蓝碳保护制度建构研究
编者按
由海南省人民政府、中国社会科学院主办，蓝迪国际智库等机构承办的“中国（海南）自由贸易港双循环与对外开放新格局”高层咨询会于6月23-24日在海口举办。在期间举办的“绿色技术创新转化助力海南建设碳中和示范省”专题研讨会上，大连海洋大学海洋法律与人文学院副院长、国浩大连律师朱晖围绕蓝碳保护制度建构作主旨演讲。
朱晖律师认为，应在“碳中和”视域下加快蓝碳保护制度建构的相关研究，其具体路径包括实施陆海统筹的碳封存计划、建立统一的蓝碳市场、探索构建生态补偿机制等。
今日分享朱晖律师演讲的精彩内容，以飨读者。
目 录
一、问题的提出
二、蓝碳保护制度建构的理论基础
(一) 蓝碳的界定
(二) 蓝碳保护的意义
(三) 蓝碳制度的缘起与发展
三、蓝碳保护现有制度框架
(一) 国际法基础
(二) 各国实践
四、蓝碳保护制度建构的逻辑进路和路径
(一) 制度构建的价值理念和逻辑进路
(二) 制度构建的具体路径
摘要：自十九大报告提出生态文明和绿色发展的全新构想和战略以来，“碳中和”目标的提出契合生态保护的价值理念和应对全球气候变化的趋势。海洋碳汇作为地球碳汇的重要组成部分，是实现“碳中和”目标的重要方式，对于保护生物多样性和减弱温室效应也具有积极作用。因此可在气候责任论、产权理论和生境付费理论的价值指引和理念基础上，通过实施陆海统筹碳封存计划、建立蓝碳交易市场和构建生态补偿机制来搭建制度体系，规划蓝碳保护和发展的路径。
一、问题的提出
2020年9月，习近平总书记在参加联合国第75届大会时宣布，争取在2030年中国碳排放达到峰值，2060年前实现碳中和，彰显了负责任大国的决心。自十八大提出“美丽中国”的愿景以来，生态文明建设成为我国最主要的发展目标。经过了五年的实践，十九大报告中进一步提出了关于生态文明的实施战略。其中，“积极参与全球环境治理，落实减排承诺”“为全球生态安全作出贡献”无疑是在环境问题突出的时代向世界作出生态环境治理的承诺。不仅是在国内实现绿色发展的目标，同时也要为全球生态问题的解决作出中国贡献。“碳中和”目标的提出不仅符合当下延缓全球气候变暖的主旨，更是符合我国生态文明理念的价值引领。[注1]
全球气候变化是人类21世纪以来面临的最重大挑战，因气候变化而发生的自然灾害，不仅威胁着人类社会的环境安全，还引发了一系列的社会问题。进入工业时代以来，不加节制地向空气中排放二氧化碳等温室气体，打破了大气中自然生态系统的碳平衡，温室气体的浓度不断累积从而引起全球性气温上升。IPCC AR5的最新统计数据显示，大气中的二氧化碳浓度比工业化前的1750年增高了40%。[注2]为了应对气候变化，减缓气候变暖的速度，世界各国都在积极推进国际间合作和有关气候的国家谈判。
在全球应对气候变化和我国生态文明理念发展的大背景下，若想实现“碳中和”这一目标，需要同时从碳排放和碳固存两个方面入手。在排放端，限制二氧化碳向大气中的排放量，尽可能减少化石等燃料的使用，转向更为清洁的可再生能源，推进燃料的结构转型。在固存端，探索自然系统中碳汇的中和固存作用。海洋作为地球碳循环中不可或缺的部分，吸收了超过一半的二氧化碳。[注3]我国拥有丰富和全面的海岸带生态系统，亦是在全球范围内海藻养殖规模最大的国家，发展和保护海洋碳汇对我国实现碳达峰、碳中和具有重要的意义。
二、蓝碳保护制度建构的理论基础
(一) 蓝碳的界定
碳汇是自然界中各种要素相互依存作用，从而实现碳循环的一种自然链条。作为自然界自身进行碳清除的主要方式，碳汇被当作应对全球性气候变化的最佳方案，同时也是实现碳中和目标的最经济方式之一。碳汇实际上是对森林、土壤、海洋等生态系统对二氧化碳吸收和固定能力和效率的描述。通过森林保育、海域修复等措施，利用生物进行光合作用等方式吸收空气中的二氧化碳，而后将其固定在植被土壤或深海中，以此来减少大气中二氧化碳含量的活动机制。根据具体生物载体的种类不同，碳汇一般分为陆地碳汇系统和海洋碳汇系统。因对碳进行储存的物质不同，陆地碳汇系统可以细化为耕地碳汇、森林碳汇、草地碳汇等。海洋生态系统碳汇主要包括占海洋生物量90%以上的海洋微生物固碳，以及海洋植物的固碳两大类。[注4]
蓝碳，即指海洋碳汇，是指利用海洋生态系统内的生物和海洋活动，吸收大气中的二氧化碳，而后将其固定和清除的过程和作用机制，是地球碳汇系统重要的组成部分。[注5]从地理位置来看，蓝碳主要分布在海洋生态系统中的深浅海域、海岸带及海岛当中。其中海洋微生物碳泵会产生惰性溶解有机碳，这种有机碳是海洋独有的长期固碳形式。虽然海洋微生物的个体极小，但其多样性丰富、分布范围广且生物体量庞大。每日仅凭海洋微生物进行的光合作用所固定的有机碳，就可以与陆地全部植物所固定的碳含量相提并论。除此之外，在广阔的海域当中进行光合作用的海洋浮游生物从大气中吸收二氧化碳，并将其结合成有机物，经由海洋生物泵从大气输送到海床沉积物中，并将其储存。近海海域因与陆地接近，拥有着来自于陆地的大量颗粒性有机碳，不溶于海水且没能被微生物所分解的颗粒性有机碳沉入海底，被海底沉积物长久贮存。被溶解的有机碳又会在海洋微生物碳泵的作用下形成惰性溶解有机碳，随着海水流动转移至远洋。[注6]海洋植物的凋落物会沉积到海床当中，海洋潮汐带动海水冲刷能够很大程度上使得这些沉积有机质的分解速度放缓。随着海平面上升，海床中的沉积物被埋藏到更深的土层当中，又给有机质的降解加大了难度，故而存在于这些沉积物中的碳在成百上千年里不会被释放回大气中，以此实现稳定的碳储存。[注7]因此，在保护生物多样性和减弱温室效应方面，海洋碳汇发挥着难以替代的积极作用。
