微公益创投的能力堕距及主体治理

——来自社区营造试点的证据

徐 刚

（广州新华学院、华南师范大学）

引文参考：徐刚. 2022.微公益创投的能力堕距及主体治理——来自社区营造试点的证据[J]. 公共管理评论,4(2):网络首发

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摘要

微公益创投作为联结社区内外资源的新型公益资助载体,是撬动社区营造的有力推手。本文从补短板意识出发反向预设“能力堕距”分析框架,选取A 新市民社区为样本展开微公益创投如何持续撬动社区营造的在地化分析。研究发现,社区营造试点中微公益创投构建了社区增权赋能机制,但其“1+N+X+党建”模式带来的赋权成效中存在运行机制偏差化、造血机制阻滞性及接替机制悬浮化的增能差距,形成了“能力堕距”现象。“能力堕距”产生的内在逻辑是“新两委”和“老两委”的主体对接冲突及相应的资源联结梗阻和工作承接障碍。为此,有必要在凸显主体治理的基础上,通过提升“新两委”发展活性和内生力弥合增能与赋权之间的张力,从而以微公益创投由扎根到生根撬动新市民社区从共营造到自营造。

关键词

微公益创投;能力堕距;主体治理;社区营造

投稿时间：2022/1/7

送外审时间：2022/1/21

首轮外审完成时间:2022/2/20

录用时间：2022/3/17

一、问题的提出

党的十九届四中全会指出:“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)党的十九届六中全会指出:“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升,发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面,续写了社会长期稳定奇迹。” (中国共产党第十九届中央委员会,2021)而在基层社会治理中,社区营造作为从社区生活出发,集合各种社会力量与资源完成自组织、自治理和自发展的再造过程,正成为调动社区主体参与共建、共治、共享的社区治理主要推手(吴海红和郭圣莉,2018)。在借鉴日本及我国台湾地区经验基础上,广州、上海、深圳、南京等地已纷纷展开社区营造探索,强调居住在共同地理范围内的居民持续以集体行动来处理其共同面对的社区生活议题,进而创造公共生活福祉,形成持续自治的永续社区,并促进社区公共行为价值的实现。

在社区营造中,微公益创投作为联结和融合社会资源的有效工具发挥了极大功用,目前,政府与企业、社会组织共投共创、共建共享、协同善治的“1+1+1>3”的“广州模式”,特别设立 C 类项目以资助社区综合服务组织的支持性服务的“南京模式”,举办“创益美好社区”主题公益创投大赛的“成都模式”等各具地方特色的创新模式已逐步形成。微公益创投来源于倡导以“投资”思维提供公益融资及专业服务从而全面支持社会组织能力发展及影响提升的公益创投( Cummingsand Hehenberger,2011),其将公益创投创意投标、项目运作、第三方评估、发展公益的范本下沉于基层社区,通过资助为老服务、助残服务、青少年服务、救难帮困等公益服务项目,促进社区组织或个人参与者创新社区治理,推进社区发育和成长。

微公益创投作为弥补社区公益断层的慈善新风,在给予社区公益慈善事业发展大力支持中推广了公益创投实践之路(朱照南和马季,2016)。微公益创投在我国虽然起步较晚,但以创新项目的形式为社区公共服务提供了新的模式支持,并明显撬动了社区营造的阶段性发展。实践显示,微公益创投是一个互动的过程,可以在项目收集与培训、项目考察及优化、项目评审与宣传、协议签署及落实等具体步骤中促进政府向社区组织购买公共服务,通过政府支持社区组织良性发展和社区组织引导风险投资服务社区,实现政府与社会组织的合作共赢,并形成多主体参与的社会治理创新格局(Lin,2018)。那么,微公益创投如何撬动社区营造? 微公益创投可将社区营造推进到哪一步? 本文将结合案例观察微公益创投在推动社区营造过程中的运作态势、运行逻辑及发展方向。

二、“能力堕距”:

短板意识下的理论预设

(一)文献回顾及述评

公益创投最早由约翰·洛克菲勒提出,其认为风险投资和私募股权投资等新的利益相关者正在以更积极的方式介入慈善事业。由此,公益创投话题正式进入大众视野,并被界定为“有态度的公益”“高度参与公益” “绩效公益” (Michael M. ,2008;罗伯特·约翰,2010)。国内研究则对其定位如下:公益创投作为社会组织培育发展的基本路径和创新模式(孙自然,2018;吕璐,2019),是政府购买公共服务的新载体(崔光胜和耿静,2015),被看作社会主体通过对社会目标组织进行人力、金融和社会资本投资以实现公益慈善“撬动性改变”的复杂行为过程(李健和唐娟,2014;刘志阳和李斌,2018;刘志阳和王陆峰,2018)。同时,学者们考察了当前公益创投较有代表性的广州模式、佛山模式、中山模式和南京模式、宁波模式,并展开其资助主体、运作能力、监督形式、评估方式等运作过程的具体比较(周如南等,2017;刘学彬,2019)。

