国浩视点 | 突发公共卫生事件预案体系合规化刍议
摘要：从2003年“非典”到2020年新冠肺炎，历次突发公共卫生事件中，预防体系越来越获得重视，习近平总书记指出，依法科学有序防控至关重要。故疫情防控的依法依规，结合我国现实情况，设计“一案三制”预案体系至关重要。
当前我国应对突发类事件体系建设起步的催化剂是2003年爆发的非典事件，突发公共卫生事件应急预案体系建设发展开始得到各方重视， “一案三制”是处置突发类应急情况的标准，围绕一案——应急预案体系，三制——指管理体制、机制，和法制。习近平总书记提出，在这次抗击新冠疫情中暴露出来的漏洞需要弥补，不足需要改进，开拓和加强了疫情防控工作，与时俱进提高从体制机制上的防疫和重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急预案管理体系建设，当务之急是要提高各职能部门应对突发事件的反应能力和控制水平。国家治理体系和治理能力的重要构成部分包括应急预案的整体水平，应急预案体系的成熟，需要对已发事件进行评估，对已决事件进行总结，对于未发事件早期准备和初级阶段所涉及的分工、配置、责任等一系列任务进行分配和整合，统筹规划与科学设计事件管理问题，坚持不懈，同时，进行系统评估、数据汇总分析，结合国情快速改进，是成熟化、科学化应对一些重特大突发公共事件不可或缺的工作内容。
一、应急预案体系建设进程
随着经济发展，国家层面的应急体系逐步建设完成依赖于各个领域突发的公共卫生事件。《国家突发公共事件总体应急预案》以及25套专门预案和80余部预案都是在2003年底通过的。对于突发事件从预测评估到快速实施的应急体系，基本框架构建完成是在2008年汶川地震后。
二、各类别的应急预案的法律效力探讨
《国家突发公共事件总体应急预案》中表示在全国范围内应对突发事件应急上总体分为6个层次。分别为国家和省级政府制定的预案，省级及以下部门制定的预案，企事业单位和重大事件预案，效力因制定主体不同而不尽相同。在此，我们将分门别类讨论。
(一) 高阶预案——国家和省级预案，此预案对于法律上尚未完善设定的权利义务分配做了一部分补充，本身的效力也成为了应急法律体系的核心。与此同时对于应急管理部门在职能划分、操控流程、权力把控和分配上做了设定和补充。
(二) 低阶预案——省级以下政府及其有关部门，应急体系中的具体实施规范方案实则是指省级以下的应急预案。我国已建立了四级突发事件应急体系，分别为国家、省（包括直辖市、自治区）、设区的市、县。但下级应急预案对上级预案的总体把握和操作衔接有延迟和偏移，这就要从国内外的突发事件处理过程和结果中取其精华去其糟粕不断地进行完善。
三、我国公共卫生事件应急预案体系的构成
突发公共卫生事件应急预案体系是为有序、迅速地开展应急处理工作制定的一系列事先预防、事中有序、事后评估总结的一套系统性的计划方案。在处置突发公共卫生事件的各个阶段的工作流程、资源配置、职责划分、应对策略等提出了科学的指导。《国家突发公共事件总体应急预案》指导我国现有的突发公共卫生事件应急预案体系框架建设，以两个专项应急预案《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》为核心，其中包括专项预案，部门预案以及一部《突发公共卫生事件社区应急预案编制指南（试行）》构成的预案体系。与此同时，各级人民政府都在积极实行国家重点工作计划，正在制定或者已经制定完成本区的突发公共事件应急预案和不同类型的卫生事件单项应急预案。
(一) 国家突发公共卫生事件应急专项预案
《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》构成了国家突发公共卫生事件应急专项预案，这两项是我国突发公共卫生事件应急预案体系的总指导思想，也是编纂各类地方、单项、部门预案的综合考量和重要依据。
(二) 国家突发公共卫生事件应急单项预案
根据《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》的要求，单项预案针对不同类型的突发事件应急工作所需要的部署和实际处置事项的，由医疗卫生行政部门制定的预案，共22项及1项《突发公共卫生事件社区应急预案编制指南（试行）》。
(三) 国家突发公共卫生事件应急部门预案
国务院有关部门依照突发公共卫生事件的应急专项预案以及《国家突发公共事件总体应急预案》的标准制定国家突发公共卫生事件应急部门预案，更有计划性、针对性、准确性、效率性，为解决控制突发状况提供坚实的理论基础和操作保障。
(四) 突发公共卫生事件的地方应急预案
全国大多数省（自治区、直辖市）人民政府都根据自身的实际情况编制了突发公共卫生事件的应急预案，部分市、县人民政府也根据本辖区的综合因素引发的事件类型和所涉及到的职能部门做出有效衔接，从构成上完善和补充应急预案体系的建设。
四、我国的预案体系在建设过程中仍存在的问题
(一) 突发公共卫生事件应急预案的编纂缺乏相应的法律依据
我国对于突发公共事件应急这一概念逐渐清晰是在突发非典事件之后，并正式开始建设突发公共卫生事件应急预案体系。《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》中有关于应急事项的条文成为主要编制依据，《食品安全法》《职业病防治法》等其他依据法律法规均是在2003年前制定的，应急预案编纂的适用性和可依据性都缺乏相关直接条文。例如关于有关部门处理中毒事件应急过程中的统一综合协调职能在现行的三部法律法规中都没有具体规定。其次，应急预案属于行政法规范畴，国家没有出台配套的司法解释，对法律责任的规定也属于模糊不清。