(二) 蓝碳保护的意义
目前世界各国已经对陆地碳汇系统普遍重视，无论是国际公约中还是各国内部的法律均有较为完善和全面的针对森林碳汇的保护制度。而在海洋碳汇方面，尚处于起步阶段。据统计，陆地碳汇对二氧化碳的吸收仅占全球生物固存碳量的45%。这意味着大半的碳清除贡献是由海洋碳汇系统作出的。尽管盐沼地、红树林、海草床等植物在整个海洋生态系统中所占比重不足0.5%，但它们在固碳方面作出的贡献超过海洋生态总量的70%。联合国环境署发布的报告显示，全球过半数的碳由海洋生物捕获，而这其中海岸带系统中的红树林和滨海盐沼地对碳的存储和消除能力远超其他海洋动植物。[注8]海岸带生态因其高效的碳汇能力，已经被公认为是最强的蓝色碳汇。按照单位面积固碳量估算，海洋植物对二氧化碳的清除水平明显高于森林。无论是从碳吸收还是碳存储的角度来看，海洋和海岸带生态系统的能力均高于陆地生态系统。海洋在吸收和固定大气中的二氧化碳之后，将当中未被存储的部分进行二次分配，使其进入海洋生态系统内部的循环。[注9]
蓝色碳汇的价值丰富且形式多种多样。海洋内存储了93%的温室气体，毋庸置疑是地球上最大的活跃碳汇，储存能力是大气碳库的50倍、陆地碳库的20倍。[注10]健康的蓝色碳汇有助于减缓全球气候变暖，当下亟待充分发挥蓝碳的作用以支撑实现“碳中和”的目标。作为具有典型代表性的海洋生态产品，除了在应对气候变化方面具有重要的价值之外，蓝碳同时还具有其他多重生态服务能力。海洋碳汇可以降低海岸带对海水的污染影响、形成海洋沉积物进而稳固海岸线、减小极端气候对生态的破坏程度等，对于维系健康的海洋环境状况也有着不可或缺的意义。此外，沿海地区的经济发展和生态保护与蓝碳也是密不可分的。在海洋和蓝碳状况良好的情况下，能够给人们提供日常生产生活所需的资源和食物，同时也能通过海洋自身的净化循环能力缓解由于开发活动而造成的沿海区域污染。概言之，对蓝碳进行保护的目的并非单纯地应对气候变化，也有助于提高近海区域自然生态系统的生产力，加大自身恢复能力弹性，为沿海地区的生态环境保护和经济生产活动高质量发展提供路径选择。[注11]
(三) 蓝碳制度的缘起与发展
1. 国际缘起
联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC/UNESCO）于1960年成立之初，就秉持着致力于探索海洋生态系统的碳循环，并于21世纪初发起了国际海洋碳合作研究计划，为国家间、区域间海洋碳相关研究实践项目提供交流和协调服务。[注12]“蓝碳”这一专有名词首次出现于2009年，在联合国环境规划署（UNEP）、粮农组织（UNFAO）和政府间海洋学委员会联合发布的关于海洋对碳固定能力评估报告中首次确切使用并界定了“蓝碳”一词，肯定了海洋生态系统在碳循环方面发挥的重要作用。[注13]2010年政府间海洋学委员会、世界自然保护联盟（IUCN）和国际保育组织（CI）联合发起了“蓝碳倡议”，下设专门的科学及政策工作组。该倡议旨在通过海洋生态修复和可持续性的利用海洋动植物来放缓全球变暖的进程。[注14]其后，“蓝色倡议”政策工作组陆续发布了《蓝碳政策纲要》（Blue Carbon Policy Framework）第一版和第二版，确立了蓝碳保护发展的五个目标。[注15]《联合国气候变化框架公约的京都议定书》（以下简称京都议定书）于2011年6月开始将红树林生态修复再造纳入了其规定的清洁机制当中。[注16]同年，联合国气候变化公约缔约方第17次会议将蓝碳作为主要议题之一进行了讨论，并联合发布了《海洋及沿海地区可持续发展蓝图》报告。该报告从建立全球性蓝碳市场和蓝碳专项基金、制定统一的蓝碳评估和监测标准、海洋碳捕获和碳储存信用额度进入国际规制框架等角度规划了蓝碳保护和发展的道路。目前上述制度规划因技术难度等综合原因尚处于准备阶段，未能在全球范围内大规模的推行，相关理念的落实多以项目的形式在经济和技术水平较为发达的国家和地区开展，例如在阿联酋推行的蓝碳技术评估项目（AGEDI）。[注17]2013年，《国家温室气体排放清单》中对包括红树林和海草床在内“滨海湿地”这一类型进行了单列，这意味着蓝碳终于正式被纳入全球气候规制体系内。2019年在马德里召开的联合国气候变化公约缔约方第25次会议上，蓝碳作为海洋自然减缓气候变化的主要内容成为此次会议关注的焦点。
2. 国内承续