其实,国内公益创投研究已逐渐将关注点放在社区公共空间生产方面,针对微公益创投如何影响社区“微议事”“微改造”“微行动”的相关研究应运而生。关于微公益创投的功能,诸多学者都认为通过微公益创投培育社区草根组织可以分担居委会功能并转移基层政府责任,以项目指导型“三社联动”机制充分促动社区营造(叶南客和陈金城,2010;陈洋,2017;刘欢欢,2017)。因而,从应对政府功能分散化和社区结构碎片化而产生的社区治理危机的层面而言,微公益创投对社区营造具有重要意义。而在运作机制上,通常认为,微公益创投作为社区微治理资源整合的模式创新,集多元主体、多种模式、多方资源于一体,可较好解决社区微治理的政策与资金、管理与技术、人力与物力、文化与组织“四个资源依赖”,有效整合社区微治理内外资源(谢正富,2019)。

关于微公益创投研究,除性质功能及过程机制分析外,也涉及实践成效和现实意义分析。在社会组织发展中,微公益创投可能是克服财政和人力资本缺乏的解决方案的重要部分(López and Suojanen,2019),其可帮助社区企业提升经济持续性和社会影响力(Leborgne-Bonassié et al. ,2019)。观察合肥、徐州、铜陵“社区社会组织微公益创投”项目实践(赵华和孙雨静,2017;查淑华,2017),可看出微公益创投可在混合社区中重构公共秩序,撬动社会资源以实现社会资源效用最大化(苗青和石浩,2018),并增强已有社区服务机构能力及增加社会团体数量(陈永杰,2017)。由于存在微公益创投导致理念偏差、破坏创投生态以及资本操作蚕食公益慈善的风险(王春,2018),因此有必要展开微公益创投对社区营造的消极影响及负面效应研究,特别是社区微公益创投持续性发展的发展趋向及突破路径研究。为此,本文欲从“能力堕距”视角展开微公益创投的创新与阻滞效应分析。

(二)“能力堕距”:微公益创投的分析框架

党的十九届四中全会提出:“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)要充分认识到深化改革中制度短板和弱项的阻滞性,要在补短板、强弱项中全力全面推进改革发展。而对于改革发展中的“短板效应”可对应地由“发展堕距”理念来予以阐释和论述。“发展堕距”理念缘起于 W. F. 奥格本 提出的“文化堕距”(1922),展现的是社会变迁下文化集丛中非物质文化迟延于物质文化而形成差距的“文化堕距”现象(黄杰,2013;张桂敏和吴湘玲,2018)。并且,“文化堕距”理论外延不断扩张,生成了“制度堕距” (辛秋水,2004;王琪和陈昭,2017)、“ 政府职能堕距” ( 谢秋山,2015)、“政策堕距”(张凤荣,2018)乃至“多重堕距” (任鹏飞,2019)等,这些现象都强调转型期非适应性板块滞后形成改革短板,致使改革中当然、实然与应然三者间产生变迁差距。这种“发展堕距” 体现在社区营造能力上则是社区治理的“能力堕距”(郝雅立和王亚楠,2017)。其实,宏观意义上的“文化堕距” “制度堕距”在改革发展最末梢必然会延伸并展现为微观层面的社区治理“能力堕距”。

社区治理“能力堕距”,强调的是在社区转型过程中,由于社区治理供给跟不上社会发展需求,社区治理能力提升实然状态与目标应然状态之间出现的差距。的确,由于社区治理各板块变革转型步调的非一致性,即使是在新市民社区以微公益创投撬动社区营造的先行探索事例中,也存在着较为典型的社区“能力堕距”。而这通常体现为社区治理赋权和增能的割裂关系,即在以微公益创投促动社区主体实现赋权的过程中,时常并没有同步达到社区主体增能的目标。为此,本文将由逆向性思维出发,在“能力堕距”思维框架下,基于特色性、代表性及关联性程度选择 B 镇 A新市民社区为样本,通过对其微公益创投的创先实践进行在地化分析,以期归纳微公益创投可持续发展的有效经验规律。

