国浩分享 | 疫情防控期间紧急措施及应对风险相关法律问题分析
2020年的农历春节笼罩在新型冠状病毒的阴云之下，为抗击新型冠状病毒疫情，各地政府陆续采取了诸多紧急措施，例如“封城”、“延长春节假期”、“延期复工”、“强制隔离”等。在此期间，持续关注各地防控新举措、在微信群里互相交流、遵守限行管控等疫情防控措施，已成为市民在家“自我隔离”期间的日常必修课。但随着疫情战役进入胶着状态，部分企业迫切希望恢复生产经营活动，部分市民急盼“离家出走”，也不乏出现以身试法之人，因提前复工、擅自营业、拒不配合隔离措施等行为被制裁的新闻屡见报端。那么究竟各级政府以及防控工作应急指挥部等主体可以采取哪些紧急措施？拒不执行疫情防控措施要承担什么样的法律后果？因执行防控措施所产生的损失如何分担？接下来逐一予以介绍。
一、疫情防控期间可采取的主要紧急措施
如上表所述，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》的规定，在发生新型冠状病毒这类重大突发性公共卫生事件时，按照法定程序，县级以上地方人民政府有权实施封闭场所、强制隔离等紧急措施，县级以上地方人民政府报上一级人民政府有权决定实施停工、停业、停课等紧急措施。故非县级以上地方人民政府例如乡镇人民政府、防控工作应急指挥部、社区防疫工作单位等以自己名义作出或予以公告的关于强制隔离、限制出入小区、村庄、堵截公共道路等决定，无法律依据。同时还要注意到紧急措施适用的区域范围，如跨省、自治区、直辖市范围内征用物资权在国务院，像大理市征用其他省市的物资，不仅不合情理，也于法无据。
在疫情防治工作尚在持续的当下，建议政府部门从作出紧急措施决定的行为主体、行为程序以及比例原则等方面对各地仍继续采取的紧急措施的合法性、必要性进行审查，决定下一阶段的防疫工作方向，以平衡疫情防控与恢复经济生产之间的关系。
二、拒不执行疫情防控期间政府紧急措施决定的法律后果
(一) 民事责任
根据《中华人民共和国传染病防治法》第七十七条、《中华人民共和国突发事件应对法》第六十七条的规定，违反规定导致传染病传播、突发公共卫生事件危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。
以企业违反疫情防控紧急措施，提前复工或不满足复工条件擅自复工可能产生的民事责任举例。若企业提前复工或未按复工要求采取劳动保护措施而擅自复工的，该行为属于可能对他人人身、财产造成损害的危害行为，若因为劳动者聚集、生产经营活动、上下班途中对外接触不特定人员等原因导致劳动者感染新型冠状病毒肺炎或者导致传染他人新型冠状病毒肺炎的，应当承担人身损害赔偿责任。若因为提前复工、擅自复工出现确诊病例导致营业场所（例如写字楼等）被封闭等，造成周边经营者停产停业损失的，应当承担财产损害赔偿责任。
(二) 行政责任
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十四条的规定，有关单位未按规定采取应急措施，造成严重后果的，面临被责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者营业执照的行政处罚。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十六条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定，拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，面临被警告或者处以二百元以下罚款的行政处罚，情节严重的，面临被处以五日以上十日以下拘留，并处五百元以下罚款的行政处罚。
目前各地已经报道若干起因“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”而被处罚的案件。从报道的情况看，违法情形五花八门，包括提前复工、擅自营业、擅自出行、为他人的聚集活动提供聚集场所、拒不配合测量体温等，应当引起重视。但在警示之余，建议行政机关在查处此类案件时，对行为人拒绝或不配合行为是否属于违反政府依法发布的决定、命令应进行审慎审查，例如前述提及的限制出行、体温测量等是属于政府依法发布的决定、命令还是仅仅是政府倡议的措施应加以区分。
(三) 刑事责任
拒不执行疫情防控期间政府紧急措施决定，情节严重构成犯罪的，还将被依法追究刑事责任。例如拒不执行紧急措施决定，造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，可能构成以危险方法危害公共安全罪或过失以危险方法危害公共安全罪；拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施，引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，可能构成妨害传染病防治罪；以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行防疫、检疫、强制隔离等预防、控制措施的，可能构成妨害公务罪。
实践中也已陆续出现了拒不执行紧急措施决定被公安机关以危险方法危害公共安全罪立案侦查的案件，如近期网络上口诛笔伐的“晋江毒王”案。笔者认为武汉返乡人员未自行隔离，参加聚集性活动固然令人深恶痛绝，但“以危险方法危害公共安全罪”是一重罪，实践中对此类行为以“以危险方法危害公共安全罪”定罪应谨慎。对此类妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪行为，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020年2月10日联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，明确规定仅确诊病人拒不执行隔离措施，进入公共场所或者公共交通工具的；疑似病人拒不执行隔离措施，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的等两种情节严重的行为，才以“以危险方法危害公共安全罪”定罪处罚，其他拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施，引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，以妨害传染病防治罪定罪处罚。综上所述，拒不执行疫情防控期间政府紧急措施决定将可能承担民事责任、面临行政处罚、被依法追究刑事责任，尤其在新型冠状病毒疫情尚未控制、全国上下严防死守防止疫情扩大的当下，疫情防控期间的紧急措施切不可违反、疫情防范切不可掉以轻心。
三、因执行疫情防控期间政府紧急措施决定而产生的损失分担问题
执行疫情防控期间政府紧急措施决定固然是行政相对人应当履行的义务，但这些紧急措施中无论是强制隔离，还是延期复工、暂停营业等，均不可避免的将对执行政府紧急措施决定的行政相对人造成损失，故对因执行疫情期间紧急措施而造成的损失进行合理的分担，将成为疫情之后定纷止争的主要工作之一。
其中，有些损失分担已经明确，例如福州市人民政府印发的《关于帮助中小微企业应对疫情共渡难关若干措施的通知》，规定加大信贷支持、对承租国有资产类经营用房的中小微企业以及个体工商户免收、减收房租、减免税费等，明确了由政府以及国有企业主动承担责任分担部分损失；又如，在劳动关系中明确规定劳动者工作报酬由用人单位承担损失，即企业停工停产在一个工资支付周期内的，企业应按劳动合同规定的标准支付职工工资，劳动者被采取隔离措施的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。
但除此之外，平等主体间的合同关系中仅将不可抗力作为免责事由，但对相关损失分担尚不明确，本部分以延期复工、暂停营业紧急措施决定下的租赁合同关系举例提供一个解决思路。在政府发布决定要求延期复工、暂停营业的情况下，主要产生了两部分损失，一部分是租赁场所空置的损失，另一部分是停业而导致的利润损失、员工工资支出、货物折旧等损失，其中因为该情形属于不可抗力，承租人不得向出租人主张其未按约定保证租赁场所在租赁期限内均可正常经营使用的违约责任，但根据“双务合同牵连性”以及“同时履行抗辩权”的原理，在执行紧急措施的“停业期间”出租人未按约定提供租赁服务，基于权利义务相统一的原则，承租人有权据此抗辩出租人提出的支付租金请求。这样一来，执行紧急措施的“停业期间”的租赁场所空置损失实际上由出租人承担，停业损失由承租人承担，在一定程度上达到公平分担损失的效果。当然，执行疫情防控期间政府紧急措施决定而产生的损失，因法律关系的不同而存在显著区别，不能一概而论，但均应当秉承公平原则，在法律关系主体之间进行合理分担，并可考虑由相关部门出台指导性意见。
