特稿｜刘善槐 等：乡村振兴背景下农村教师工资收入决定机制研究
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乡村振兴背景下农村教师工资收入决定机制研究
文 / 刘善槐, 王爽, 朱秀红
摘要：构建完善的待遇体系对提高农村教师的整体素质、促进农村师资均衡配置和激发农村教师的工作动力与发展活力至关重要。对12省39县（市、旗）的大规模调查数据显示：我国农村教师工资收入区域间差距大，部分地区农村教师工资收入水平低；县域内教师工资收入差距小，未能充分体现学校的艰苦偏远程度；群体间工资收入水平差距显著，未能充分体现教师实际贡献。这种待遇格局与农村教师工资收入的基本构成及决定因素密切相关：“以县为主”的财政保障体制决定工资收入的整体水平，“补偿性工资”的功能设计凸显县域内农村教师的群体差异，而“二次分配”下的绩效工资体现教师的个体差异。为了充分发挥农村教师工资收入的劳动定价、差异补偿和持续激励功能，应优化农村教师工资收入结构，完善经费保障机制，健全督导机制。
关键词：农村教师 ; 工资收入 ; 工资结构 ; 决定机制
作者简介
刘善槐，东北师范大学中国农村教育发展研究院副院长、教授、博士生导师，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，全国文化名家暨“四个一批”人才。
目录概览
一、引言
二、文献回顾
三、样本说明
四、农村教师工资收入的基本格局
五、农村教师工资收入的基本构成与决定因素
六、对策建议
一、引言
2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要优先发展农村教育事业。因此，建设一支高质量的教师队伍，成为我国农村教育发展的关键环节和战略重点。提高农村教师的整体素质、促进农村师资均衡配置、激发农村教师的工作动力和发展活力是建设高质量农村教师队伍的三维目标。为了在三维目标上推进农村教师队伍建设，需要有完备的政策体系支撑，其中，构建完善的待遇体系至关重要。提高农村教师工资收入水平是提升农村教师岗位吸引力的必要举措。近年来，党和国家高度重视提升农村教师的工资收入，不断加大对农村教师工资收入的督导力度。2015年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，从八大方面整体性推进乡村教师队伍建设，把“提高乡村教师生活待遇”作为重要的建设维度。2018年，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，再次强调要“大力提升乡村教师待遇，真正让教师成为令人羡慕的职业”，把公务员作为收入水平的参考群体，明确了“中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”的基本要求。同年，《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》提出，“力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题”。2019年，国务院教育督导委员会印发通知，确定了将义务教育工资收入水平问题作为2020年督导检查重点。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，要切实保障乡村教师待遇。在多项政策法律的推动下，农村教师的整体工资收入水平显著提升，这对于吸引更多优秀教师到农村学校任教具有重要作用。
构建积极的差异化的待遇体系是均衡师资配置的有效途径。2013年，《教育部 财政部关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》提出，“对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助”。政策发布后，中央财政不断加大奖补力度，确保集中连片特困地区乡村教师生活补助全覆盖。在中央政策的引领示范下，许多省份结合实际自主实施了乡村教师生活补助政策。经过近几年多次“提标扩面”后，“越偏远工资收入越高”的农村教师待遇格局初步形成，优秀教师到乡村学校任教的意愿明显增强。
优化农村教师的工资收入结构是激发农村教师工作动力和发展活力的重要方式。当前，农村教师的工资收入主要包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴四大模块，每一模块的水平受不同因素影响。2009年1月，义务教育学校开始实施绩效工资制度，其中基础性绩效和奖励性绩效所占比重分别为70%和30%。绩效工资制度实施后，农村教师的整体工资水平有所上升，并且，有许多体现工作业绩的因素在工资构成中得以凸显。
为了有效对接乡村振兴和教育现代化的战略目标，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对农村教师队伍建设提出了新要求。作为重要的政策工具，完善的工资收入体系对农村教师队伍建设的作用将更加突出。近年来，农村教师的工资收入水平不断提升，但工资收入在调节师资配置和激发教师发展活力等方面的作用并未充分显现，农村偏远地区教师补充难、流失率高、发展动力不足等问题依然存在。为此，课题组对全国12省39县（市、旗）开展了调查研究，深入分析农村教师的工资收入水平、结构及其决定机制，以期为政策改进提供依据。
二、文献回顾
