国浩分享 | 新冠肺炎疫情应急期间医务人员伤亡待遇的法律分析
一、引言
新冠肺炎在武汉市爆发以来，向全国迅速扩散，全国多省市先后进入突发公共卫生事件一级应急状态。在此过程中，出现一批又一批的“逆行者”前往湖北，毅然决然地前往疫情第一线，他们正是我们的白衣战士——医护人员。在2020年2月14日下午的国务院新闻发布会上，国家卫健委副主任曾益新公布，截至2月11日24时，全国共报告医务人员因新冠肺炎死亡6例、确诊1716例。2月18日，武昌医院院长刘智明亦因感染新冠肺炎去世。抗疫一线的医务人员正面临被感染新冠肺炎甚至因此死亡的巨大风险。
二、对医务人员参与传染病防治工作致病、致残、死亡的相关法律规定
《中华人民共和国突发事件应对法》第六十一条规定：县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。《中华人民共和国传染病防治法》第十一条规定：对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，按照有关规定给予补助、抚恤。《突发公共卫生事件应急条例》第九条规定：对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。这些法条均强调了对应急救援工作中伤亡人员给予补助、抚恤。2015年1月6日国务院办公厅《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》[国办发〔2015〕1号]对此更加明确规定：
1. 对从事传染病预防、医疗、科研、教学及现场处理疫情的人员，以及在生产、工作中接触传染病病原体的其他人员给予适当津贴，并建立动态调整机制。对直接参与国内传染病类突发公共卫生事件现场调查处置、患者救治、口岸检疫、动物防疫等各类一线工作的人员，根据工作风险、强度和时间给予临时性工作补助。国务院有关部门要制定调整相关津贴和临时性工作补助的具体办法。
2. 将重大传染病防治一线人员纳入高危职业人群管理。对在重大传染病疫情中参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，参照机关事业单位工伤抚恤或工伤保险等有关规定给予抚恤、保障。
上述规定与《社会保险法》第三十六条、《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定一致[注1]，即医务人员参与传染病防治工作致病、致残、死亡的，将被认定为工伤并享受工伤待遇。但《烈士褒扬条例》第八条规定：“公民牺牲符合下列情形之一的，评定为烈士：（一）在依法查处违法犯罪行为、执行国家安全工作任务、执行反恐怖任务和处置突发事件中牺牲的；（二）抢险救灾或者其他为了抢救、保护国家财产、集体财产、公民生命财产牺牲的；……。”由此产生了新冠肺炎期间医务人员因抗疫履行职责死亡的性质认定问题。
三、医务人员参与传染病防治工作致病、致残、死亡的性质认定
(一) 相关的政策文件
医务工作者是抗疫的重要力量，由于其工作的特殊性，更需要予以特别保护和关爱。2020年新冠肺炎疫情发生以来，国家对医务工作者给予了持续、高度的关注，出台了一系列有关医务人员人身保护、身心健康、工作保障、待遇保障的政策文件，截止2020年2月17日，主要文件如下表：
(二) 医务人员参与传染病防治工作致病、致残、死亡的政策分析
1. 医疗费用由社保和财政全额保障。根据国家医疗保障局和财政部《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》、财政部和国家卫生健康委《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》（财社〔2020〕2号）、人力资源社会保障部和财政部、国家卫生健康委《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》（人社部函〔2020〕11号）规定，新冠肺炎患者医疗费用实行医保和财政兜底，医疗费用在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政补助，实施综合保障；使用的药品和医疗服务项目符合《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案》的，临时性纳入医保基金支付范围；并且异地就医的先救治后结算，不执行异地转外就医支付比例报销调减规定。其中，财社〔2020〕2号文明确新冠肺炎患者医疗所需财政资金由地方财政先行支付，中央财政对地方财政按实际发生费用的60%予以补助。1月27日，国家医疗保障局办公室、财政部办公厅、国家卫生健康委办公厅《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》又将疑似患者纳入与确诊患者一样的医疗保障。根据这些文件规定，作为新冠肺炎确诊或疑似患者的医务人员，其产生的医疗费用由医保和财政保障，无须患者支付。
2. 在新冠肺炎预防和救治工作中感染新冠肺炎的，认定为工伤。人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》（人社部函〔2020〕11号）除规定医疗费用外，还明确医务人员在新冠肺炎预防和救治工作中感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的，应认定为工伤，享受工伤保险待遇[注2]。
2月10日，国务院办公厅国办发〔2020〕4号文《关于改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》，以及国家卫生健康委国卫人函〔2020〕61号文《关于贯彻落实改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》，均要求落实好《人力资源社会保障部 财政部 国家卫生健康委关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》（人社部函〔2020〕11号），开通工伤认定绿色通道，尽快发放工伤保险待遇，切实保障好医务人员合法权益。