2013年，国家海洋局发布关于海洋事业发展的规划中提及对红树林、滨海湿地等海洋生态系统的再生和保护，虽未直接明确表述“蓝碳”一词，但已然触及到相关内涵。[注18]2015年是蓝碳保护被正式纳入国家战略层面的一年：中共中央和国务院出台的《关于加快生态文明建设的意见》中指出要将增加海洋碳汇作为应对气候变化的方式之一。2016年，国务院提出要积极开展关于海洋碳汇的试点工作，注重针对海洋领域的低碳技术研发。[注19]2017年初，我国向联合国提交了《中国气候变化第一次两年更新报告》，该报告全面阐释了中国应对气候变化的政策和行动，包括保护海洋碳汇以应对气候变化方面作出的努力。同年6月，我国发起了21世纪海上丝绸之路“蓝碳计划”的倡议，与沿线国家通力协作，推动建立国际蓝碳合作机制。[注20]8月，中央层面提出了要探索建立蓝碳标准和交易体系。[注21]自2010年以来，我国开展了大规模的海洋生态修复工作，修复包括红树林、滨海湿地、盐沼地在内的具有碳汇功能的生境，以提升我国海洋生态系统的碳汇潜力。除此之外，我国的蓝碳保护工作也以地方试点的方式开展，选取海洋生态状况较好、海洋资源丰富的海南省海口市及三亚市进行蓝碳保护的尝试，分别制定了《海口市海洋生态系统碳汇试点实施方案（2018—2020年）》和《三亚市海洋生态系统碳汇试点方案》。方案围绕着海洋本底调查、修复与增汇、碳交易、碳普惠、碳定价等方面提出了具体工作方案，目的在于有效扩大我国蓝碳规模，提升海洋健康水平，积极推动构建蓝碳交易市场。[注22]
通过对蓝碳制度的梳理不难发现，在国际组织和相关国家的推动下，世界各国已深刻意识到蓝碳在应对气候变化问题上不可替代的作用和潜力，并以积极的态度推动海洋碳汇纳入全球气候治理体系。由此，蓝碳保护及相关研究工作的开展势在必行。
三、蓝碳保护现有制度框架
(一) 国际法基础
对低碳减排的关注度在国际社会上呈不断上升的态势，无节制向大气排放温室气体，从而引发气温全球性持续升高的问题，成为人类社会可持续发展的巨大威胁。上世纪70年代末，在瑞士日内瓦召开的第一届气候大会象征着全球气候变暖开始进入到国际政治议程。1993年的联合国大会上，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）通过，意味着以二氧化碳为典型代表的温室气体对气候变化及人类社会产生的负面影响被纳入国际法规制体系内。1994年《公约》正式生效，国际法调整的范畴扩大，国际气候变化法律体系开始建立。1997年，作为《公约》具体实施机制并且以法规形式存在、以限制各国温室气体排放指标为目的的《京都议定书》制定完成并通过，并于2005年正式生效。[注23]
显而易见的是，国际法领域已经出台全球气候变化相关的法律政策，但目前重点还是在对温室气体排放的规制上。若想降低大气中二氧化碳的浓度，仅从碳源这一方面着手是远远不够的。既要减少碳排放量，也要增加碳存储和吸收量。在碳汇保护方面，现有生效和适用的国际法均强调对森林碳汇系统即绿碳的保护，尚无专门针对海洋碳汇的保护立法。蓝碳作为海洋生态系统的有机组成部分，虽在海洋环境保护的立法中有所涉及，但未架构蓝碳保护的制度体系，欠缺实质内容，无法为蓝碳机制发展提供切实可行的法律保障。[注24]
(二) 各国实践
目前各国正在积极探索和推进蓝碳保护的相关政策和举措，主要采取的措施包括湿地保护、红树林恢复和构建蓝碳交易市场等。
1. 滨海湿地保护
由于受到海水周期性潮汐淹没的影响，滨海湿地的碳汇功能强大，是海岸带蓝碳生态系统的主体。保护滨海湿地生态系统结构与功能的完整性，停止破坏性的开发活动，能够增强其蓝碳生态系统服务功能。[注25]作为拥有绵长海岸线和充足海洋资源的南半球国家，澳大利亚坐拥全球最丰富的蓝碳资源。除了积极推动蓝碳发展保护的国际间合作之外，澳大利亚政府在本国也制定出台了一系列针对海洋蓝碳资源保护的政策法规。20世纪90年代，为了对滨海湿地进行修复和保护，澳政府陆续出台了相关法规。其中值得引起注意的是1992年由联邦政府和州政府及地方政府联合签订的《政府间环境协议》，此协议是澳大利亚最重要的环境法文件之一。该协议尝试缓解联邦体系下环境管理权和责任分立的矛盾关系，分别规定了三级政府在环境管理中扮演的不同角色和应当承担的责任。其试图建立起一种分工协作式的环境保护管理模式，以此来减少各级政府及特别行政区因环境管理问题所产生的冲突，继而增强政府决策的准确和稳定性，提高保护措施的实施效率。《政府间环境协议》从性质上来看仅是政策文件而非法律规范，但其中规定了任何违反协议内规定的国家性保护措施行为均属于违法行为。[注26]
随后于1997年颁布了《国家湿地政策》，其中规定了澳大利亚环境署下属的生物多样性保护局湿地处负责湿地保护的具体工作。在后续进程中该政策成为滨海湿地保护的重要参照标准，各省根据政策的要求制定符合本省具体情况的湿地保护战略和行动计划。《国家湿地政策》第九部分对各级政府的责任进行了规定，对动植物进行保护并尽最大努力保证物种多样性，将陆地和水体生态系统稳定维持在良好的平衡状态。除此之外，澳大利亚针对滨海湿地保护方面还提出了六大战略，倡导公众参与保护及加大各级政府间的合作。[注27]由此，通过对滨海湿地的管理和保护，实现了对海洋碳汇的发展。
2. 红树林恢复项目