近年来，义务教育教师工资收入是学界的重要研究课题。教师工资收入是影响教师流动意愿（杜屏，谢瑶，2019）、缓解农村地区师资短缺（李先军，于文汇，2019）、提升教师教学质量的关键要素（Lee, & Barro, 2001）。大量研究从行业间、区域间以及群体内等多个维度对我国教师工资收入水平进行了比较研究。从行业间来看，中小学教师工资低于学历相当行业劳动者（姜金秋，杜育红，2014），“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的目标远未实现（杨建芳，王蓉，2008；庞丽娟，韩小雨，谢云丽，2010；安雪慧，2014；薛海平，唐一鹏，2017；宁本涛，2018）。从区域间来看，发达地区教师工资水平显著高于欠发达地区，城乡教师收入存在差异(安雪慧，2014)，省际、省内中小学教师工资水平差异显著（杜晓利，2015；薛海平，唐一鹏，2017），县域义务教育教师工资分配不平衡不充分（付卫东，2019）。从教师群体内部来看，不同教龄、职称、职务、岗位的中小学教师存在明显的收入差异（赖德信，2014）；在编教师的工资水平整体高于其他身份教师（刘善槐，李梦琢，朱秀红，2018），教师群体内部的待遇差距难以平衡（冯昕瑞，刘明兴，2020）。
教师工资收入的影响因素和决定机制是学界长期关注的重要理论问题。马克思在分析资本主义工资的形成机制时，提出了劳动力价值理论、资本积累理论和阶级斗争理论这三种不同理论视角（方敏，赵奎，2012）。按照马克思的三种工资分析理论，教师工资决定机制实际上包含了生活成本、资本积累提高劳动生产率和讨价还价机制三个组成部分（曾晓东，易文君，2015）。人力资本理论将影响工资收入因素的分析视角，由宏观层面的经济社会发展因素转向了微观层面的个人资本要素，提出影响工资的因素主要是微观层面上的教育、培训、劳动经验和职业流动（刘林平，张春泥，2007）。根据人力资本理论，个体是否会选择中小学教师职业取决于他们对投资成本收益的比较，中小学教师行业工资水平的高低将影响高素质人才是否选择从事教师职业（姜金秋，杜育红，2014）。尽管人力资本在工资收入中的作用得到越来越充分的体现，但岗位特征对工资收入差异的影响仍占据重要地位。特征工资理论吸取了人力资本理论与职业匹配理论的要点，认为个人收入差异是由个人特质和所在岗位特质共同决定的，“谁在哪里做什么”是特征工资理论对工资水平及其差异来源的高度浓缩（Smith，1979）。基于特征工资理论，农村中小学教师工资水平的决定要素和差异不仅来源于个人特质，也受岗位环境特质影响，且负面岗位环境特征增加了当地同等质量公共服务的劳动力成本（马红梅，2011；马红梅，雷万鹏，钱佳，2018）。制度理论则利用工会和劳动力市场分割理论解释行业收入差距，由于我国工会在这方面的影响力较小，对制度理论的分析主要集中在劳动力市场分割和所有制方面（面（任国强，尚金艳，2011）。有研究发现，幼儿园教师劳动力市场存在体制类型、园所位置、编制类型等三类社会制度属性因素的分割（杜屏，朱菲菲，杜育红等，2015），而国家的政治制度、经济发展水平以及教育政策对教师工资收入均会产生系列影响（陈赟，2003）。
基于上述工资制度的相关理论，国内外学者们对合理的教师工资制度设计开展了广泛研究。从国际上看，教师工资结构大体上包括基础工资、地区差异和工资变动机制三个部分，其中基础工资由教师个人特征和岗位特征所决定，地区差异由教师生活在不同地区而产生的生活成本差异来体现，变动机制则是对外部物价变动和经济增长的匹配机制（曾晓东，周惠，2014）。经济合作与发展组织（OECD）各成员国实施了差别工资制、协商工资制、奖励工资制等多项工资制度，以消除教师的不公平感、满足教师的个体需求以及充分发挥工资的激励作用（李先军，于文汇，2019）。日本中小学教师工资分为基本工资和津贴两大部分，其中基本工资包括标准工资、教职调整额和工资调整额，津贴则包括生活类、地域类、职务类、工作表现/工作条件类等诸多类别的津贴（高益民，2012）。法国义务教育教师工资包括基本工资和额外支付两部分，其中基本工资依据其教师资格证书的类别和教龄不同而存在差异，额外支付部分的工资则主要取决于工作性质、工作量、工作地区等因素（李先军，高爱平，2019）。
在我国教师工资结构中，基本工资、绩效工资与津补贴三个组成部分的功能设计与发达国家大致相同。在总体上，教师工资制度框架应体现保障性、激励性和层次性的特点，既能保障教师权益又能体现激励性（唐一鹏，胡咏梅，2013）。但由于教师工资结构中的基本工资不可变，绩效工资和津补贴在很大程度上取决于地方和学校的财政支付能力，而后两者正是产生教师工资差异的主要原因（安雪慧，2014；曾晓东，易文君，2015）。尽管部分研究表明义务教育绩效工资制度改变了工资结构（吴红斌，马莉萍，2017），强化了工资与教学业绩的相关性（安雪慧，2015），但也有研究指出教师个人资历因素对获得绩效奖金数量的影响更大（薛海平，王蓉，2016），绩效工资没有体现“多劳多得，优绩优酬”，难以发挥激励作用(范先佐，付卫东，2011；胡耀宗，严凌燕，2017；薛海平，唐一鹏，2017) 。在其他条件相同的情况下，位于贫困或边远艰苦地区的学校需要额外提供足够的经济补偿才能实现岗位待遇的“无差异化”（马红梅，雷万鹏，钱佳，2018），但乡村教师生活补助标准低，未能充分体现边远艰苦地区程度（王爽，刘善槐，2019）。
已有的研究为进一步分析农村教师工资收入水平提供了参照依据，为深入探析农村教师工资收入差异以及工资收入结构制度设计奠定了理论基础。在此基础上，仍需进一步研究农村教师这一特殊群体的工资收入结构及其决定因素，以及工资收入的功能定位，为提高农村教师岗位吸引力、均衡师资配置和促进农村教师发展提供决策依据。