本文在充分收集关于 A 社区微公益创投的政策文件、年度汇报、统计资料、新闻报道及学术评论等信息资料的基础之上,进一步通过实地观察、座谈访谈等方式追踪分析微公益创投先行先试的本土化过程。从 2020 年 5 月开始,笔者以兼职形式进入 B 镇 A 社区,就社区营造工作进行了为期 5 个月的跟踪调查,以局内人身份参与A 社区微公益创投大赛过程,在观察事件进程中关注 A 社区开展微公益创投大赛的发起背景、创投组织、扶持金额、项目数量、执行周期、督导方式的全过程。同时,笔者也不定期地对社区党委、居委领导及工作人员、基金机构、社工机构、业主委员会、议事协调委员会代表及党团员、居民等微公益创投相关主体进行了非结构式访谈,通过挖掘个案故事的方式为本研究提供较为充分的直接和间接材料。并且,2021 年9—10 月,笔者又多次以电话、视频访谈的形式对 A 社区微公益创投大赛的最新运行状况进行了持续回访,充分了解和掌握 A 社区在社区营造特别是微公益创投上的前因后果和利弊得失。

三、A 社区微公益创投的试行探索:

一个案例的呈现

(一)案例样本选择:B 镇 A 新市民社区

B 镇 A 社区于 2013 年 2 月经 C 区政府批准设立,辖区面积 1. 51 平方公里,常住人口 66949 人,其中户籍人口 10443 人,外来常住人口 56506 人,外来新市民占比高达 84%且逐年增长,是典型的新市民社区。区域内有 23 个住宅小区、5 个商业广场和 1 个专业市场。A 社区作为新成立的全征地社区,是 B 镇唯一无股份合作社、资产管理办的社区,经费单纯依靠镇政府的有限财政拨款。同时,A 社区作为纯城市社区,高层楼盘空间结构不同于传统单门独户,人际关系多以原子化家庭互动为主,乡亲邻里之间氛围较为疏远淡漠。而且,新市民在融入本土社区中形成了多样化的复杂人口结构,并对社区活动、社区服务、社区建设等有着差异化的需求。因而,成立之初的 A 社区面临着治理基础薄弱、经济收入单一、邻里关系疏离、社会需求多元等多个治理难题。

对于治理难题,其实 A 社区所在的 C 区于 2013 年初在借鉴国内外先进社区营造经验的基础上,已选取区内 3 个村或社区作为试点启动社区营造工作。但不同于其他地方“自下而上、自主发展”的理念,C 区本土社区营造具有一定的行政色彩:依据“试点先行、循序渐进”原则,在政策指引下积极探索社区环境改善、社区组织培育、社区服务提升和公共精神培养,期望通过提升社区归属感和参与度,有效解决社区问题、回应社区需求,以实现社区善治。2014—2015 年,C 区社区营造实践逐渐扩展到多个村和社区,以资金投入及专业力量灌注积极推动“自己家园自己建”。2016年,伴随 C 区试点村或社区激增热潮, B 镇 A 社区也启动了社区营造。2017 年 11月,B 镇 A 社区成为 C 区社区营造项目 8 个示范点之一。2018 年 11 月,A 社区又顺利成为 C 区社区营造综合示范点,从而成为引领创新、持续发展的社区营造创新典型;C 区同时提出 3 年引领创建 31 个示范点的目标。

(二)A 社区社区营造中的微公益创投历程

2016—2017 年,A 社区的社区营造虽然才刚刚起步,但在考察并总结区内一些街道和镇各有特色的做法基础上,其有别于 B 镇其他传统本土村居的新市民共融创新意识,已经为其在众多村居中崭露头角并逐渐成为推进社区微公益创投的样板做好了铺垫。在综合汲取各地有益经验的过程中,通过区级竞争性项目资金划拨的做法给予的灵感,A 社区率先尝试推行第一届微公益创投。A 社区为了搭建社区营造平台,将 C 区“众创共享计划”部分做法挪到社区并加以改造,围绕“智爱·A”社区品牌,积极游说各类社区营造资金落户本社区。同时,充分鼓励辖区内 23 个小区楼盘的团组织、合法商企、自组织、党团员及热心公益的社区居民以竞争性项目的方式获取社区营造专项资金以开展社区服务,期望以小金额、小项目的小尝试“抛砖引玉”地将参与理念融入居民生活,增强社区新市民的归属感和服务力。①