3. 在新冠肺炎预防和救治工作中感染新冠肺炎致死的，认定为烈士。《烈士褒扬条例》第八条规定，公民在处置突发事件中牺牲的，评定为烈士。新冠肺炎疫情为突发公共卫生事件，根据2月16日退役军人部发〔2020〕6号文《关于妥善做好新冠肺炎疫情防控牺牲人员烈士褒扬工作的通知》，在新冠肺炎疫情防控工作中，对于直接接触待排查病例或确诊病例，承担诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集、病原检测以及执行转运新冠肺炎患者任务等的医务人员，因履行防控工作职责感染新冠肺炎以身殉职，或者其他牺牲人员，符合烈士评定（批准）条件的，应评定（批准）为烈士。
四、工伤认定和烈士认定的法律程序
(一) 工伤认定程序
1. 申请。根据《工伤保险条例》第十七条、第十八条、第十九条、条二十条规定，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前述规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
2. 认定。社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，在自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。
(二) 烈士认定程序
根据《烈士褒扬条例》第九条和退役军人部发〔2020〕6号文《关于妥善做好新冠肺炎疫情防控牺牲人员烈士褒扬工作的通知》，在新冠肺炎疫情应对过程中符合烈士评定条件的医务人员，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府审查评定；评定为烈士后，由省、自治区、直辖市人民政府送国务院民政部门备案。其中各地统一组织赴湖北的医疗救援人员牺牲的，由派出人员单位所在地省级人民政府评定。
同时，退役军人部发〔2020〕6号文《关于妥善做好新冠肺炎疫情防控牺牲人员烈士褒扬工作的通知》要求简化工作流程，提高工作效率，第一时间受理、抓紧调查核实，及时报送有审批权限的单位评定（批准），并按要求做好烈士评定（批准）备案工作；要创新工作方式方法，充分利用信息技术手段，采取网上办公、视频会议等形式，既保障工作顺利开展，又最大限度降低人员聚集感染风险。
五、被评定为烈士后的褒扬内容
根据《烈士褒扬条例》规定，被评定为烈士后的褒扬内容主要包括：
1. 由烈士遗属户口所在地县级人民政府民政部门向烈士遗属颁发烈士证书。
2. 可以在烈士陵园安葬或以其他方式集中安葬；烈士纪念塑像、烈士墓等烈士纪念设施受法律保护，任何单位或者个人不得侵占烈士纪念设施保护范围内的土地和设施，不得在烈士纪念设施保护范围内为烈士以外的其他人修建纪念设施或者安放骨灰、埋葬遗体等，禁止以任何方式破坏、污损烈士纪念设施。
3. 烈士的子女、兄弟姐妹本人自愿，且符合征兵条件的，同等条件下优先批准其服现役。烈士子女符合公务员考录条件的，同等条件下优先录用为公务员。
4. 烈士子女接受学前教育和义务教育的，按照国家有关规定予以优待；在公办幼儿园接受学前教育的，免交保教费；报考普通高中、中等职业学校、高等学校研究生的，同等条件下优先录取；报考高等学校本、专科的，可以按照国家有关规定降低分数要求投档；在公办学校就读的，免交学费、杂费，并享受国家规定的各项助学政策。
5. 烈士遗属符合就业条件的，人力资源社会保障部门优先提供就业服务；已经就业，用人单位经济性裁员时应当优先留用。
6. 烈士遗属从事个体经营的，工商、税务等部门应当优先办理证照，经营期间享受国家和当地人民政府规定的优惠政策。
7. 符合住房保障条件的烈士遗属承租廉租住房的，县级以上地方人民政府有关部门应当给予优先、优惠照顾。家住农村的烈士遗属住房有困难的，由当地人民政府帮助解决。
8. 男年满60周岁、女年满55周岁的孤老烈士遗属本人自愿的，可以在光荣院、敬老院集中供养，各类社会福利机构应当优先接收烈士遗属。
9. 经济待遇。按上一年度全国城镇居民人均可支配收入的30倍向烈士遗属支付烈士褒扬金。此外，还应向属于工伤保险规定范围的烈士遗属支付一次性工亡补助金和相当于烈士本人40个月工资的烈士遗属特别补助金；不属工伤保险规定范围的烈士遗属，按上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加40个月的中国人民解放军排职少尉军官工资标准发给一次性抚恤金。烈士遗属享受参照全国城乡居民家庭人均收入水平确定的定期抚恤金。享受定期抚恤金的烈士遗属死亡的，增发6个月其原享受的定期抚恤金作为丧葬补助费。这些待遇有别于认定为工亡后的待遇[注3]。
注释及参考文献:
[1]《社会保险法》第三十六条：“职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便。”
《工伤保险条例》第十四条：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。
第十五条规定：“职工有下列情形之一的，视同工伤：……（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的。”
[2] 2020年1月23日人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》（人社部函〔2020〕11号）主要内容：“为做好新型冠状病毒肺炎疫情防治工作，保障防治人员的权益，现就在此次新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中，因履行工作职责而感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员的有关保障问题通知如下：在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。已参加工伤保险的上述工作人员发生的相关费用，由工伤保险基金和单位按工伤保险有关规定支付；未参加工伤保险的，由用人单位按照法定标准支付，财政补助单位因此发生的费用，由同级财政予以补助。”
[3] 根据《工伤保险条例》规定，工亡的待遇为：丧葬补助金（6个月统筹地区上年度职工月平均工资）、一次性工亡补助金（上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍）、供养亲属抚恤金（按职工本人工资的一定比例发放，配偶每月为40%，其他亲属每人每月30%，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10%。各供养亲属抚恤金之和不高于死亡职工生前月工资）
郑世红 国浩贵阳办公室合伙人
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