政府绩效损失: 概念建构、

测度方法和因果推论 

马翔  包国宪

（兰州大学）

引文参考：马翔、包国宪.2022.政府绩效损失: 概念建构、测度方法和因果推论[J]. 公共管理评论,4(4):网络首发

【编者按】为提高学术成果的传播效率，凡《公共管理评论》录用的文章，将在本刊知网主页和公众号网络首发。有转载需求的公众号请联系本公号开白名单。

摘要

绩效损失的提出旨在从理论上实现政府绩效的最大化。然而绩效损失与领域内相似概念的辨别、测度方法以及发生机理等诸多问题尚待廓清。本文从概念演进视角出发,梳理了绩效损失的内涵变迁,在此基础上澄清了其概念空间,将其界定为基于公共价值的绩效目标与实际绩效产出之间的差距。依据以公共价值为基础的政府绩效治理理论,构建了绩效损失的测度程序,从价值建构、组织管理和协同领导的构成要素出发,分析了绩效损失的发生机理。

关键词

绩效损失;公共价值;绩效目标

投稿时间：2022/3/4

送外审时间：2022/3/9

首轮外审完成时间:2022/4/26

录用时间：2022/6/27

一、 引言

作为公共行政中的一个重要概念,政府绩效管理一直是理论界关注的焦点,同时,它作为改善政府绩效与提升公众满意度的工具得到实务界的广泛使用(Martín Cave, 1990; Heinrich, 1999)。绩效目标设定与绩效评估是政府绩效管理的两个重要环节。前者对于政府行为有着明确的导向作用,它可以通过多种途径激励组织生产绩效(Locke and Latham, 1991)。后者则通过具体指标来测度组织绩效,用于判定绩效目标是否实现、实现了多少。然而,越来越多的文献发现,绩效目标设定与绩效评估对绩效的促进作用逐渐消解,甚至出现了一些悖论性问题,如实现了绩效目标却没有抓住重点(hitting the target but missing the point),以及绩效评估结果与公众需要相去甚远等(Patrick and French, 2011)。绩效目标设定与绩效评估问题共同指向政府生产的绩效偏离公众实际需要这一供给与需求失衡问题。

可从两个方面细究失衡原因:从供给端看,新公共管理范式下的政府绩效被视作政府与市场共同建构,过分关注经济、效率与效益(以下简称“3E”)等指标使政府绩效的生产偏离了公共价值;从需求端看,公众对于绩效的需求没有在政治协调下凝聚为共识并具化为超越“3E”的政府多重绩效目标。这一问题可以归结为如何在方法论层面实现政府绩效最大化的问题,换言之,那些被有意或无意忽视的政府绩效是什么,又应该如何被测量? 以绩效塑造政权合法性的视角看,上述问题不解决,不仅会损害政府形象、破坏政府公信力,甚至可能威胁国家的长治久安。同时,对这一问题的关注为理论上回应政府绩效的“测不准难题” (uncertainty principle)提供了切入口。近年来,学界对这一问题的关注逐渐提升,在对绩效的内涵以及传统正向测度绩效的方式进行反思的过程中尝试提出一种“逆向思维”的新视角,以期为实现政府绩效最大化提供创新性的解决方案。其中,“绩效损失”(performance losses)(郎玫和包国宪, 2012)的概念脱颖而出,它旨在推动政府从过去的“我们做了什么,绩效有多好”的思维模式转向“我们本应该做多好,什么没做好,改进空间有多大”的思维模式。

绩效损失的概念由包国宪教授团队提出,它最初被界定为“产出与结果的差距”,如果产出直接回答政府“做了什么”的话,结果则要从后果和实际效应的角度回答“为什么做”(包国宪和张弘, 2015)。这一定义可以被解构为绩效现状与绩效目标的差距,它与另一组织行为学的重要概念绩效差距(performance gap)具有相似性,后者被界定为组织实际绩效与绩效目标的差距(Cossolotto, 2006)。随着对政府绩效本质认识的不断深化,对绩效损失的内涵界定也在逐渐演进。政府绩效究竟应该承载什么、绩效目标如何确定成为绩效损失所要关注的主要问题。如果政府绩效承载“3E”,则指标目标会优先考虑效率和有效性,但这在很大程度上会排除公平、回应或参与的指标(Boyne et al. , 2002),即便实现了目标而达到绩效差距为零也无法提高公众满意度。