① 根据“智爱·A”微公益创投大赛规则的界定,合法商企主要包括物管公司、律师事务所、教育培训机构、个体户等;而其所称的自组织包括登记在册的“义”家人党群先锋队、业委会、健身队等;居民则为不受户籍限制、居住在 A 社区辖区内各楼盘的住户。

2017—2018 年度第一届微公益创投为社区竞争性项目,仅限于业主委员会申报,单个项目扶持资金金额较大。自主申报项目后,由区社会创新中心 B 镇办事处简单评审,并无严格细则要求,最终仅 2 个项目入围并开展活动。2018—2019 年度第二届微公益创投申报主体扩大到不同组织和个体,并调整为小额资金扶持。项目运作包括自主申报、资料审核、项目初审及项目终审等环节,评审专家增加了 C 区创展公益基金会及专业社工机构,通过的项目则增加到 22 个。2019—2020 年度第三届微公益创投进一步完善,将资助范围归类为社区问题、自组织及社区文化板块,评审中增加了社区居民代表参与复审环节。2020—2021 年度第四届微公益创投项目则由党建资金和党群共建社区发展基金共同支持,并新增公益创新板块。由于模式日渐成熟并通过微信公众号广泛推送,微公益创投获得了更高关注度。

A 社区的四届社区微公益创投先行试验,引导贴近社区需求开展社区特定人群服务、社区教育、社区文体服务、社区环境改善、社区经济发展等社区微公益项目,激活了社区自组织参与积极性,在培育社区治理和社区服务创新的接地气的新生力量中提高了社区公益行动力和凝聚力。伴随着系列社区新融合服务及项目化管理的有序推进和均衡发展,C 区获得了社区营造项目示范点、综合示范点等荣誉称号,也树立起了城市社区营造的风向标,C 区成为不少社区或村交流取经的对象,引导其他居委或村委纷纷效仿开展微公益创投尝试。而且,因口碑良好,A 社区先后接待中组部博士服务团、北京市房山区社区党建研修班、北京市丰台区卢沟桥乡基层干部、佛山市市区镇三级人大代表、中山市政法委考察团到访交流,并受到新华网·广东频道、《珠江商报》等媒体的广泛关注及多次报道。

(三)A 社区微公益创投的赋权增能机制

社区微公益创投的“项目扶持—项目启动—项目执行—项目评估”运行机制,始终强调对各参与主体的赋权增能,以促进社区在社区营造上的权力增长及能力提升。A 社区以大赛形式拉开社区营造的序幕,除积极申报政府资金外,还创新成立党群共建社区发展基金,通过资金循环、公益惠民的基金运作形式为赋权增能奠定基础。在社区发展基金支持下,由 A 社区党委和居民委员会构成的“老两委”通过制定大赛规则和搭建公益平台,要求社区各参与主体承接基层政府职责及分担居委会功能,实现对社区各参与主体的直接赋权。进而,由社区业委会和娱乐健身队、志愿服务队、党团员、热心居民、合法商户、物业管理公司等共建的议事协调委员会构成的“新两委”则尽力通过公益态度培育、专业知识培训,提升社区公益精神及参与能力,以落实赋权增能。同时,区启创青少年社工服务中心及“智爱·A”社工站等社工机构也充分发挥专业社工力量,通过跟踪、支持及敦促等形式,以点带面扩大社区服务覆盖领域,以助推社区各参与主体的充分增能。具体见图 1。

因而,在微公益创投过程中,赋权增能作为社区组织、群体、家庭或个体参与社区治理的标识,是自组织主体在社区营造上的自我治理权力与能力增长的重要指标。其中,组织赋权增能通常通过制定微公益创投大赛规则明确社区业委会、志愿者服务队、娱乐健身队、物业管理公司、教育咨询机构等组织各自的权责关系,在给予项目申报和执行的参与权限中确认其承接政府的治理职责及替代居委会服务功能的行为责任。而个体赋权增能,通常通过打造可持续发展枢纽平台,将社区资源与信息供给更大程度地贯通交互,保障社区党团员、热心公益的居民等拥有自主选择的权利,并在公益态度培育、专业知识培训、项目支持协作及项目跟踪评估中敦促他们以规范化、专业化手段解决社区营造问题。通过赋权增能推动社区各主体积极在社区微公益创投的项目化管理中参与项目决策及落实项目行动,可改变多数社区在权利和地位上的弱势处境,并使其在社区活动中获得更具优势的价值(陈伟东,2015)。

四、样板中的短板:

微公益创投的“能力堕距”