红树林作为海岸带生态系统中发挥巨大碳汇作用的组成部分，对红树林进行有效的保护和恢复能够促进蓝碳的自然再生能力。且对红树林进行种植和恢复并不需要花费巨大代价，也无需较高的技术保障。因此，大规模的红树林恢复项目成为东南亚国家的首要选择。在多国的实践中最具代表性的当属印度的Sundarbans恢复项目。Sundarbans是印度境内从孟加拉西部延伸到南部的一组岛屿，同时也是地球上最大的河口红树林所在地，这些红树林为当地社区大约500万人提供着重要的生态服务。然而在过去的40年里，受到气候变化导致的海平面上升的影响，其超过28%的土地已经丧失，红树林生态系统退化迅速。除了自然因素之外，也有人为因素导致的退化，如人口增长过速，对红树林的过度索取和不恰当的捕虾行为等导致了生态系统紊乱的后果。[注28]红树林恢复项目计划在三年内种植6000公顷红树林，并预计在20年内在其生物量和土壤中储存70万吨碳。该恢复项目的主要目的是减少碳排放、加强气候适应程度和对生物的多样性进行保护。除此之外，建立红树林种植园还能为当地提供木材和发展水产养殖业的机会。目前覆盖Sundarbans四个社区的红树林恢复项目已经被国际碳减排核证机构（Verified Carbon Standard）启动实施，该项目完成了一项关于碳标准适用性的研究，发现建立碳融资机制是一个可行选择。通过融资得到的大部分资金作为工作报酬分配给当地社区的人员，其余资金用于碳抵消认证所需的技术调查和科学监测费用。[注29]
截至目前，该项目的实施成效显著，种植和恢复红树林的总和达到了5600公顷，其产生的经济效益也达到预期。其中最令人惊喜的是，红树林种植进程中的碳螯合量几乎是预期的三倍。除了预计的收益之外，该项目还提供了一些诸如贝类增殖的生态效益。在社会效益方面，当地社区的经济也正在慢慢从红树林生境恢复中受益。随着红树林种植园的建立，劳动力的需求量加大，当地社区居民在从事有意义工作的同时也能够增加收入。迄今为止，印度 Sundarbans 红树林恢复是大规模 VCS 项目的成功范例，其也证明了以融资方式进行蓝碳保护和发展项目的可行性。[注30]
3. 构建蓝碳交易市场
将蓝碳市场纳入统一的碳排放交易机制中，不失为蓝碳保护的最优选择之一。全球已经启动强制性碳排放交易市场的国家和地区有二十个，但这其中并没有蓝碳交易的身影。[注31]域外的一些国家诸如澳大利亚、墨西哥、阿联酋等均提出了建设蓝碳交易的构想，其中最具代表性的当属美国。2015年，美国乔治亚州提出“蓝碳市场交易计划”，其主要目的是用于保育海岸带红树林。作为全球范围内建立蓝碳交易市场的初尝试，该计划提出了具有框架意义的三阶段战略。第一阶段，乔治亚州需要通过州立法，以法律的手段将海岸带红树林生态系统纳入本州碳抵消登记注册范畴内，明确红树林生态系统的法律地位；第二阶段，州政府相关职能部门协同科研机构出台与本州实际情况相符合的红树林碳汇核算标准，以立法的方式赋予其强制力，签发符合标准要求的碳抵消信用凭证；第三阶段是确认未来蓝碳市场的卖方，对符合要求的本州及其他国家和地区可以进行本州红树林修复保育项目的投资人资格审查。[注32]
此外，乔治亚州蓝碳市场项目在收入分成上还借鉴了联合国气候变化公约框架内的清洁发展机制（CDM），规定了项目投资者未来的抵消信用收益将有一定比例归属州政府，用于本州应对气候变化和研发新能源技术，或用于本州适应项目和易受气候变暖影响居民的补贴。关于蓝色碳抵消信用额度的使用，该计划建议未来可在美国可能启动的统一温室气体控制和交易项目中使用，并在可以提供排放源来支持在国内应缴纳碳税的抵扣。遗憾的是，因美国应对气候变化的消极态度和相关方法学的欠缺，乔治亚州蓝碳交易市场建设的构想最终并没有得到实际运用，但该构想为开展国家和地区层面的蓝碳交易提供了有益借鉴。
四、蓝碳保护制度建构的逻辑进路和路径
(一) 制度构建的价值理念和逻辑进路
1. 依托气候责任论加强蓝碳保护
当代规制气候变化的两大核心理念分别为气候正义论和气候责任论。气候正义论的主旨是降低碳排放的责任分摊以支持实现代际和代内公平，而气候责任论则着重于理念认同与行动导向。随着全球气温上升幅度增大，决策者对气候变化问题的认识不断深入，气候治理的进程走向新阶段，适用理念的天平已经由气候正义论逐渐倾向于气候责任论。[注33]
气候责任是“应对全球气候变化责任”的简称，亦是隶属于国际环境保护责任当中专门针对气候变暖的部分。关于气候责任观点的提出，可以最早追溯至上世纪初，但发展至目前还尚未形成统一的观点，对气候责任的界定仍在不同层面受到气候正义论的影响，但多数学者肯定了气候责任的政治属性和国家责任。概括来说，气候责任的概念可以从广义和狭义两个层面进行界定。从广义上来看，气候责任指的是包括国家、社会团体和个人在内的地球内各个主体都应当共同承担的保护大气环境的道德与法律双重维度的责任；狭义上来说，气候责任仅指全球气候治理过程中主权国家和区域集团应当承担的国际环境保护法律责任。[注34]
