论“政府征用”行为的合法性及对合同履行的影响
一
引 言
自2020年1月新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”或“疫情”）暴发以来，防疫物资成为了稀缺资源，全国各地口罩、消毒液等均供不应求。近日，一则“大理拦截重庆口罩”的新闻持续刷屏，且陆续爆出多省市采购的防疫物资在运输途径大理时均被当地政府紧急征用，其中不乏疫情较为严重的地区。不仅如此，诸多网购口罩的市民也相继接到销售平台通知，因防疫物资被政府征用，要求其取消订单。
疫情期间，政府征用行为是否合法？政府征用导致的商家违约应如何处理？针对上述问题，笔者拟对政府征用口罩行为进行法律分析，厘清政府征用的权力边界，并为受政府征用行为而影响合同正常履行的当事人提出相关建议，以供参考。
二
“政府征用”行为的法律分析
(一) 主要参考规定
《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件应对法》”）第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”；第五十二条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资……履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员”。
《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还”。
(二) 征用范围
针对本次“大理拦截重庆口罩”事件，交由大理市行政区域内快递公司承运拟发往重庆的物资是否仍属于大理市行政区域内的储备物资成为判定大理市政府是否可对该批物资进行应急征用的重点。
按照《传染病防治法》的规定，传染病暴发、流行时，可调用的物资为该政府本级行政区域内的储备物资。储备物资，顾名思义，是所有权人基于储备目的而保存的物品。例如大理市行政区域内商家的存货，其应属于大理行政区域内的储备物资，大理政府可进行征用。
但对于交由大理市行政区域内快递公司承运的物资，所有权人并非该行政区域内人员，且所有权人亦无意将该物资储备于当地，仅为运输过境物资。根据《突发事件应对法》第五十二条规定，政府征用行为的对象应为调配物资的所有权人，而非物资运输主体。故笔者认为，对于所有权人非本行政区域内，仅仅因运输而过境的物资，不属于途径地政府可征用范围。
(三) 征用主体
依据《传染病防治法》的规定，对于为防控疫情的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资。
据此，笔者认为，重庆、黄石运输途径大理的物资的调配使用，属于跨省、自治区、直辖市的物资的调配，应由国务院作出决定，大理市卫生健康局无权作出该决定。
除此之外，从政府征用决定的自由裁量角度来说，疫情期间的物资本就极度匮乏，应急征用物资用于疫情无可厚非，但不论是《突发事件应对法》还是《传染病防治法》，对政府征用决定都要求需基于防控疫情的需要，不应不利于疫情防控，不应有碍国家或其他地区的疫情防控工作。就本次“大理拦截重庆口罩”事件而言，决定机关在作出征用决定时，对防控疫情需要的判断不可拘泥于自身行政区划内，而应站在全局疫情防控的角度进行分析，重庆、黄石作为疫情的重灾区，其疫情防控形势严峻，若对其防疫物资进行征用会进一步增添重庆、黄石等地区疫情的防控难度，其也与《突发事件应对法》和《传染病防治法》赋予相关单位政府征用权力的立法精神相悖。
(四) 法律性质
依据《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）第一百八十条和《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第一百一十七条规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，因此笔者认为，对于合同的任一当事人而言，政府征用行为均具备不能预见、不能避免且不能克服三个构成要件，其应属于不可抗力。
三
因政府征用行为导致无法如期履行的合同应如何处理
除“大理拦截重庆口罩”事件外，政府征用的影响也已扩散到了居民的日常生活之中。因政府征用决定导致口罩无货可发，诸如天猫、京东等多平台商家向已成功抢购口罩的市民发送了请求取消订单的通知。而对于此类因政府征用导致无法如约履行的合同应如何处理成为了商家和买家共同关切的话题。
(一) 基于不可抗力而免责
依据《合同法》第一百一十七条规定，“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任”；《民法总则》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。”据此，鉴于不可抗力作为法定免责事由，故对于因政府征用导致商家的违约通常不需要承担民事责任，商家可依此免责。但同时应注意以下三种例外情形：