(一)“1+N+X+党建”模式的赋权成效

A 社区在社区营造上顺应大党建工作格局的政策要求,在坚持党建引领、党委领导、党群共建的工作思路下,创新了“1+N+X+”区域化党建模式。“1+N+X+”,即以社区党委为核心,以社区微公益创投为手段,努力撬动社区内 N 个党建主体和 X 个党建对象的无限可能性。A 社区在构建党委与居委构成的“老两委”和业主委员会与议事协调委员会构成的“新两委”的核心主体格局基础上,探索出“党委班子带领、社会组织协同、社区居民参与”的“一核多元”社区新市民融合之路,在促进社区主体参与中实现多元赋权。“1+N+X+党建”模式也通过寓领导管理于社区服务,促进社区传统型党建向服务型党建转型,并不断延伸和拓展党委职能,引导社区资源流向社区党群服务、青年志愿服务、社区服务、自组织成长等多样化服务领域,在促进社区项目拓展中实现多点赋权。

A 社区“1+N+X+党建”模式还在推进软件服务基础上积极推进党群阵地硬件建设,创新整合社区党群共融中心功能,设立包括直联工作站、法律顾问站及综治信访维稳站等在内的行政服务区域和党群“智爱”空间、童梦空间、阳光心理室、青色畅享社工站、志愿 V 站、承意·人大联络站、党员驿站及创想空间等社区活动区域。此外,A 社区还引进包括法律专业人才和“三官一师”在内的驻社区直联团队、专业社工机构、心理咨询小组等进驻中心,在完善社区服务中心的同时实现平台赋权。同时,A 社区开展建立社区党员管理数据库、推行《党员手册》管理制度、实行小区“楼长制”及构建党员服务群众网络等特色党建活动,充分发挥党员先锋模范作用,通过志愿服务形式带动队员积极参与微创投项目,将个人行动与组织生活有机结合,在展开社区服务活动中实现行动赋权。①

① 2015 年以来,在市委组织部牵头下,C 区围绕“堡垒型+服务型”党建主线,落实“520 工程”理念,引导机关服务资源向村(社区)基层下沉,补足区域内党建资源短板;而 A 社区则探索出将党建优势转化为发展优势的“一元多核”党建治理模式。资料来源:笔者依据 B 镇 A 区社区情报站宣传资料整理。

A 社区第一届微公益创投对于居民的赋权增能效果相对较弱,但第二、三、四届社区微公益创投在此前积累的经验基础上,获得了更多社区团组织、自组织、合法商企、物业管理公司和党团员、热心居民的关注,并逐渐能够在社区服务层面发挥较强的推动作用。微公益创投可以在项目收集与培训、项目考察与优化、项目评审与宣传、协议签署及落实等具体步骤中促进政府支持社区组织良性发展和社区组织引导风险投资以服务社区,实现政府与社会组织的合作共赢。而多主体参与的社区营造治理创新格局可以减轻社区居民委员会压力,其更强调促进社区自我治理能力发展,推动社区组织和居民充分认同社区营造参与理念,并自愿提升社区营造参与水平,以期尽力实现社区营造赋权增能上目标设置与达成的一致性。

(二)微公益创投中的增能差距

然而,调研发现,就目前而言,A 社区微公益创投应该说更多只是达到了赋权,还没有完全实现增能,很多居民还是停留于居民“点菜”、政府“买单”的社区治理模式,习惯依赖于政府机构引导、基金机构支持、社会组织承接、社工机构协作的社区共营造路径。虽然 A 社区作为新市民社区有别于传统村居,其锐意改革,打造了社区营造的微公益创投样板,以期充分促进社区营造,但是在落实主体和平台、资源、行动赋权中却明显存在增能差距的短板现象。尽管在社区微公益创投中,A 社区实现了主体和平台、资源、行动上的多元赋权、多项赋权和多点赋权,但是在增能上却还是存在目标要求和达成状态的明显差距,显现出社区营造上的运行机制出现偏差、造血机制阻滞及接替机制悬浮等状态。具体见表 1。

增能差距首先体现为运行机制出现偏差。在微公益创投实际运作中,以政府为主导的项目主办方仍习惯聚焦于项目运作而非组织发展,常把项目结项评估看得比组织能力建设更为重要,其结果必然是不同目标取向和利益要求下的外部规制和诱导直接影响了组织内部运行。由此,微公益创投运行机制在指向上出现了明显偏差(陈永杰,2017),难以更好地支持社区微公益创投生态的充分养成。社区“新两委”在项目设定上,时常为迎合“条” “块”多重目标取向需求以及“老两委”不同利益主体要求,被动完成上级部门下达的材料收集、成果汇报、检查评比及工作开展等服务范围、参与规模、宣传效应等考核指标。因此,微公益创投在多头并管下最终会流于形式创新,并直接形成社区组织自愿性和个体性被排挤出公共空间资源的挤出效应(Howard W. ,2017,)。