三、样本说明
为了全面摸清全国农村教师工资收入的基本状况，2020年8月，课题组在全国开展了义务教育教师工资收入状况大规模调查。调查采用分层抽样方法，依据各地区人均GDP、城镇化率、人均受教育年限等指标进行聚类，最终抽取了全国12省份中的39个县（市、旗）。其中，东部地区包括广东、浙江2个省份的7个县（市）；中部地区包括河南、湖南和江西3个省份的9个县（市）；西部地区包括广西、贵州、内蒙古、陕西、四川和云南6个省（自治区）的20个县（市、旗）；东北地区包括吉林省的3个县（市）（见表1）。调查采用实地和线上调查相结合的方式，运用调查问卷、调查表和材料清单等工具，回收有效问卷60349份，8县（市）的完整工资信息表，整理访谈资料30余万字。基于前期调查数据分析和初步研究结果，课题组又于2021年6月开展了第二次大规模抽样调查，抽取的样本覆盖全国27省份，作为补充性数据资料。此次调查回收有效问卷22811份，访谈教师110名。
四、农村教师工资收入的基本格局
从农村教师的工资收入水平来看，在区域间、县域内和群体间呈现出了不同的分布特征，反映出了当前农村教师工资收入结构在各层面上存在的问题。
（一）区域间工资收入水平差距大，部分地区农村教师工资收入低
由于经济发展不均衡，区域间、省际间以及县（市、旗）间农村教师工资收入存在较大差距，部分地区农村教师工资的绝对水平和相对水平均偏低。
第一，农村教师工资收入水平“中部塌陷”严重，部分地区教师工资收入远低于全国平均水平。总的来看，农村教师实际工资收入与其期待的工资收入存在一定差距。调查发现，农村教师平均月工资收入为4597.87元，期待的平均月工资为7030.62元，两者相差2432.75元；相对于工作付出，教师对工资待遇的满意度仅为4.55（分值为1~10，分值越高，代表满意度越高）。分地区来看，东部地区农村教师的平均工资最高，达到5672.84元；东北和西部地区平均工资分别为5353.79元和4534.37元；而中部地区平均工资最低，仅为3320.32元。分省份来看，云南农村教师平均工资最高，达到6643.40元；广东、浙江次之，分别为5679.25元和5658.02元；河南农村教师平均工资最低，仅为3223.46元（见表2）。在所调查的样本县（市、旗）中，最高工资收入达到7198.69元，位于云南；最低的仅为2732.07元，位于湖南。从区域内部差距来看，东部、中部地区内部各省份的工资收入水平差异不大，其中，广东和浙江两省份的平均工资收入差值仅为21.23元，河南、湖南、江西三省份的平均工资收入最大差值仅为197.67元；西部地区内各省份的工资收入水平存在较大差异，云南和广西两省份平均工资收入水平相差高达3096.56元。从省域内的工资收入水平差距来看，云南、浙江、湖南、河南、内蒙古等省份内部工资收入差距较大，其中湖南样本县工资收入最高相差达1859.09元，云南样本县最高相差达1635.84元（见图1）。
第二，农村教师收入指数较低，工资收入与地方经济发展水平不匹配。教师收入指数是考察教师工资与经济增长关系的一个重要指标，其计算方法是一个地区教师年均工资与该地区人均GDP的比值（杜晓利，2015）。分析结果显示，我国农村教师收入指数仅为1.07。其中，云南农村教师收入指数最高，达到2.00；吉林、贵州收入指数次之，分别为1.77和1.51；其他省份收入指数均低于1.50（见表2）。研究表明，发达国家教师收入指数应该在1.8∶1 至 2∶1 之间较为合理，发展中国家在 2.5∶1 至 3.5∶1 之间比较合理（安雪慧，2014；曲恒昌，1995；何祚庥，1990）。我国农村教师平均收入指数远低于发展中国家的合理标准，农村教师也普遍认为其收入在当地处于较低水平。调查发现，分别有10.60%和38.84%的农村教师认为其收入水平在当地处于下等和中下等；有45.56%的农村教师认为其收入水平在当地处于中等；仅有4.73%和0.27%的农村教师认为其收入水平在当地处于中上等和上等。收入指数也反映出了部分地区农村教师工资收入与地方经济发展水平严重不符。如东部地区农村教师工资收入水平居于全国前列，但其收入指数仅为0.81，与其地方经济发展水平难相匹配；而东北地区和西部地区经济发展相对滞后，但其农村教师工资收入指数分别达到1.77和1.24，这在一定程度上反映出了财政努力程度对于提高农村教师工资收入具有重要作用。
第三，部分地区教师基本工资高于公务员，但实际收入仍低于公务员。“义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员”的政策要求，强调的是两群体平均工资收入水平的比较，并未将影响工资收入水平的年龄、职称等结构性因素纳入其中。由于学龄人口总量不断减少，按照生师比标准核定教师编制导致部分地区多年未补充教师，农村教师队伍“老龄化”趋势较为严重。如果将“老龄化”的教师群体与公务员群体进行比较，前者的平均工资收入水平往往会高于后者；但对教师个体而言，工资收入水平可能低于工作年限相同、职级相当的公务员。调查发现，相对于与自己学历、工作年限相同的当地公务员而言，农村教师对工资待遇的满意度仅为4.27（分值为1~10，分值越高，代表满意度越高）。除了17.72%教师表示不清楚公务员工资以外，分别有43.00%和27.83%的教师认为其工资水平远低于公务员和略低于公务员，认为工资水平与公务员基本持平的教师占比为7.72%，仅有3.62%和0.11%的教师认为其工资水平略高于公务员和远高于公务员。部分地区针对公务员在法定工作时间外加班的情况，设立“未休假补贴”项目，而对于大多数农村教师而言，其寄宿制学生生活管理、留守儿童关爱等超量工作并未获得额外的“加班”补贴。如果简单对比教师与公务员的平均工资收入水平，将会掩盖农村教师的工作内容、工作时长和工作强度，使部分农村教师的劳动付出与劳动报酬难以匹配。