疫情之下，政府应依法防控，遵守政府依法防控措施也是每个公民刻不容缓的义务。同时如何保障市场主体的合法权益，合理分担因疫情所造成的损失，也是当下急需解决的问题。我们坚信，全国上下凝心聚力，共克时艰，终将战胜疫情、迎来美好的新生活！
附主要法律依据：
《中华人民共和国突发事件应对法》
第四十四条 发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：
（一）启动应急预案；
（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；
（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；
（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；
（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
第四十五条 发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：
（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；
（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；
（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；
（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
《中华人民共和国传染病防治法》
第三十九条 医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：
（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；
（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；
（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。
拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。
医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。
医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。
第四十一条 第一款 对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。
第四十二条 传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：
（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
（二）停工、停业、停课；
（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；
（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；
（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。
上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。
紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
第四十三条 甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。
第四十四条 发生甲类传染病时，为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播，可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。
第四十五条 传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。
紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。
《中华人民共和国传染病防治法》第七十七条 单位和违反规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。
《中华人民共和国突发事件应对法》第六十七条 单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。
《中华人民共和国突发事件应对法》第六十四条 有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：
（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；
（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；
（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；
（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。
前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
第六十六条 单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条 有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；
（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；
（三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；
（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。
阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》
第二条第（一）款依法严惩抗拒疫情防控措施犯罪。故意传播新型冠状病毒感染肺炎病原体，具有下列情形之一，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第一款的规定，以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚：
1.已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具的；
2.新型冠状病毒感染肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的。
其他拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施，引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，依照刑法第三百三十条的规定，以妨害传染病防治罪定罪处罚。
以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员（含在依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员）依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，以妨害公务罪定罪，从重处罚。
《工资支付暂行规定》第十二条 非因劳动者原因造成单位停工、停产在一个工资支付周期内的，用人单位应按劳动合同规定的标准支付劳动者工资。超过一个工资支付周期的，若劳动者提供了正常劳动，则支付给劳动者的劳动报酬不得低于当地的最低工资标准；若劳动者没有提供正常劳动，应按国家有关规定办理。
《中华人民共和国传染病防治法》第四十一条 第二款 在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。
《中华人民共和国合同法》第六十六条 当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。
作者简介
柯 晨
国浩福州办公室律师
业务领域：业务领域：政府法律顾问、涉税争议解决、民商事诉讼
邮箱：kechen@grandall.com.cn
相关阅读
关注并进入“国浩律师事务所”公众号，后台回复关键词“战疫”，即可了解更多相关资讯和原创文章。
【 本文为作者原创，如需转载请通过留言方式联系本公众号运营者，谢谢！】