微公益创投中的增能差距其次显现为造血机制阻滞。由于基层政府或社区发展基金会在实施公益创投过程中存在投资支出的无偿性思维,因此微公益创投难以在考虑“组织弹性”或“财务弹性”中实现二级市场上公益资源的流动与回收,难以发挥有限资源的“涟漪效应”,无法摆脱公益产业链的边缘地位。由此,社区微公益创投的造血机制必然存在障碍,不能真正遵循“基金资助—大赛策划—项目执行—能力培育—基金资助”的可循环造血路径。因而,当前“新两委”还不能基于自我造血机能有效整合社区在地居民、社区组织和相关企业资源,无法将各种失效或低效的社会资源改良或重组成更为优质的社区资源。同时,“新两委”也没有通过微公益创投项目的未来规划,无法发掘在地各参与主体的内在资源,难以提升社区内部资源活性。

微公益创投中的增能差距还表现为接替机制悬浮。相比于其他区县的微公益创投,C 区本土更多为城乡结合的村居社区,居民自治化、组织化发展相对于大城市也较为缓慢,包括 A 社区在内,并没有相对成熟的社工组织及社会工作者支持路径。因而,在微公益创投开展过程中,社工机构及社会工作者所提供的支持仅局限于对娱乐健身队、社区志愿者服务队、党员居民等项目申报主体的专业督导及能力培训,此外则没有更为深入的具细运行规则和行动来推进微公益创投。由此,微公益创投中社工机构及人员的退出也处于悬浮状态,毕竟以“新两委”为代表的各参与主体在社工机构专业督导及能力培训的努力下实际上并没有切实形成主动提升社区营造水平的积极氛围。因此,项目承办和执行更多地仍全程依赖于青少年社工服务中心及社工服务站,社工机构及其人员尚不能选取合适时机主动退出社区微公益创投活动。

第一届大赛的两大项目之一是恒捷花园小区的“乐居乐活乐天伦”项目,主要针对老龄化问题引导长者提升自我管理能力,在第二、三届大赛中得到了延续并不断巩固社区微公益创投成果。但是,由于社区事务的行政色彩、资金匮乏及个人偏好短期内不能轻易改变,项目运行一直依赖的“社工姑娘”不太可能现在就退出。(20210912:社工人员的访谈记录)。

五、社区微公益创投“能力堕距”

的悖向逻辑 

(一)“新两委”和“老两委”的主体对接冲突

微公益创投作为新时代下社区探索基层治理的创新形式,强调通过营造社区整体的赋权增能环境,在“老两委”和“新两委”的对接中促进社区主体积极开展社区事务及服务。而正是“老两委”和“新两委”作为新旧社区治理主体在功能属性上的对立,为本文的内在逻辑分析提供了研究切入点。因为,由党委和居委构成的“老两委”作为赋权核心主体,受传统观念、硬性思维影响,改变无法一蹴而就,且具有明显的行政化倾向,其在微公益创投大赛中的任务主要是制定规则并搭建链接资源的平台,通过行政赋权手段等将社区治理权限赋予“新两委”。由业委和协委构成的“新两委”作为增能核心主体,则更多显现出社会化属性,其在合法合理的赋权氛围下,会依据微公益创投赋权规则的既定权限和流程顺序分担“老两委”的社区服务功能及公共管理职责。然而,正因为“老两委”和“新两委”主体性质上的对立,在大赛注意事项、申报宣讲流程、项目书写规范、资金使用规则等项目运作方面都可能直接存在主体对接冲突。

并且,尽管“新两委”具有社会化属性,但因其主体性意识难以被充分唤醒,必然呈现自组织性缺失,不能根据自身群体实际需求,提升“发现问题—唤醒意识—完善自我—改善现状”的全流程能力。“新两委”或娱乐健身队、志愿服务队、党团员、热心居民、合法商户、物业管理公司等能否形成自组织性理念,较为关键的是取决于“新两委”与相关自组织及个体是否互动学习和积极历练。可是,“新两委”等在学历、经济、地位等条件都较为一般的情况下,如果没有较为长期的观念灌输和能力培训,一般都不懂得利用政府干预、社工介入等合法合理途径。由此,“新两委”可能会陷入被无理投诉、恶意举报境况,这种自组织性缺失会在“新两委”过度依附“老两委”的混同性主体对接中形成明显的主体对接冲突(详情如图 2 所示)。