（二）县域内工资收入水平差距小，未能充分体现学校艰苦偏远程度
数据显示，所在地为镇的学校教师平均工资最高，为4819.35元，县城和乡村学校教师的平均工资分别为4536.02元和4390.05元，三者之间虽有差距，但是差异并不显著（P>0.05）。乡村教师生活补助政策实施后，部分地区县城、镇和乡村学校教师工资收入水平呈现逆差序化特征。调查显示，分别有74.36%和46.15%的地区，镇和乡村学校的教师平均工资收入高于县城；还有7.69%的地区，县城教师平均工资收入高于镇和乡村教师。尽管部分县（市、旗）乡村教师工资收入高于城镇，但差距不大。在乡村教师工资收入更高的样本县中，仅有6个县的城乡教师工资收入差异高于500元（最高为950元），其他县域教师工资收入差异均低于500元（见图2）。收入差距过小难以有效提升乡村学校教师岗位的吸引力，无法充分发挥工资收入二次配置师资的杠杆作用。
第一，农村教师津补贴难以抵消地区或岗位差异带来的不利影响。在教师工资结构中，艰苦边远地区津贴应是对地处边远、条件艰苦学校教师的合理补偿，也应是激励教师到边远艰苦地区学校任教的政策杠杆。然而，当前艰苦边远地区津补贴并未体现出县域内不同学校的区位差异，对边远艰苦地区学校教师的补偿作用甚微。按照当前艰苦边远地区津贴划分标准，各省对其区域范围内的县（市、旗）进行划分，而县域内津贴差异仅体现在不同职务（岗位）人员之间，并未体现出县域内艰苦边远地区学校所处地理位置、工作环境等区位差异，这必然会弱化津贴对艰苦边远地区学校的区位补偿作用。
乡村教师生活补助主要是对连片特困地区乡、村学校和教学点的教师给予的补助。作为农村教师工资收入的重要组成部分，生活补助对于平衡县域内教师岗位环境差异、提高艰苦边远地区学校教师岗位吸引力具有重要作用。然而，部分地区生活补助标准过低，且覆盖范围和分档依据缺乏科学性，政策效用不显著。调查发现，乡村教师平均月生活补助为476.41元，而其所期待的补助标准为990.39元，两者之间尚存较大差距 (由于乡村教师生活补助政策主要在乡村地区实施，因此数据分析中未纳入县城教师) 。2020年，在22个集中连片特困地区省份中，仍有5个省份的乡村教师生活补助人均标准不足300元。在所调查地区中，仅23.08%的教师月平均生活补助高于500元，64.10%的地区月平均生活补助介于300~500元之间，还有12.82%的地区月平均生活补助不足300元。部分地区生活补助按照学校类型（中心校、村小、教学点）或学校所在地的行政级别（镇、乡、村）进行分档，未能充分体现学校边远艰苦程度，导致生活补助政策的实际效用大打折扣。
第二，农村教师工作的额外经济成本缺乏合理补偿。基于生活便利性、子女教育等方面因素的综合考虑，许多乡村学校教师选择在县城定居。部分地区乡村路途遥远且交通不便，这些长期往返于学校和家庭的乡村教师将增加许多额外生活成本（如交通费用和租房费用）。在无额外补助的情况下，这些费用只能由农村教师自行承担；即使有少数地区为农村教师提供交通补助，但其补助标准过低，也难以抵消实际交通支出。调查显示，农村教师平均每月用于往返学校的交通费用达396.34元。辽宁某农村教师在访谈时表示，他们每月可获得200元的交通补助，但这远远不足，按每月20天计算，如果开车通勤，每月的交通费用大约为900元，即使每天乘坐通勤车，所需费用也不低于300元。由于缺乏对农村教师交通或租房等额外经济成本的合理补偿，农村教师对于津补贴项目的满意程度仅为4.25（分值为1—10，分值越高，代表满意度越高）。部分农村教师在比照公务员工资时，易因“车补”“年终奖金”等项目的差距产生心理落差和强烈的不公平感。
（三）群体间工资收入水平差异显著，未能充分体现教师实际贡献
农村教师工资分配应充分体现“多劳多得，优绩优酬”原则，发挥激发农村教师内生发展动力、激活农村学校办学活力的作用。尽管农村教师群体内工资收入差距普遍存在，但这种差异主要体现在身份、职称、教龄等方面，并未充分体现教师个体的实际教育贡献。
第一，临聘教师、特岗教师与在编教师工资收入差异巨大。在教师编制总量控制的政策要求下，补充临聘教师和特岗教师成为缓解农村学校师资不足的重要措施。调查发现，临聘教师占所调查农村教师的比例为3.64%，其中，浙江、广东以及河南的占比分别达到9.47%、7.47%和6.23%；样本县特岗教师占所调查农村教师的比例为6.74%，其中，陕西和河南占比分别达18.71%和12.06%，吉林、江西和广西占比高于10%。尽管不同身份类型的教师工作内容基本相当，但其工资收入却存在较大差异。调查发现，农村在编教师平均月工资达到4828.45元；特岗教师的平均月工资为3203.30元；而临聘教师工资仅为2393.53元，不足在编教师工资的一半。按照当前政策要求，特岗教师聘任期间执行国家统一的工资制度和标准；其他津贴补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平和中央补助水平综合确定，享受与当地公办教师同等待遇（教育部办公厅 财政部办公厅，2020）。而现实中，部分地方特岗教师工资所需经费投入完全依赖中央财政，特岗教师与在编教师工资收入存在较大差异。例如，有的地区班主任津贴以教师身份作为核算标准，其中特岗教师为200多元，而在编教师则为300多元。临聘教师与正式教师的工资待遇则相差更远，且这种差距不仅体现在工资收入方面，在福利待遇、社会保障、社会地位等诸多方面均有所体现。“同工不同酬”的待遇格局易使部分教师群体心理失衡，影响农村教师队伍稳定。