(二) 各级突发公共卫生事件的预案建设没有形成统一的体系
在卫生部的协调和统一领导下，突发公共卫生事件应急预案体系形成了初步的系统性框架，但当各地区发生突发公共卫生事件时缺乏及时有效的沟通和及时调配的行动，难以形成统一指挥，信息准确、处置有效的体系，从中暴露出来操作不灵活、分配不均匀、统一调度难、职责划分乱等零散的问题。《突发公共卫生事件应急条例》在2003年颁布后，一些地方人民政府结合自身具体情况根据此条例制定了符合本辖区的应急管理预案，另一些地方人民政府制定本辖区的突发公共卫生事件应急预案的依据则是2004年国务院《省、（市、区）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，这两者在内容设定上和框架结构上都具有较大的差别。难以归纳统一是因为各地区的应急预案在制定依据上存在一定程度上的差异，这就在操作上留有很大的困难，导致效率不高防护、转移、报告等多方面工作不及时的问题暴露。
(三) 各省、市地区各级别部门之间应急预案管理协调和资源配置不平衡
首先，虽然突发公共卫生事件应急预案体系已经完成的或者正在制定的预案共计23项，基本涵盖所有突发公共卫生事件 ，但是仍有一些类别的事件是空白仍需要完善补充的：传染病显现爆发、传染是对人类影响最大的灾难性后果，我国的现行预案体系中没有专门用来针对传染病预防、爆发、控制的突发公共卫生事件应急处置的总体方案，因为我国没有专门的传染病紧急疫情国家应急预案，所以对于在面对那些未知领域的传染病应急处理时显得无可适从，束手无策。
其次，面对我国提倡的“应急管理重在基层”的号召，但基层组织从编制预案的能力水平到程序技术上都是良莠不齐，一些辖区在面对突发公共卫生事件的应急处置效率和损害最小化处理结果的不尽如人意都是因为其编制能力有限和管理上的无所适从造成的。
(四) 不同类别的预案之间缺乏协调和衔接
各部门间、各级政府间制定的部门预案和专项预案在适用程度和适用内容都会有所不协调、衔接难等问题存在，是由于没有统一制定的总体协调纲领和指导规划。而且目前我国应急规范体系尚不够成熟，所以各地制定的应急预案会存在差异扩大化的现象，需要缩小差异，因地制宜、更好地互相衔接，精准化、具体化适用。
五、对策
为了使我国在应对突发公共卫生事件上取得更大的成果和更好的局面，应在现有的、形成的应急体系的基础上，不断完善，综合统一地将零散的应急预案整理成系统性地法规，可以从以下几个方面，做好相应工作。
首先，不能盲目感知，要健全相关卫生法律法规，使应急预案的编制做到有法可依。卫生部统一领导和指导下的各级部门在按照统一的体系制定和完善公共卫生事件应急预案，建设目标明确，统一思路，快捷高效的可操作性强的体系方案；同时要及时过滤滞后的与当前应急预案体系基础框架、办事思路不相符的相关预案，必须要加强对企业事业单位、社区等基层组织预案的制定和把握方针等指导工作。对于已经制定的传染类突发应急事件预案，例如关于鼠疫、霍乱、SARS等方案要进行整合修订构建应急体系，并作为传染类突发公共卫生事件的指导纲领，做好不同预案间的协调衔接，操作便捷的管理。
其次，提倡预防关口前移做到横向到边，纵向到底。对于突发公共卫生事件的应急宣传教育工作是场持久战，深入了解应急预案，才能巩固社会成员的预防意识，学会安全自救、及时互救的基本知识和基础能力。以传统媒体、新媒体、手册、标语、社区指导作为介质，指导人民群众以科学合理有序的行为和方式处理应急事件，有计划地长期普及在面对突发公共卫生事件时的群体性正确反映。
最后，在完善和加强突发公共卫生事件应急预案体系的基础上要加强管理工作。明确体系核心、指导思想、处置规范、操作衔接、资源配置等，加强对其工作的督导、检查、细化与落实。国务院及其卫生行政部门极为重视突发公共卫生事件应急预案体系建设，每年都将其列为重点工作内容，尤其在2020年初爆发的新冠疫情以来，习近平总书记亲自作为总指挥，统筹各领域专家各部门积极配合协作及时有效地控制疫情蔓延，挽回人民群众的生命和财产损失，对于我国突发公共卫生事件应急预案体系的完善与先进是一个突飞猛进的催化剂作用。部门配合度高，大数据传输汇总准确，评估预测能力强对于典型和非典型的事项及时分离对症采取措施，这次突发的新冠传染疫情的反应和制止速度对于我国新时代突发公共卫生事件应急预案体系是一个里程碑式的新跨越。
参考文献:
[1] 王陇德《卫生应急工作手册》
[2] 王陇德《突发公共卫生事件—应急管理理论与实践》
[3] 国务院《国家突发公共事件总体应急预案》
[4] 卫生部《国家突发公共卫生事件应急预案》
[5] 卫生部《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》
张永泉 国浩天津办公室律师
单婉淳 国浩天津办公室律师助理
作者简介
张永泉
国浩天津办公室律师
业务领域：法医及司法鉴定
邮箱：zhangyongquan@grandall.com.cn
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