(二)主体对接冲突下的资源联结梗阻

社区微公益创投开始大多倾向于采用将政府部门资源直接输入社区来推动社区营造的运行方式,由社区居委会这个“小政府”承担起服务功能和角色,进而居委会所对应的各类“条”“块”政府部门又都直接或间接地参与进来。这种方式强调对微公益创投进行有限的资源支持。不过在微公益创投发展进程中,运行方式逐渐转变为由政府拨出种子资金并融合企业收益反哺、个人资产捐赠以建立社区发展基金会,并由“新两委”作为资金托管和投资主体来带动社会资源点对点投向社区公益服务,这种方式旨在谋求社会持续性的资源支持。然而,正是由于新老两委在资源需求上有限性与持续性之间的矛盾,尽管公益创投资金仍是社区营造的直接动力和基础前提,但在行政主导痕迹逐渐消退、日益强调微公益创投项目只是手段而社区主体成长才是目标的发展态势下,可能会出现资源联结梗阻。

具体来看,A 社区“新两委”在承办微公益创投活动及开展日常社区服务过程中,都开始较为自主地围绕微公益创投目标,从组织力、资源力、行动力、发展力等维度进行社区培力(广东省佛山市顺德区社会工作委员会,2018),但由于缺少自立性,A 社区“新两委”一直存在找资金、找资源的困惑。A 社区微公益创投因受限于政府财政资金的严格性规范、固定化周期(李健和唐娟,2014),随着不断成熟发展,必然会不再单一依赖于原有资金支持者,从而形成自我发展机制,以对冲 A 社区无经济收入开展公共服务的“无米之炊”问题。但是,希望通过社区自我发展机制促进社区积极修炼,在资源自造及多元联结中产生“内生动力”以撬动更庞大社会资源的自立性目标尚未实现,因此,持续依赖于“老两委”的掠夺性资源联结必然会遭遇困境。

尽管通过微公益创投已将募集到的资金回流到社区活动、社区服务中去,期望使“微心愿” “善经济”得到一以贯之,实现社区公共服务功能的可持续发展。但是,目前资源自造才初步显现生机和 活 力, 在 持 续 性 和 协 调 性 方 面 还 需 更 上 一 个 新 台 阶(20200802:A 社区党委委员的访谈记录)。

(三)主体对接冲突下的工作承接障碍

自开展社区营造以来,A 社区一直努力寻找合适的形式对接微公益创投项目落地,如大党委大区域大党建合作单位联动、启创青少年社会服务中心入驻、保利家园小区党群共融之家投入使用、“智爱·A”社区党群服务中心升级改造,以撬动全社会持续参与社区微公益创投。在微公益创投的创始之初,必然需要“老两委”及社工组织甚至以执行者的身份来开展推广微公益创投范例的扩散性工作。而随着微公益创投项目逐步落实,“老两委”及社工力量将逐渐从各项目中撤出,成为“新两委”等主体的辅助者、引导者或观察者,而不再是执行者。“新两委”则会根据本社区实际情况展开微公益创投活动,并在“规定动作” 之外直接进行更多试验性的“自选动作”。可是,正是由于工作安排上扩散性和试验性的区别,在“老两委”完成特定支持协作任务并退出微公益创投项目场域的过程中,可能会引发工作承接障碍。

而且,尽管“新两委”强调社区工作的试验性及创新性,但其因主动性意识难以被充分唤醒,从而在多方面呈现出工作自觉性缺失。首先,自觉性缺失表现为方向性不明。“新两委”在探寻社区各主体求新求变的可支配、高质量服务空间过程中,因业务范围和能力瓶颈,其实并不清楚如何为社区“顾客”提供无限“在地生活”服务。其次,自觉性缺失表现为认同感不强。A 社区作为新市民社区,是典型的“陌生人社会”,处于社区共同体中的新市民对“第二故乡”还没有形成强烈依赖感和归属感。最后,自觉性缺失还显现为参与度不高。在微公益创投中,通常社区居民委员会、物业管理公司、党员代表或社区领袖等能在社区活动中找到位置并掌控话语权,而大多数工薪阶层居民则因生计忙碌或意识缺乏成为沉默的大多数,难以利用政策资源为自己发声。正是因为“新两委”行为的自发性特征给微公益创投带来了多重改革阻力,难以脱离“老两委”的滞后性工作承接中才会出现明显的障碍。