以公共价值为基础的政府绩效治理理论(简称“PV-GPG 理论”)敏锐地认识到了这一问题,它在反思新公共管理的基础上提出,政府绩效只有体现公共价值才具有合法性与可持续性,而政府绩效评估就是定义和记录公共价值的过程(包国宪和王学军, 2012)。公共价值被定义为经过社会沟通和政治协商等形式的价值建构而达成的公众集体偏好(包国宪和马翔, 2022)。由此,“PV-GPG 理论”的最新文献将绩效损失与公共价值的概念有机协同,并在原有概念的基础上将其发展为“绩效损失是由价值建构缺失、治理缺陷导致的政府绩效对其所应承载公共价值的偏离” (包国宪等, 2020)。概念的再界定旨在以公共价值标准对政府绩效目标进行根本性审视,从而聚焦于政府绩效的公共价值承载,意图解决新公共管理理论下难以实现组织绩效最大化的帕累托最优问题。

本文的基本研究问题是:绩效损失为什么能够实现绩效的最大化,它能否被测量,又是如何产生的? 基于这一核心研究问题所解构出的具体问题有三:一是需要澄清绩效损失的概念空间,即绩效损失究竟是什么,与既有相似概念的区别和联系是什么;二是明确绩效损失的测度方法,即如何量度绩效损失;三是为什么会出现绩效损失,即何种因素会引发绩效损失。围绕上述具体问题,本文首先对绩效损失的概念进行提纯,系统论证它在政府绩效管理理论范式演进过程中的角色定位、与相似概念的辨析以及类型划分。其次在“ PV-GPG 理论”与第四代评估方法论的基础上,提出绩效损失的测度程序与方法。最后基于“PV-GPG 理论”的绩效治理要素,分析绩效损失的发生机理。

二、 概念建构与类型划分

(一) 绩效损失的概念演进与界定

绩效损失虽然是一个新概念,但它所关注的“差距”问题一直贯穿于政府绩效评估理论范式演进的始终。换言之,传统理论范式虽然没有直接提及绩效损失的概念,但它们围绕绩效改善乃至绩效最大化目标所关注的“绩效不佳” “绩效偏差” “绩效悖论”“绩效差距”“目标偏离”等问题其实都与绩效损失有关。从根本上讲,绩效损失的概念演进伴随着对绩效内涵认识的深化。在新公共管理理论下,政府绩效内涵是“3E”以及“顾客满意度”(周晓丽, 2005),那么“效率低下”“效益不好”“成本高昂” “顾客满意度低下”就是绩效损失,该理论下的“绩效不佳”与“负向绩效差距”就是在描述绩效损失。但一些符合公众需要的价值内容可能超出了新公共管理下的绩效内涵,即政府绩效目标在承载某些价值的同时,也会忽略另一些价值,而那些被忽略的价值内容可能恰恰是公众更为关注和需要的。

第四代评估理论范式认为,传统评估具有管理主义倾向、无法适应价值多元化、对科学研究理论范式的评价过度等特征,是对早已存在于幕后的决策的“背书”,评估结果往往与实际情况相反(King and Appleton, 1999)。常见的情况是,评估者虽然会向关键的利益相关者征求意见,但这些利益相关者却很少得到真正的重视(Hsuet al. , 2009)。因此,第四代评估理论与新公共管理所信奉的实证主义方法论针锋相对,着重强调评估要秉持建构主义的方法论,认为评估的本质是利益相关者之间反复、迭代沟通并达成共识的过程,在评估前不存在既定的目标。第四代评估理论下的绩效内涵是各利益相关者的共同建构,那么绩效损失就是在各利益相关者主体达成共识的前提下实际绩效与共识的差距,该理论认为传统先验的实证主义评估无法测度应然绩效而出现的“偏差”就是在描述绩效损失。该理论距离绩效损失的真相更进一步,但“共识”是什么、如何测度等问题没有得到阐释。