气候责任论首先强调了减缓气温变化责任的内在道德约束，伴随着各国实践的深化，逐渐发展变化成为一项具有外在约束力的普遍义务。身为立法理念，气候责任论为世界范围内国家和地区应对气候变化的立法及相关法律活动提供了行为规范和价值引领。[注35]在该理论的影响下，海洋生态保护和海洋资源利用的法律价值取向正在向减缓全球变暖、保护大气环境靠拢。海洋是地球生态系统中最为重要的大气调节器，也是容量最大的碳库，因此蓝碳制度的建构应体现出海洋重塑大气保护的生态秩序价值，突出在海洋碳库资源化的效率价值，同时也应当对海洋生态价值的其他维度与减缓气候变化作用的平衡进行考量。可以预见，在气候责任理念的指引下，海洋碳汇保护的制度构建势必会成为全球气候治理程序当中不可或缺的一环。
2. 根据产权理论开发蓝碳市场交易
产权是“财产权利”（Property）的简称，是一种对应于法学中财产权的经济学名词。国内外的不同学者从不同角度对其进行了诠释，并达成如下共识：第一，产权是与财产相关的一种排他性权利。产权的排他性意味着特定的权利只能被单一主体所拥有，多个主体无法同时对同一事物拥有相同的权利。产权的这种排他性的形成，究其根本是由于财产的稀缺性。产权关系的首要目的是为解决在占有财产和使用稀缺资源过程中发生的利益冲突；其次，产权被视作界定人们行为的规范，是一种行为权利。产权规定了什么可为，什么不可为以及如果违背该规定，那么该由哪一方进行补偿。这种由产权表现出的行为规则，实质上是主体间权利和义务的关系；再次，产权是包括使用权、收益权和转让权的复合权利，可以称之为权利束。该权利束可以进行内部的分解和细化；最后，产权是可以被交易的权利，其所具有的排他性即为交易的前提，特定产权有边界且主体是唯一的。同时，产权也意味着经济上具有价值，即作为劳动或者劳动成果的产权客体具有潜在经济价值。[注36]
若想构建蓝碳保护制度，除了要对蓝碳资源进行保有，还要提升蓝碳合理利用效率，这其中就包括开发蓝碳市场交易。因此需要对蓝碳资源的产权进行界定，包括但不限于产权归属问题、蓝碳流转方式和责任承担等。可以参照林业碳汇的交易方式，把海洋碳汇与所有权相脱离，经核证签发后作为商品在市场上独立流转。[注37]
3. 依据生境服务付费理论保护蓝碳资源
生境服务付费（Payment for Ecosystem Services，PES）是于上世纪九十年代兴起的理论，核心思想内涵是将生境的服务功能有偿化，由环境服务的受益人支付相应对价，目的是为了促进生态保护的意识提升，更好地进行环境治理。[注38]关于生境服务付费目前最权威的界定是由国际林业研究中心2005年的报告给出的，报告中对该机制的定义为围绕某种明确指定的环境服务或使用，在交易双方自愿的条件下达成的具有附加条件的协议方式。[注39]该定义首先强调交易对象是明确的，即进行交易的生态系统所能提供的环境服务功能需为科学技术所识别，生态系统所提供的服务与产出之间应当有明晰的因果关系。其次，交易过程中至少有一个服务提供方和购买方。再次，交易必须是建立在双方自愿的基础上，即双方均能从中获取收益，进而达到环境效益和经济利益的最优配置。最后，这种生态服务付费需有特定的环境能力为前提，能够进行交易的生态服务应当是在基本水平之上的额外产出量。[注40]生境服务付费理论具有诸多优势，它既是一个有效的激励机制，能够促进提升生态意识，降低环境破坏水平，也是一个高效的资金筹集机制。将这种理论作为环境保护工作的价值指引，可以增加被商品化的生态服务供给，如此一来，不仅可以从生态补偿机制中获得经济收益，还可以更好地达成环境保护的目标。[注41]
作为世界上最大的生态系统和碳汇，海洋生态环境的碳库功能所带来的遏制气候变化的生态价值可以转化为经济价值，通过市场机制满足双方的需求，同时也将逆向刺激海洋碳汇项目的开发，增加蓝碳的供应量。在追求总体经济效益最大化的同时，将蓝碳的开发推向更高水平，促进环境效益产出。根据生境服务付费理论，海洋碳汇进行对价交易应具备以下条件：第一，进行交易的蓝碳是基于明确的海洋碳汇而产生的，数量与质量均可以被识别；第二，蓝碳交易要符合成本效益，具有经济价值；第三，被交易的蓝碳要具有能够吸收温室气体的增量，否则该交易不能带来适当的环境收益。
(二) 制度构建的具体路径
1. 实施陆海统筹碳封存计划
1992年联合国环发大会通过的《21世纪议程》中已经注意到解决海洋问题不能单纯采取单一治理方式，而要运用各层级、多部门一体化的协作方式，综合陆地、空气和海洋整体生态自然系统实施全面性的措施。[注42]我国于1996年的《中国海洋21世纪议程》中首次提出要根据海陆一体化战略，统筹海洋和陆地的开发规划，坚持协调发展，从国家战略层面奠定了陆海统筹的基础。[注43]经过数年实践的丰富和完善，对于陆海统筹达成了共识，即在经济社会发展进程中，立足于陆地和海洋各自环境资源特点，对两者的开发和保护等综合管理领域进行宏观把控，协调发挥陆地和海洋的经济、生态和社会效益的最大化。以促进社会的可持续发展及人与自然的和谐共生。[注44]可见，富有成效的环境资源保护需要海陆统筹发展。