第二，工资收入水平主要由教师的“资历”等因素决定，与教师的课时量呈负相关。教师课时量既能够反映其直接参与课堂教学和学生管理的工作时间，也能够在一定程度上体现教师备课、批改作业等课后工作的付出程度。然而，农村教师工资收入水平受其职称、教龄等“资历”因素显著影响，却与“课时量”等体现其劳动付出程度的指标呈负相关。调查发现，农村教师的职称级别越高，教龄越长，工资收入也随之越高。具有高级及以上职称、一级职称、二级职称、三级职称和未评职称的农村教师平均教龄分别为29.84年、24.03年、10.63年、7.81年和3.32年，月均工资收入分别为6237.86元、5015.39元、3934.18元、3537.79元和3362.47元（见图3）。与此同时，农村教师所承担的课时数却随职称级别升高而呈现出递减趋势。调查显示，高级及以上职称、一级职称、二级职称、三级职称和未评职称的农村教师平均周课时数分别为13.54节、14.81节、15.06节、16.06节和15.47节。这也就意味着，当农村教师评上较高职称后，工资收入实现了大幅上涨，但随后并未承担更多的教育教学工作。
图 3 不同职称、教龄与周课时数的农村教师月工资收入情况
在师资严重紧缺的部分农村地区，音体美等小学科教师或新任教年轻教师常常需要超负荷工作，但却并未得到与其工作付出相匹配的收入。有教师反映：“平时上的课很多，甚a至比有的班主任课还多，但是工资却很低，心理很不平衡，且没有绩效工资，难以激发教师积极性。”这种情况下，部分教师的教育教学积极性必然受到挫伤。
第三，绩效工资未能充分体现实际贡献，难以达到激励效果。绩效工资包括基础性绩效工资和奖励性绩效工资，其中奖励性绩效工资是工资结构中体现实际贡献的重要组成部分。调查显示，农村教师的奖励性绩效工资平均仅为627.86元/月。奖励性绩效工资涉及班主任津贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等诸多内容。如果这部分工资过低，其激励效应也会大打折扣。以班主任津贴为例，从工作付出来看，班主任普遍承担着学生管理、班级活动、安全科普、档案整理、表格填报等诸多非教学性任务，有些还需承担寄宿生管理、留守儿童家访等其他工作，工作量和工作压力非常大；从工作报酬来看，有的地区把班主任工作计以6课时的额外课时量或者发放每月几十元至200元不等的班主任津贴，有的地区依财政情况不定时发放班主任津贴，也有些地区甚至长时间不发放。这样的计酬方式根本不足以补偿班主任的额外工作付出，很难激励班主任认真工作。
此外，将学校所有教师的奖励性绩效工资放在“大盘子”进行再分配的方式，容易使部分教师产生将自己工资的一部分用于考核并分配给他人的认知偏差。部分学校为了避免引发教师群体内部矛盾，对奖励性绩效工资实行平均分配，导致绩效工资的微观激励效应不明显。
五、农村教师工资收入的基本构成与决定因素
在事业单位工作人员收入分配制度改革的背景下，我国中小学教师实行岗位绩效工资制度，并进行分级分类管理。总的来看，我国义务教育教师工资收入由基本工资、绩效工资和津补贴三大模块构成。其中，基本工资包括岗位工资、薪级工资和教护10%，主要体现岗位职责和工作资历；绩效工资内部按7:3比例划分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，前者主要体现地区经济发展差距，后者主要体现工作实绩；津补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴两类，而特殊岗位津贴在国家规范津贴补贴和各地实施绩效工资后，成为绩效工资分设项目。在此基础上，为了提升农村教师岗位的吸引力，乡镇工作补贴和乡村教师生活补助对农村教师特别是艰苦偏远地区农村教师进行积极差异化的现金补偿（见表3）。
（一）“以县为主”的财政保障体制决定农村教师工资收入整体水平
自2001年“以县为主”的农村教育管理体制实行以来，分税制改革造成的乡镇政府财政无法保障农村教师工资的问题得到较大缓解。受区域间经济发展不均衡不充分的影响，不同地区农村教师工资收入的财政保障能力存在较大差异。我们以人均GDP表示地方社会经济发展水平，以教育支出占一般公共预算财政支出比例表示地方教育财政努力程度，按照两者均值水平划分为四个象限以反映地方农村教师工资收入的财政保障能力。结果发现，Ⅰ类区为地方经济社会发展水平和教育财政努力程度“双高”的地区，农村教师工资收入的财政保障能力强，农村教师工资收入水平较高；Ⅱ类区为地方经济社会发展水平较高，但教育财政努力程度不高的地区，农村教师工资收入的财政保障能力仍然较强，仅部分地区农村教师工资水平略低；Ⅲ类区为地方经济社会发展水平和教育财政努力程度“双低”地区，农村教师工资收入的财政保障能力明显更弱，农村教师工资收入水平均处于较低水平；Ⅳ类区为地方经济社会发展水平较低但财政努力程度较高的地区，农村教师工资收入的财政保障能力仍然较弱，农村教师工资收入水平也普遍处于较低水平（见图4）。这也就意味着，经济社会发展水平较高的县普遍具有较强的财政保障能力；而经济社会发展欠发达县的财政保障能力较弱，即使其教育财政努力程度较高，也难以保障农村教师工资收入达到相应水平。换言之，真正决定农村教师工资收入总体水平的是县级财政保障能力，而这与县级经济发展水平直接相关。
图 4 各地农村教师工资收入与经济发展水平、教育财政努力程度的关系图