相比第四代评估理论倡导政府绩效完全的价值理性,公共价值管理理论强调以价值理性为主、以工具理性为辅,将创造公共价值作为政府绩效的终极目标,将网络化治理作为创造公共价值的主要手段(Moore, 1995; 杰伊·D. 怀特和盖·B. 亚当斯, 2005)。公共价值管理理论下的绩效内涵相比第四代评估理论更为具体,即承载公众集体偏好的公共价值本身,绩效损失则是偏离公共价值方向所导致的公共价值创造减少,该理论用“绩效目标偏离”描述绩效损失。然而同第四代评估类似,公共价值管理尚停留在理论研究阶段,没有进一步提出可操作的测度方法。

“PV-GPG 理论”下的绩效损失既没有否定新公共管理理论所关注的绩效损失问题,又直面新公共管理下的绩效差距无法解释全部绩效损失从而更加关注政府绩效的公共价值承载问题。它的评估目标相较第四代评估进一步明确,理论内涵相较公共价值管理进一步清晰。“PV-GPG 理论”下的绩效损失本质上是一个差距变量,它的测度基础在于起点和终点的选择(王学军和王子琦, 2019)。绩效损失研究文献中存在四种不同起点和终点的描述:产出与结果之间的差距、绩效结果与公共价值之间的差距(王学军, 2017)、预期绩效与实际绩效之间的差距、实际绩效产出不符合公共价值结果或者偏离公共价值共识 (包国宪和马翔, 2018)。在上述定义的基础上,结合对绩效损失的最新认识,本文将其界定为“绩效实际产出与绩效预期结果的差距,而预期结果即基于公共价值的绩效目标”。绩效损失测度则是依据步骤程序建构绩效目标、衡量实际绩效产出并在此基础上计算二者差距的过程。

(二) 绩效损失与相似概念辨析

作为公共行政领域的一个新概念,绩效损失的内涵与现有描述政府绩效的一些关键概念不同,本节专此论证绩效损失与绩效偏差、绩效差距、绩效不佳等概念的区别与联系以及绩效与绩效损失的关系,以阐述绩效损失并不能被现有的相似概念替代。

1. 绩效偏差(performance bias)

绩效偏差指测量值与真实值之间的差值,它源于客观的技术因素或主观的人为干预而未能测度真实的绩效(何文盛等, 2013)。绩效偏差可以分为“意外的”和“蓄意的”两种。前者强调统计意义的系统性偏差,属于测量的工具选择与技术问题。后者或由评估主体的认知失当引发,或由评估主体片面追求高绩效、规避责任而对绩效指标进行选择性呈现,甚至人为干预绩效数据所致。与测量偏差属于“意外的”技术问题不同,“蓄意的”绩效偏差属于管理问题(Van Thiel and Leeuw, 2002)。

绩效偏差的启示意义在于,可以通过管理与技术手段来追求对绩效结果的准确测量。例如,利用肯德尔系数、克朗巴哈系数、内容效度比等方法减少技术问题引发的绩效评估偏差。通过建立政府绩效评估信息系统、完善绩效信息公开制度、引入独立第三方评估等措施,减少因管理问题引发的绩效评估偏差(何文盛和何志才,2016; 何文盛和姜雅婷, 2020)。绩效偏差旨在解决实际绩效测量不准的问题,但即便解决了绩效偏差问题从而使绩效测量更加准确,也难以从根本上改进绩效,它难以回答“为什么测度结果精确的政府绩效不能迎合公众需要”的问题。

绩效损失必须置于公共价值的语境下考虑,只有基于公共价值的绩效目标才能满足公众需要。由此可知,绩效损失测度需要以基于公共价值的绩效目标设置为前提,而绩效目标的设定是个价值建构过程,需要经过自下而上的公众参与和自上而下的响应式互动过程。这也意味着难以通过管理与技术手段解决绩效损失问题。从结果看,即使没有绩效偏差,也可能存在绩效损失;同样,即使没有绩效损失,也可能存在绩效偏差(见图 1)。