构建蓝碳保护机制需要实施陆海统筹的碳封存计划，从自然科学的角度来看，海洋碳汇和陆地碳汇两者间有着密切的联系，不应当将二者割裂开独立的看待。如果仅仅考虑陆地生态系统，增加土壤营养盐的供给量是一种有利于陆地碳汇的做法。但从海陆全局考虑，过量的陆源营养盐输入会影响近海碳的储存，最终导致整体碳汇能力的下降。[注45]国际上来看，国际社会也倾向于将蓝碳与其他类型的碳汇一起纳入气候协议，这样有利于资源的统一整合管理。从行政管理的角度来看，蓝碳所涉及的红树林保护通常由林业部门负责，滨海湿地保护则由国家海洋行政部门负责，管理部门并不相同。国务院发布的《全国主体功能区规划》确立了“陆海统筹”的开发原则，提出根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性以及海洋系统的相对独立性，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。2018年国务院机构改革，设立自然资源部，此举并非简单的机构之间合并重组，而是希望推进自然资源的统筹规划。在这样的国际、国内情势下，实施陆海统筹的碳封存计划有助于公平高效的保护和使用蓝碳，减少对蓝碳效能发挥不必要的干扰。[注46]
2. 建立统一蓝碳市场
对于蓝碳交易的推进，有学者提出可以效仿国家林业局主管的中国绿色碳汇基金会，设立海洋碳汇专属的蓝碳基金会。基金会的业务可由国家海洋行政部门主管，由企业出资恢复滨海湿地生态以此获得规范计量的碳汇信用指标，归记在企业的社会责任账户名下。[注47]在此基础上，有学者进一步提出可以以地方试点推进的方式选择融合型、专项型的交易模式。其中融合型是指对蓝碳项目当中的碳抵消和碳配额在统一碳市场中的履约作用和流通地位予以承认，同时需要进行比例的限制。[注48]
此外，可以在风险分担以及税收激励方面进一步支持统一蓝色碳汇市场的建立。在风险分担方面，中国人民银行等七部委于2016年联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，意见当中提出支持地方绿色金融发展，发展以碳排放为基础的金融融资工具。在保险措施方面，改善因气候变化而产生的巨灾保险制度，鼓励保险机构发展海洋污染损害责任、森林保险等产品。[注49]针对蓝碳交易过程中可能产生的排放价格波动、交付风险、清洁发展机制项目风险、信贷担保风险、损失风险等，寻求碳信用或碳配额的方法对保险标的进行估算，在适度的范围内扩大保险覆盖面。[注50]2016年11月，在长江论坛上全国首单碳保险落地湖北。碳金融产品的不断创新，进一步扩宽了企业节能减排融资通道，降低融资成本，带动企业投资节能降低碳排放量的积极性。[注51]全球环境基金（GEF）也是我国建立蓝碳市场可以考虑争取扶持的对象之一，GEF中的小额赠款计划对象正是资助国家环境战略的制定。[注52]在财政税收方面，可以通过税收减免、激励补贴或其他优惠措施，吸引民间资本加入气候融资机制，加快研究政府对蓝碳交易的支持策略。[注53]考虑多元主体参与蓝碳市场交易的可行性，尤其关注已经具有一定投资意愿，拥有减排生态保护理念且有雄厚资金支持的大型跨国公司。总部设在布鲁塞尔，成立于2008年的蓝碳世界资本集团就在成立的三年后设立了中国办公室，其对中国清洁机制的发展潜力有信心并积极开展购买活动。[注54]
3. 探索构建生态补偿机制
蓝碳保护的基金投入方面，除了可以借助国际上应对气候变化的资金机制之外，还可以探索建立生态补偿机制，将生境服务付费理念精准化。2014年，我国修订了《环境保护法》首次将建立生态补偿制度写入法律条文，为生态补偿机制的运用奠定了法律基础。2016年修订的《海洋环境保护法》将海洋生态补偿制度写入第24条，标志着我国正式开始建立针对海洋环境保护的生态补偿制度。同年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》将森林、湿地、海洋等列为实现生态保护补偿全覆盖的重点领域。[注55]2018年《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》由国家发改委联合九部门发布，其中也提出要进一步完善海域自然资源有偿使用制度。但该行动计划并无涉及海洋碳汇，仅涉及森林温室气体排放优先纳入碳交易市场。[注56]在地方层面，山东省和厦门市出台了专门的海洋生态补偿管理办法，将生态补偿的范围定义涵盖海岸带生境、湿地等，这些均与蓝碳保护休戚相关。[注57]
实践中，生态补偿机制尚未体系化，因此要针对存在的问题，进一步加强研究，提出具有针对性的具体措施。除此之外，进一步争取生态保护资金的投入，由于海域使用金的用途远不止海域、海岛、海岸带的整治、修复、保护，故而海域使用金投入蓝碳保护的比例有限，可以考虑通过征收海洋生态补偿金等方式予以补充。[注58]《厦门市海洋生态补偿管理办法》即规定除了缴交海洋生态补偿金，也可以采用实施生态修复工程的方式对依法获批的用海项目造成的海洋生态损害进行补偿。