1. 销售合同签订时间晚于政府征用决定发布时间。此情形下，商家已然能够预见政府征用行为，对其可能对合同履行造成的影响有所预期，故若当事人据此要求免责可能无法得到支持。
2. 政府征用发生在延迟履行期间。对于延迟履行期间发生的不可抗力，依据《合同法》第一百一十七条规定，当事人不能免除责任。
3. 政府征用与违约不存在因果关系。若合同违约并非政府征用引起的，即政府征用与合同违约不存在因果关系，那么违约方不可依据政府征用系不可抗力而要求免责。
(二) 基于不可抗力致使合同目的不能实现而解除合同
依据《合同法》第九十四条规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。故而，若因政府征用导致合同目的不能实现的，合同双方当事人均可以要求解除合同。
(三) 基于情势变更要求变更或解除合同
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》（以下简称“《合同法解释二》”）第二十六条的规定，情势变更规则是指，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的的情形。情势变更原则的适用前提与不可抗力的构成要件均包含突发事件的不可预见性，但情势变更与不可抗力仍存在重大不同，主要区别在于：判定合同是否仍具有履行的现实基础。情势变更是基于原合同的继续履行会导致明显不公平，进而当事人请求人民法院对原合同进行变更或解除，其前提在于合同仍具有履行的现实基础，而不可抗力仅在合同目的不能实现时可对合同进行解除，对于合同具备履行条件的，仅能对其违约责任进行免责，而无权对合同进行变更或解除。
通过对《合同法解释二》情势变更规定进行文义解释可知，其要求引起重大变化的事由为非不可抗力事件。但通过解读其立法目的，情势变更意在强调对于不被认定为不可抗力的特定客观情况，亦可能从公平原则角度适用情势变更，其与不可抗力并不存在冲突，二者的目的都是为了体现公平。也就是说，情势变更包含了比不可抗力更宽松的客观情况，但并不排斥不可抗力。另外，依据《民法典(草案)》第五百三十三条的规定,其对情势变更的界定删去了“非不可抗力”的相关表述，其进一步表明不论在理论研究还是制度设计层面，情势变更与不可抗力并非泾渭分明、相互排斥，二者在诸多情形下可以共存。
故而，笔者认为，对于因不可抗力引起的重大变化，若满足情势变更的要求，其原合同的继续履行对一方当事人明显不公平的，则当事人有权请求人民法院依据情势变更原则变更或解除合同。也就是说，对于因政府征用导致不能如约履行的合同，若合同仍可继续履行，只是继续履行合同会对商家或买家明显不公平的，当事人一方可请求法院变更或解除合同。
综上，对于因政府征用导致的合同违约，当事人可根据政府征用对合同造成影响的程度不同而作不同处理。对于因政府征用导致合同无法实现合同目的的，合同当事人可依据《合同法》第九十四条解除合同，对于合同仍能履行且不存在明显不公平的，合同当事人可依据《合同法》第一百一十七条对违约责任进行全部或部分免责，对于合同仍能履行但履行合同对一方当事人存在明显不公平的，当事人可以情势变更为由提请人民法院变更合同或解除合同。当然，鉴于合同是当事人意思自治的体现，若能通过友好协商的方式达成一致并解决争议则更为可取。
四
结 语
“大理拦截重庆口罩”事件作为疫情期间政府征用相关物资的个例，并不代表政府征用工作的常态，其引发的关注必然将对其他政府征用工作带来警醒。防疫物资对于重灾区而言如同生命般重要，基于疫情防控需要而征用物资应必须站在有利于疫情防控的角度并在法律框架下审慎作出决定。同时，因政府征用影响合同履行的商家和个人，应积极配合政府征收工作，并合法合理解决因政府征收造成的合同无法正常履行问题，为打赢这场疫情攻坚战出一份力。
作者简介
刘小进
国浩成都办公室管理合伙人
刘小进律师系四川大学法律硕士，法国南特高等商学院（Audencia Nantes）工商管理博士，主要从事首次公开发行股票及上市、债券发行、并购重组、企业破产清算、企业改制、大型国有企业整合、私募股权融资、企业法律顾问等法律服务。
邮箱：liuxiaojin@grandall.com.cn
马涛
国浩成都办公室律师
马涛律师系西北政法大学法律硕士，主要从事首次公开发行股票及上市、债券发行、并购重组、企业改制、大型国有企业整合、企业法律顾问等法律服务。
邮箱：matao@grandall.com.cn
莫小驰
国浩成都办公室律师助理
莫小驰系西南财经大学民商法学硕士，主要从事债券发行、并购重组、企业改制、企业法律顾问等法律服务。
邮箱：moxiaochi@grandall.com.cn
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