“以县为主”的财政保障机制易使地区间工资收入差距难以管控。一方面，按照当前的工资收入标准，农村教师的基本工资、边远地区津贴和特殊岗位津贴等项目实行国家统一的政策和标准，除边远地区津贴外，其他项目的经费在中央和省级财政给予一定支持的情况下，主要由县级财政予以保障。对于部分地区而言，县级财政基础薄弱，教育支出只能依赖上级政府转移支付，基本属于“吃财政饭”。这类地区在保障国定工资的基础上，教师工资收入很难得到进一步提高，仅能勉强维持在较低水平。相对而言，经济发达地区的财政保障能力相对较强，当前的基本工资标准很难满足这类地区教师的基础性生活需求，它们会通过其他方式给自己“涨工资”（赵俊婷，刘明兴，2017）。如部分地区参照公务员津贴补贴规范标准，对包括农村中小学教师在内的事业单位工作人员发放改革性补贴（如住房补贴、物业管理补贴等）和奖励性补贴（如政府目标责任奖、社会综合治理先进单位奖、文明创建先进单位奖等）。在此情况下，不同地区间农村教师工资收入水平差距较大。
另一方面，地方政府对绩效工资和地方性津补贴项目（改革性补贴、乡镇工作补贴、乡村教师生活补助）的实施具有较强的自由裁量权。由于经济发达地区一直有动力自行出台各种津补贴和奖金政策，中央政府将陷入对地方性薪酬政策进行周期性清理的怪圈（赵俊婷，刘明兴，2017）。与此相对，部分经济欠发达地区的农村教师绩效工资和津补贴则长期处于较低水平，有些地区还出现了农村教师工资发放不及时、部分工资未足额发放等问题。调查显示，有9.43%的教师反映近一年遇到过工资延迟发放的情况，有5.40%的教师反映近一年遇到过工资未足额发放的情况。其中，反映绩效工资出现发放问题的教师比例最高，达62.47%。甚至有地区为了达到“义务教育教师工资收入不低于或高于当地公务员水平”，只能降低公务员的收入标准，而这实际上并未真正提高农村教师的工资水平，导致地区间农村教师工资收入总体水平的差距进一步拉大。
（二）“补偿性工资”的功能设计凸显教师工资收入的群体差异
为了促进收入分配公平，我国农村教师工资收入制度以“补偿性工资”的功能设计凸显不同人力资本积累和岗位环境特征带来的农村教师工资收入群体差异，这包括对提高劳动生产率的个人资历特征的“投资型补偿”和影响心理效用的工作环境特征的“消费型补偿”（雷万鹏，马红梅，2020）。前者主要体现在基本工资模块，后者主要体现在津补贴模块。
在当前的基本工资模块中，岗位工资依据教师专业技术岗位级别划分为13级岗，按岗位等级执行相应的专业技术岗位工资标准；薪级工资依据套改年限、任职年限和所聘岗位确定，分为65档标准；此外，中小学教师享受10%的教护工资，也即在基本工资标准的基础上提高10%。这种基于“资历”水平核定基本工资的定价方式充分体现了人力资本积累对教师工资的重要作用，但却易使农村教师劳动力市场出现制度分割的局面。由于编外教师管理制度尚不完善，以岗位级别为主要指标定位“资历”水平的方式并不适用于难以定岗定级的编外教师队伍。缺乏合适的参照标准使得编外教师的劳动价值难以合理评估，易造成编制内外教师“同工不同酬”的尴尬局面，由此引发诸多风险。
在农村教师津补贴模块中，体现教师岗位环境特征的主要包括两类项目。一类是执行国家固定标准的艰苦边远地区津贴，具体标准由县（市、旗）区位特征和教师岗位等级共同确定。根据2018年《人力资源社会保障部 财政部关于调整艰苦边远地区津贴标准的通知》的相关规定，我国依据自然地理环境、人文社会发展等指标将县级单位划分为六类地区，并在各类地区内部依教师所聘岗位等级确定不同标准。其中，相同岗位等级的教师，其所在地区的艰苦边远程度越高，津贴标准越高；同一类型地区的教师，其岗位等级越高，津贴标准越高；且岗位等级越高的教师，其不同类型地区津贴标准差距越大。这种以县（市、旗）为单位划定地区类型的区位补偿在一定程度上能够体现不同艰苦边远程度地区的教师工资收入差异，但以岗位级别区分同类型地区内部差异的补偿方式并不恰当，因为它既无法凸显岗位环境的差异，会造成教师工资结构的功能错位，也易导致部分教师产生不满情绪。
另一类则是以地方实施为主的乡镇工作补贴和乡村教师生活补助项目。在艰苦边远地区津贴的区位补偿作用有限的情况下，国家启动实施了乡镇工作补贴和集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，并鼓励有条件的地区自主提标扩面。这种在县域内进行差异化补偿的收入分配方式逐渐成为提升艰苦边远地区岗位吸引力的关键。在中央政策的引领下，我国大部分地区已经叠加实施了这两类政策，逐步形成了县域内教师工资收入的逆差序化格局。但是，受限于县级财政能力，部分地区的补贴补助标准仍然处于较低水平；与此同时，部分地区的分档标准缺乏科学依据，未能充分体现教师的岗位环境差异，由此削弱了政策的补偿效用。
（三）“二次分配”下的绩效工资体现教师工资收入的个体差异
作为教师工资收入中“活”的模块，绩效工资以“总量核定，二次分配”的方式发挥着微观激励的功能，成为了唯一能够凸显教师个体业绩的工资构成部分。事实上，在实施绩效工资制度以前，这部分体现教师工作业绩的工资收入由与教师实际工作量和工作质量挂钩的津补贴项目构成，占教师工资总量的30%。2006年以后，绩效工资才成为教师工资收入的单独模块，把原有发挥绩效补偿功能的津补贴项目并入，并按比例分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。其中，基础性绩效工资占比70%，由县级以上政府相关部门根据地区经济发展水平、物价水平和教师岗位履职情况等因素来管理分配，按月发放；奖励性绩效工资占比30%，由学校依据教师的工作量和实际贡献等方面进行二次分配（见图5）。