综上，若想在蓝碳保护方面推行生态补偿，一方面要加强对海洋碳汇碳储量的评估和定量分析，提升技术水平建立标准体系，另一方面要明确蓝碳生态补偿的对象、主体、补偿标准和方式。以包括蓝碳在内的碳汇切入，建立量化指标体系，将碳汇交易市场作为试点，从而推进生态补偿的市场化和多元化。
结语：蓝碳对于缓解气候变化的重要碳汇资源，越来越受到国际社会的关注。各国都在努力通过国际合作促进海洋和沿海生态系统的保护与管理，并保持减缓气候变化的碳吸收功能。我国绵长的海岸线拥有巨大的海洋生物多样性资源和碳储存能力，但和陆地碳汇相比，对海洋碳汇的储量、过程机制和功能仍缺乏足够的了解和深入的研究。只有充分认识到海洋碳汇的价值和潜力，不断采取措施助推海洋生态系统的恢复，才能实现有效的固碳，并为兑现我国碳中和承诺提供解决路径和坚实基础。
”注释及参考文献:
[1] 参见裘婉飞，《蓝色碳汇的思考与展望》，载《中国海洋报》，2018-01-17（02）。
[2] See IPCC Fifth Assessment Report.
[3] See Sabine C L,Feely R A,Gruber N,The Oceanic Sink for Anthropogenic CO2.[J],Science,2004(21),367-368.
[4] See Bouillon S,Borges AV, Castañeda-Moya E et al. Mangrove production and carbon sinks:a revision of global budget estimates[J].Global Biogeochemistry Cycles,2008(22),1-12.
[5] 参见范振林《开发蓝色碳汇助力碳中和》，载《中国国土资源经济》，2021年第4期，第12-18页。
[6] See Macreadie P I, Anton A, Raven J A, et al. The future of Blue Carbon science. Nature Communications, 2019, 10(1): 3998.
[7] See McLeod E, Chmura G L, Bouillon S, et al. A blueprint for blue carbon: Toward an improved understanding of the role of vegetated coastal habitats in sequestering CO2. Frontiers in Ecology and the Environment, 2011, 9(10): 552-560.
[8] See《Blue Carbon: the Role of Healthy Oceans in Binding Carbon—A Rapid Response Assessment》2009
[9] 同前注8
[10] See Howard J, Sutton-Grier A, Herr D, et al. Clarifying the role of coastal and marine systems in climate mitigation. Frontiers in Ecology and the Environment, 2017, 15(1): 42-50.
[11] See UNEP，FAO and IOC/UNESCO. Blue carbon: The role ofhealthy oceans in binding carbon -A rapid response assessment.[R] Norway: Birkeland Trykkeri AS,2009: 11,37,69.
[12] Sabine C L，Ducklow H，Hood M. International carbon coordination: Roger Revelle’s legacy in the Intergovernmental Oceanographic Commission.[J] Oceanography,2010( 3) : 48-61.
[13] 同前注5。
[14] The Blue Carbon Initiative. About the Blue Carbon Initiative. http: //the blue carbon initiative. org/about-theblue-carbon-initiative /2010-09-06.
[15] See 《Blue Carbon Policy Framework2.0》2012
[16] UNFCCC-CDMs. AR-AM0014: Afforestation and reforestation of degraded mangrove habitats. https: //cdm. unfccc. int /methodologies/DB/KMH6O8T6ＲL3P5XKNBQE2N359QG7KOE,2013-10-04.