2. 绩效差距

绩效差距的概念源自组织行为学,意指实际绩效与绩效目标之间的差距。从比较对象的角度,绩效差距可以分为基于历史绩效预期的绩效差距和基于社会绩效预期的绩效差距,从结果可以分为正向差距和负向差距(Meier et al. , 2015)。基于定义和分类可知,绩效差距关注的重点在于目标的实现程度。而在传统政府绩效评估范式下,目标的制定是一个管理问题,主要由行政系统内部制定( Favero et al. ,2014; 朱凌, 2019)。

绩效差距的提出开启了政府绩效评估结果对组织管理行为影响的研究高峰,为有效缩小差距并改进绩效带来启示。但本质上,绩效差距仍然属于新公共管理理论下政府绩效的目标实现问题,即讨论如何通过行政手段和管理策略来接近并达成目标。新公共管理下的政府绩效管理可以提高组织有效性,但却对什么是绩效、谁来定义绩效等公共部门需要面对的根本性问题缺乏反思。绩效差距与管理决策之间的关系由绩效定义方式决定,绩效可以通过多种方式来衡量,包括效率、公平性或质量(Rainey, 1983; Rainey and Bozeman, 2000)。在这种情况之下,评估绩效差距应该是个治理过程,首要的任务是进行绩效目标审视与建构,然后进行差距分析。

绩效损失从本体上对绩效进行反思,认为绩效目标是经过多元主体价值建构后由公共价值规定的目标,它与绩效差距语境下的绩效目标主要有三点不同。一是建构主体不同。前者是在政府引导和公众参与下共同建构的,后者则主要依靠政府。二是建构过程不同。前者需要经过政府和公众的深度响应和多轮互动的“合作”(collaboration)过程,后者主要由政府相关绩效考核部门构建或依赖外包。三是建构结果不同。前者需要面向公众多元价值需求而具有动态的多重绩效目标,后者则主要承载政府的注意力偏好而维度相对单一。绩效损失的实质是将“政治”与“参与”路径引入了政府绩效管理体系,传统理论下的绩效差距与绩效损失具有显著差异。如果缺乏对绩效目标的审视,可能会制定错误的目标,测度错误的差距(measuring the wrong performance gap),那么即便绩效差距为零,也可能存在绩效损失。当然,如果绩效目标是经过价值建构后达成的共识性目标,则绩效差距与绩效损失相等(见图 2)。

3. 绩效不佳(poor performance)

绩效不佳描述的是一种实际绩效与预期目标相差较大的客观状态,也可称作“绩效不高”“绩效不彰”或“绩效欠佳”。它同绩效差距具有一定的相似性,本质上是绩效差距的一种,从结果看,绩效不佳属于没有完成绩效目标任务的负向绩效差距(李正彪和文峰, 2009)。然而,成就标准并非在所有组织中等效,一个组织的高绩效可能是另一个组织的绩效不佳,同样,一个组织的绩效不佳可能是另一个组织的高绩效。

围绕绩效不佳改进组织运作是提升绩效的一种重要方式。但是,需要看到它可能引发的消极后果,无论是何种类型的绩效欠佳,均可能导致与绩效评估初衷相背离的意外结果。当组织目标本身不合理却又无法变更目标从而导致负向绩效差距过大时,组织管理者可能会为了避免问责、追求激励而采取冒险策略,最为典型的例子是在绩效记录上作弊(Meier and Bohte J, 2000)。比如,因经济绩效欠佳而对 GDP注水,因环保绩效欠佳而不当干预 PM2. 5 监测仪器,等等(卢盛峰等, 2017; 周凯等,2018)。

总结来看,只有在绩效目标经过价值建构的前提下,绩效不佳才具有实际意义,才能判定绩效不佳等同于较大程度的绩效损失。在经过价值建构之前,难以判别传统意义上的绩效欠佳是否等同于绩效损失,因为也有可能是目标制定过高,比如“大跃进”中以“亩产万斤”这一不切实际的粮食产量目标作为判断标准,那么所有地方政府的绩效都是欠佳的。因此,绩效不佳与绩效损失只有在绩效目标“正确”的前提之下才能对应(见图 3)。