图 5 绩效工资实施前后农村教师工资构成变化
绩效工资改革调整了农村教师工资收入的结构，但其实际效用却一直备受争议。一方面，这一改革并未给部分地区农村教师工资收入带来新的“增量”。绩效工资制度是与清理规范义务教育学校津补贴同步推进实施的。事实上，分税制改革后很多乡镇财政面临巨大压力，部分地区不得不以征收各类教育附加费的方式维持农村教师工资发放。改革后的绩效工资制度明确了津补贴项目包含艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴，并将规范后的津补贴项目和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量。绩效工资的实施并不意味着农村教师工资收入增加，反而使部分地区因自行实施的津补贴被清理而致农村教师工资收入水平下降。由于并未增加额外的财政投入，规范后的津补贴项目纳入绩效工资后，部分教师认为这是将其原有津补贴项目作为绩效工资进行再分配，因此产生了“拿自己的工资考核自己”的误解。绩效工资制度并未明确规定绩效工资占工资收入的比重，而是完全取决于地方财政能力。在义务教育教师工资收入水平不低于公务员的政策要求下，农村教师绩效工资也经常被作为与公务员相比较的重要项目，这使得绩效工资功能异化，成了农村教师工资收入水平的“调节器”。
另一方面，体现区域经济发展和物价水平的基础性绩效工资基本属于“相对固定”工资，偏离了绩效工资的激励功能定位；而真正体现教师工作量和实际贡献的奖励性绩效工资占比过低且负荷功能过多，其激励效果大打折扣。由于奖励性绩效工资这个“大盘子”总量是固定的，同一学校教师的奖励性绩效工资存在着高低之分，这种“竞争性”的绩效工资必然容易引发校内教师群体间的矛盾。按照岗位绩效工资制度要求，班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等均作为子项目纳入奖励性绩效工资内，学校制定绩效工资分配办法，并根据教师、管理、工勤技能等岗位的不同特点，对校内教师实行分类考核。由于大多数地区农村教师奖励性绩效工资收入每月尚不足千元，班主任教师、管理岗位人员的绩效工资所得即使略高于普通任课教师，实际上也无法充分体现出其工作特征和实际贡献。为了体现学校内部的岗位特征差异，部分地方将绩效工资中的一部分单列为班主任或管理人员津补贴，但这必然容易引发普通任课教师与管理岗位教师之间有关绩效工资分配的矛盾。由于教育教学业绩难以科学量化，有的学校“一刀切”式地将学生学业成绩作为绩效考核的主要指标，有的学校以“刚性约束”方式对违反学校制度的教师扣除其部分绩效工资，但这些做法无疑将引发教师群体的不满。为了避免校内教师群体间的矛盾，部分地区学校的绩效工资完全按照“平均分配”的方式发放，导致奖励性绩效工资难以发挥其激励作用。
六、对策建议
建立健全农村教师工资收入制度，使农村教师的工资收入水平和结构更加科学合理，需解决三个层面的问题：一是“如何确定农村教师工资收入的标准”，这与农村教师的工资收入结构密切相关；二是“如何保障农村教师工资收入的经费”，这由义务教育人员性经费的财政保障水平决定；三是“如何保证教师工资收入发放到位”，这取决于强有力的保障机制。
（一）优化农村教师工资收入结构
农村教师的工作具有复杂性和艰苦性，其工资收入应发挥三重基本效用：一是对其所付出的劳动进行合理定价，二是对其所承受的不利工作条件和生活环境影响进行补偿，三是为促进其向好发展进行持续激励。为此，应调整农村教师工资收入结构及其核定依据，进一步明确各结构模块的功能。
第一，在基本工资模块引入价格调节机制，使不同地区教师工资收入的购买力相当。劳动定价应符合市场规律，使不同地区承担相同工作量的教师所获酬劳的购买力相当。在农村教师工资结构中，承担劳动定价功能的基本工资主要由岗位级别和工作年限等体现“资历”的因素决定，并未考虑不同地区的物价和消费水平。基于同一标准的基本工资无法平衡不同地区教师的购买力水平差异，为此，应强化省级政府在收入分配中的调节作用，在现有基本工资模块中引入基于物价水平的价格调节机制，使基本工资水平与地区消费水平相适应。价格调节机制的最低标准应由省级相关部门依据本省人均收入水平和消费水平确定，中央政府整体把控，以保持农村教师工资收入的起点水平相对均等。
第二，完善津补贴的项目类型和分档标准，增强工资收入的积极差异化补偿功能。区域内自然条件、基础设施和社会资源的梯次分布格局对农村教师的生活和工作产生诸多不利影响（刘善槐，李梦琢，朱秀红，2018），作为补偿外部条件不利影响的重要手段，津补贴对农村偏远地区教师岗位吸引力具有重要的杠杆调节作用。若项目设置和分档标准过于粗略，补偿功能就难以充分发挥。为此，应健全农村教师津补贴项目，并提高补偿标准的科学性。在无替代性政策（如提供代步工具和住房保障等）的情况下，增设农村教师交通补助和租房补助，并依教师实际支出的平均水平确定标准；或维持现有的津补贴项目，把农村教师的生活成本列为津补贴标准的重要核定依据，确保津补贴能弥补其在农村学校岗位产生的额外费用。农村教师的津补贴标准应“以岗定补”而非“因人而异”，即只要教师在岗，无论是否有职称、有编制，都应获得相应的津补贴；凸显岗位环境的艰苦程度和教师的奉献程度（乡村教师任教年限），遵循“越是艰苦，待得越久，补助越高”的分档原则。