[17] https://agedi.org
[18] 见《国家海洋事业发展“十二五”规划》。
[19] 见国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》。
[20] 见国家发展改革委员会、国家海洋局《“一带一路”建设海上合作设想》。
[21] 见《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》。
[22] 见《海口市海洋生态系统碳汇试点实施方案（2018—2020年）》，《三亚市海洋生态系统碳汇试点方案》。
[23] See Brian C O’Neil,Michale Oppenheimer.Dangerous climate impacts and the Kyoto Protocol.[J] Science296(5575),1971-1972.
[24] Catherine E. Lovelock and Carlos M. Duarte.Dimensions of Blue Carbon and emerging perspectives.[J]Biology Letters.2019,146-153.
[25] 参见陈雪初、高如峰、黄晓琛等，《欧美国家盐沼湿地生态恢复的基本观点、技术手段与工程实践进展》载《海洋环境科学》2016年第3期，第467-472页。
[26]https://www.gwp.org/globalassets/global/toolbox/publications/background-papers/02-water-as-a-social-and-economic-good.-how-to-put-the-principle-into-practice-1998-chinese.pdf
[27] 蔡守秋,王欢欢. 澳大利亚滨海湿地保护政策与法律[N]. 中国海洋报,2011-01-14(004).
[28] A. Dey, A. Kar, Scaling of mangrove afforestation with carbon finance to create significant impact on the biodiversity -a new paradigm in biodiversity conservation models. Field Action Science Reports (FACTS), 2012, pp. 1-15.
[29] Verified Carbon Standard (VCS): India Sunderbans Mangrove Restoration, India http://www.vcsprojectdatabase.org/#/project_details/1463, VCS, 2015
[30] Livelihoods. News-India.http://www.livelihoods.eu/portfolio/news-india/Livelihoods, 2015.
[31] See Constanze Haug，etal．Emissions Trading Worldwide,International Carbon Action Partnership Status Report2017[R].International Carbon Action Partnership (icap):2017:17-23.
[32] See Catherine E Lovelock,Trisha Atwood,etal.Assessing the risk of carbon dioxide emissions from blue carbon ecosystems[J].Ecology and the Environment 15(5),2017,257-265.
[33] See Caney S.Cosmopolitan Justice，Responsibility，and Global Climate Change[J].Leiden Journal of International Law.2005(4):745-746．
[34] 参见潘晓滨，《论气候责任的道德维度及其对世义务转变》，载《道德与文明》，2017年第1期，第127-132页。
[35] Eric Brandstedt and Bengt Brülde. Towards a Theory of Pure Procedural Climate Justice[J]. Journal of Applied Philosophy, 2019, 36(5) : 785-799.
[36] 参见陈艳《海域使用管理的理论与实践研究——一种经济学的视角》，中国海洋大学，2006年。
[37] 参见陈娟丽，《我国林业碳汇存在的障碍及法律对策》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2015年第5期，第158页。
[38] See Wunder S.Payment for Environmental Services and the Poor:Concepts and Preliminary Evidence[J].Environment and Development Economics,2008(3):49-54.
[39] 参见刘艳红、郭朝先，《生态服务付费的理论优势与现实应用》，载《中国社会科学院研究生院学报》，2016年第3期，279-280页。
[40] See Wunder S.Payments for Environment al Servi ces:Some Nuts and Bolts[ J] .CIFOR Occasional ,2005:42.
[41] 参见赵雪雁、徐中民《生态系统服务付费的研究框架与应用进展》，载《中国人口.资源与环境》，2009年第4期，第112-118页。
[42] 见《21世纪议程》第17章。
[43] 见《中国海洋21世纪议程》。
[44] 参见杨荫凯，《陆海统筹发展的理论、实践与对策》，载《区域经济评论》，2013年第5期，第32页。
[45] 参见刘纪化、张飞、焦念志，《陆海统筹研发碳汇》，载《科学通报》，2015年第35期，第3399-3405页。
[46] 参见林婧，《蓝碳保护的理论基础与法治进路》，载《中国软科学》，2019年第10期，第14-23页。
[47] 参见王淑敏、赵蔷，《保护海洋碳汇的法律对策研究》，载《上大法律评论》，2013年第1期，第6页。
[48] 参见潘晓滨《中国蓝碳市场建设的理论同构与法律路径》，载《湖南大学学报（社会科学版）》，2018年第1期，第158-159页。
[49] http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/01/content_5104132.htm
[50] 参见李媛媛《中国碳保险法律制度的构建》，载《中国人口·资源与环境》，2015年第2期，第144-151页。
[51] http://finance.sina.com.cn/roll/2016-11-18/doc-ifxxwsix4088879.shtml
[52] https://www.thegef.org
[53] 参见沈金生等《海洋牧场蓝色碳汇激励性补贴研究》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2018年第2期，第16-21页。
[54] https://www.environmental-finance.com/content/news/blue-world-carbon-expands-into-asia.html
[55] http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073164.htm
[56] http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/11/content_5357007.htm
[57] 见2016《山东省海洋生态补偿管理办法》、2018《厦门市海洋生态补偿管理办法》
[58] 陈克亮等主编《中国海洋生态补偿制度建设》，海洋出版社，2015年版，第9-10页。
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