微公益创投正成为社区营造中一种融合多元互动关系和促成多元治理格局的有效手段,如阵地建设、小记者项目、聚商计划等,但因在试行初期经验缺乏,目前还无法提升社区资源使用效应含金量,有待进一步增强社区居民的参与服务及自我管理能力(20200802:镇政府主任的访谈记录)。

六、结论:主体治理中的社区自营造

随着社区微公益创投大赛的有序铺开,社区在微公益创投逐渐扎根社区的过程中联动社会各方、撬动社区资源,逐步建立“老两委”“新两委”,并使其作为主体协作参与社区事务,呈现出多元性、公共性、合作性的社区共营造趋势。从 2020—2021 年度 C 区“众创共善”计划中新增镇或街道微创投项目板块,不难看出 A 社区微公益创投的示范性价值,其至少做出了先行先试的社区共营造模板,不再停留于传统治理的信息收集或情感抚慰功能。然而,目前新市民社区的微公益创投还没有真正在社区生根,更没有促进社区营造向更高治理层次转变。尽管在对新市民社区的高容错率氛围下,社区党委会、居委会等倾向于促进业主委员会、议事协调委员会等在社区事务参与中大胆创新,快速实现由“无权”向“有权”的转变(尹浩,2016),但在主体对接冲突、相应资源联结梗阻和工作承接障碍的影响下,要想解决因相对于赋权成效的增能差距而形成的“能力堕距”现象,有必要从主体治理入手,在行动者中心思维下真正实现社区主体的赋权增能。

在国家治理体系和治理能力现代化政策的指引下,主体治理应以人为中心,关注社区行动者的主体价值,高度重视社区主体的能动性和潜力,以促进社区积极、持续发展。因而,主体治理在目标上应树立由参与意识到营造能力的递进目标,首先增强社区组织、成员对社区事业的关心和关注,在对微公益创投的主动嵌入及全程追踪中培养社区营造的自主意识与智识。微公益创投强调明晰行政资源与居民自治相结合中的各自边界,实现社区内部组织从“自娱自乐”到“参与治理”、从“单一活动”到“项目运作”、从“各自为阵”到 “抱团取暖”的转变(赵旭和吴清薇,2018),因而还应通过共同工作计划或项目找到最关键的问题,在积极促进内外人力资源、财力资源、物力资源的资源整合中充分发展社区居民的自治潜力和能力,从而为微公益创投提升发展活性和内生潜力。

要健全基层党组织领导的基层群众自治机制,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,因而主体治理的路径应是通过微公益创投,从扎根到生根,撬动社区从共营造到自营造。为此,可在促进“老两委”功能进一步向“新两委”下沉中充分发挥业主委员会、议事协调委员会的主导作用,强调在权力意识和能力水平提升中以内生性力量促进社区自营造和自治理(梁肖月,2020)。并且,应在《C 区党建引领社区治理创新工作实施方案》指引下以党的政治性、时代性、原则性、战斗性多面体功能打造良好的社区营造政治生态,让社区发展与培力方向在符合党建引领社区治理创新的道路上得到彰显。进而,可根据“520 工程”项目化工作要点的指导(顺德区社会创新中心,2020),充分考虑刚性制度与居民自治良性互动的节点,在沟通管理和治理关系、缓解集权与分权张力中强化主体性责任,并凸显主体性力量。

另外,就主体治理手段而言,应充分利用大数据时代的数据云技术扩大微公益创投的“容器”功能,注重在社区公共生活“小事”中以技术赋能促进社区主体治理(陈剑等,2020)。在微公益创投中,可利用 AI 智能技术调动和结合专业社工机构的理性陪伴、专家学者的问诊把脉,以智能“局外人”视角预判社区微公益创投过程中的问题,更稳健地实现社区营造可持续发展。同时,在原有微公益创投规则上,可利用云计算增加小区、辖区商企注入型资金“点菜”功能,以寻求对口社区服务落地,进而培育社区服务“接地气”的新生力量,不断增强社区自我造血能力。并且,也可充分利用大数据技术广泛搭建社区营造项目化电子平台,以数据化微公益创投项目带动社区“微改造”“微治理” “善经济”发展,在突破时间和空间约束中吸引更多的网络化关注,持续提升社区营造智慧品牌影响力(傅金鹏,2013)。

参考文献 略

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编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第65期