第三，改革绩效工资制度，强化绩效工资的正向激励作用。绩效的本质是个体行为结果的有效输出（Jensen et al.，1990）。按照现有的绩效工资制度，体现教师个体业绩差异的奖励性绩效工资额度较小，且按照“平均主义”的原则分配，难以发挥激励作用。因此，应重新调整绩效工资结构，取消基础性绩效工资项目。在保证绩效工资总量不变的基础上，绩效工资的分配将完全由体现教师个体业绩的指标决定（如超常规教学外的工作量、教学成果等）。科学核定绩效工资占比，对绩效考核进一步优化和规范，提高课时量和课程质量的权重，确保农村教师能够“多劳多得，优劳优酬”。
（二）完善农村教师工资收入经费保障机制
为了顺利推进教师工资收入分配制度改革，应确保人员性教育经费充足。在“以县为主”的管理体制下，许多地区直接把财政保障的责任归属于县级财政（安雪慧，2015）。然而，部分经济发展滞后的县没有足够的财政保障能力。为了缓解县级政府“财力保障不足而事权压力过大”的困境，农村教师工资收入的经费保障需要有中央政府和省级政府的支持。事实上，虽然过去一直强调建立多层级财政分担机制，然而缺乏操作性的模糊表达使得省级政府在确定地方财政分担比例时往往把过多的财政压力转移给下级政府，而且可能经过层层传导后最终由县级财政全额买单，形成“央—县”两级财政分担格局。也即，省级财政的统筹作用并未真正达到预期（赵俊婷，刘明兴，2017）。为了避免这种情况的发生，多级财政分担机制应把握“以省为主”的总体原则，强调省级政府在确保农村教师工资收入经费投入的主体责任。
在具体落实新的农村教师工资收入方案时，各级财政承担的基本原则应该是：除部分国家单独规定的补助政策以外（如乡村教师生活补助），纳入教师工资收入的基本工资和津补贴项目的经费投入应全部由中央财政和省级财政承担；而绩效工资的相关经费则由市县级财政负担。第一，充分发挥中央财政“保底线”的作用。部分地区县级财政能力薄弱，大部分可支配财政收入均用于农村教师的基本工资发放，难以拿出更多的钱来提升教师的工资待遇。为此，应客观评估县级政府的财政能力，加大对薄弱地区的财政转移支付力度，保证县级政府有足够的资金用于提高教师工资收入。第二，强化省级财政工资分配的统筹作用。同一省份不同县级地区的教师工资收入水平差异，将导致优秀教师向较高工资收入地区的单向流动，拉大教师资源配置上的差距。为了发挥工资待遇在教师资源配置中的杠杆作用，推广实施乡村教师生活补助政策，稳步增加生活补助政策的受惠群体，将师资配置薄弱、岗位条件艰苦、教师工资待遇较差的地区纳入生活补助的覆盖范围。第三，设置地方财政学校人员性专项经费。学校自行聘用临聘教师不仅会挤占学校公用经费，也使相关部门面临法律诉讼的风险。为此，应由地方政府投入专项资金，基于教育部门的实际需求，以社会购买服务的方式统一聘用临聘教师。完善临聘教师的待遇保障机制，消除临聘教师因工资待遇差异产生的心理落差，保证临聘教师获得与在编教师同等的工资待遇。
（三）健全农村教师工资收入的督导机制
健全的教育督导体系是教师工资收入落实的有效制度保障（唐一鹏，胡咏梅，2013）。为了保证农村教师工资收入政策落实到位，应进一步改革农村教师工资收入的教育督导机制。
第一，建立科学的教师工资收入水平参考系。对农村教师工资收入政策落实情况开展督导是一项复杂的工程。在对象上，不仅涉及省域内不同类型地区、不同学校的农村教师这一关注主体，还涉及城镇教师和公务员等相关主体；在内容上，不仅应包括工资收入水平、工资收入结构、经费投入和使用情况等事实维度，还应包括农村教师满意度、获得感等主观体验维度。因此，开展督导时应把相关对象、内容维度纳入一个完整的结构框架中进行统筹考虑，系统反映教师工资的发放状况。科学设置农村教师工资收入与城镇教师、公务员等群体的比较标准，比较相同工龄、相当职级、相同工作时间等条件下不同群体的工资收入，避免以平均收入进行简单比较和仅比较二者部分工资项目的情况。
第二，健全工资动态调整与监测制度。确保农村教师工资收入发放到位是一项长期且具有系统性的工作，而阶段性督导有可能会遗漏某些地区或某些时间段的关键信息。为了保证农村教师工资收入稳步增长，应完善农村教师工资增长联动机制，使农村教师工资收入增长幅度同步或高于城镇教师和公务员群体。基于区域内农村教师岗位变动情况，地方教育部门应会同人社部门、财政部门及时更新调整教师所在岗位信息，确保晋升到高一级别的教师能够享有其应得工资待遇。为了彻底杜绝农村教师工资被克扣或拖欠的现象，应建立农村教师工资收入发放情况的常规监测系统，并以此为基础在更大范围内开展跟踪性督导。
第三，强化工资督导问责及反馈机制。为了更好地发挥教育督导的指导职能，应加强对督导结果的有效运用。一是客观“溯源”。分析问题形成的因果机制，是明确整改方向、优化教育决策的必要前提。为此，教育督导部门应组织专业的研究团队，运用科学的方法对发现的问题进行因果追踪，为形成高质量的评估分析报告和整改建议提供科学依据。二是严格追责。将农村教师工资落实情况作为“一把手”工程，纳入地方政府的政绩评价指标，对未按规定及时足额发放工资的地区进行追责，并把相关情况纳入政府履责负面清单，跟踪其履责情况，勒令其限期落实；对未能按期整改的地区在教育系统内进行通报批评。三是加强反馈。对农村教师工资发放情况进行督导的重点不仅仅是工资是否及时足额发放，还包括以工资收入作为政策工具是否实现了调整师资配置功能等问题。因此，对农村教师工资收入发放情况进行督导不应仅定位于评估和监管，更应该为问题诊断和机制改进提供依据，包括工资收入标准的决定机制是否科学、城乡教师的工资收入差距是否合理等。此外，督导工作也应把发现和推广典型经验作为目标之一，以期为全国其他地区完善教师绩效工资收入制度提供借鉴。
(刘善槐工作邮箱：liush477@nenu.edu.cn)
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