4. 绩效损失与绩效的关系

绩效是一种价值建构,而绩效损失是实际产出与经过价值建构后承载了公共价值的绩效目标的差距。由此可知,绩效与绩效损失是对立的统一体,绩效损失的测度需要以清晰的绩效界定为前提(见图 4)。本文将绩效最大化界定为:在组织可支配资源的约束条件下,承载各类公共价值的多重绩效目标得到最大限度满足而绩效损失趋近于零的状态。需要强调的是,基于公共价值的绩效目标是一种在既有约束条件下理论上能够达到的“最优值” ( optimal goal),而非传统意义上的“达标值”(attainment goal),组织如果实现了绩效目标则实现了绩效最大化。为什么不设定达标值呢? 由目标设定理论可知,当绩效趋于或者已经达标的时候,公务员往往会满足现状而不思进取;当距离理想值有绩效差距的时候,反而容易激发其创新以改进绩效(Nicholson-Crotty et al. , 2017)。因此,基于公共价值的绩效目标属于考虑条件限制下政府与社会经过努力所能生产的上界,有助于促使政府在追逐理想值的过程中不断调适自身注意力与行为,逐渐逼近绩效最大化并实现绩效损失最小化。

具体而言,绩效与绩效损失的侧重点不同。在主要功能方面:测度绩效旨在发挥绩效的激励作用与导向作用;测度绩效损失旨在进行绩效改进并实现绩效的最大化。在核心目标方面,前者主要为了凸显成绩,并依据绩效排名进行激励;后者则主要为了发现问题,并依据问题改进绩效。在测度步骤方面,绩效损失的测度需要以测度实际绩效产出为前提。之所以从绩效损失的视角切入,源于无论从心理学还是从社会学视角分析,抑或从政府注意力视角分析,研究失败的教训往往比成功的经验更能引起管理者的重视,从而触发管理者的危机意识,一个基本见解是,组织在追求避免失败而不是成功时更有动力。因此,从绩效损失所造成的痛苦中所学得的知识可能是绩效改进最有效的工具。如果绩效损失能够作为一种“否定性偏见”在绩效报告中同绩效一起呈现出来,可以促使公共部门将注意力集中在不符合期望水平的绩效上。

(三) 绩效损失的类型划分

现有研究没有局限于绩效损失的概念,它们尝试对绩效损失进行分类,以进一步深化绩效损失理论。霍春龙(2017)以是否直接可测为标准将绩效损失划分为显性绩效损失和隐性绩效损失两类,并以公共项目为例,提出显性绩效损失是直接可测的损失,比如给企业造成的直接经济损失,隐性绩效损失包括政府违约和由此带来的公信力下降。这种分类方式在满足互斥性的同时,在两个方面有待澄清:一是它与公共价值的关系是什么? “PV-GPG 理论”强调绩效损失需要以公共价值作为判断标准。二是如何回应“无法测度就难以管理”的问题,显隐二分法体现了绩效损失具有不可观测性(unobservability),为绩效损失理论进一步指导实践增添了困难。

后续研究逐步将绩效损失的概念同公共价值挂钩,并进一步提出了两种分类方式。第一种从价值层面和管理层面将绩效损失分为两种类型(王学军, 2017)。前者是由于绩效目标确立、绩效生产和产出转化的各个阶段偏离作为社会期望的公共价值而引起的绩效偏差,即绩效目标偏离了公共价值。后者是政府绩效生产过程中组织、协调、控制等管理活动效率低下引起的资源投入无法获取相匹配结果的效率损耗。第二种将绩效损失分为产出差距型和需求偏离型两类(包国宪和马翔, 2018),其中产出差距型绩效损失指没有按照计划的时间、成本、范围及目标产出绩效,需求偏离型指没有生产出公众需要的绩效。前者属于绩效生产的效率问题,后者则属于绩效生产的方向问题。以上两种分类方式具有相似性,但同时可能分离了管理效率与公共价值。公共组织经常面对许多模糊且往往相互冲突的价值目标,对效率过分关注而忽略了其他公共价值并不能推出效率不属于公共价值的结论。

最新研究认为公共价值的性质和内涵决定了政府绩效,将公共价值的概念嵌入绩效损失(包国宪和马翔, 2022)。本文认为绩效损失的分类应该建立在对公共价值分类(包国宪等, 2020)的基础之上。首先是使命型公共价值,它由政府性质、职能和使命界定,决定了政府活动的根本属性、用途与价值,是政策或项目本身所要承载的根本目标。使命型公共价值需要由更为具体的使命型绩效目标承载,使命型绩效目标的完成差距就是使命型绩效损失。以疫情防控为例,如果使命型公共价值是“保护人民生命安全和身体健康”,那么使命型绩效目标便是“低感染率、低重症率、低死亡率,实现动态清零”,使命型绩效损失则是“感染率高、重症率高、死亡率高,没有实现动态清零”。

其次是工具型公共价值,它是实现使命型公共价值的工具与手段。使命型公共价值确保“做了正确的事”,而工具型公共价值则确保“正确地做事”,旨在保证做事的效率。工具型公共价值需要具体的效率型绩效目标承载,效率型绩效目标的完成差距就是工具型绩效损失。疫情防控的工具型公共价值就是“以更高的效率实现保护人民生命安全和身体健康的目标”,工具型绩效目标是“在两个潜伏期内实现动态清零”,工具型绩效损失则是“实现动态清零时所耗费的两个潜伏期以外的超额时间”。

最后是权益型公共价值,政府除了要关注使命型目标与工具型手段,还必须关注其他合法性价值,它强调被正式的立法、行政和司法活动以及党的执政理念认可并属于公众共同关注的价值内容。权益型公共价值需要权益型绩效目标承载,权益型绩效目标的完成差距属于权益型绩效损失。比如,在疫情防控中,诸如看病等民生需要和隐私保护均属于公众权益,因此“民生保障和隐私保护”是权益型公共价值,对应的权益型绩效目标是“民生得到保障,隐私受到保护”,权益型绩效损失则是“无法满足正常的民生需要,并且在疫情防控过程中侵犯了公众隐私”。

绩效损失的三分法源于公共价值的类型划分,保证了绩效损失分类的互斥性与完备性。以三类绩效损失为框架,从理论上讲,现实中关于绩效损失存在八种情境模式。同样以疫情防控为案例,第一种情境不存在任何绩效损失,实现了快速响应、动态清零和维护权益的统一。第二种情境存在使命型绩效损失,虽然进行了快速响应与权益维护,但没有实现动态清零的使命型绩效目标。第三种情境存在权益型绩效损失,虽然在预期时间内实现了动态清零目标,但一定程度上忽视了公众权益保障。第四种情境存在工具型绩效损失,虽然实现了动态清零的绩效目标,也保护了公众权益,但却花费了超额时间。此外,不难理解,现实可能存在两类甚至三类绩效损失的情境(见表 1)。

三、 测度方法论与程序

新公共管理理论下的绩效测度建立在实证主义方法论的基础之上,被认为是“甲方的建构”,其测度方法可归类为技术路径,旨在测度绩效是否实现了委托方制定的目标。然而,实证主义方法论在采纳价值多元化方面是失败的,它的理性主义假设受到建构主义和后现代主义观点的严峻挑战,因此要基于建构主义方法论构建测度体系(Lincoln, 1992; Sanderson, 2002)。第四代评估理论则认为绩效测度体系的构建是个利益相关者多元参与的过程。但是它存在操作性的难题。由于没有预设目标,它认为目标在与利益相关者的谈判中逐渐出现( Stake, 1975),其实勾勒了一个乌托邦式的理想。本文在“PV-GPG 理论”下提出绩效损失测度的方法,吸收借鉴了第四代评估的建构主义方法论,认为政府不能“我不要你觉得,我要我觉得”式一厢情愿地建构绩效指标,应该与公众一起合作,共同制定绩效目标。本文语境下的政府和公众关系与合作治理(cooperative governance)的概念具有一致性,本质要素是不同主体以共同的目标(确定基于公共价值的绩效目标)结合在一起,并且为了这一过程愿意牺牲自己的个性特征和自治权(Wilson et al. , 2003)。需要强调的是,之所以是合作治理而非合供(co-production),原因在于后者强调在全周期各环节共同提供公共服务,不仅包括共同设计( co-design),也包括共同实施( co-implementation)和共同创造(co-create)等环节(Brudney, 1985)。本文主要强调政府在与公众的合作和互动中对绩效目标的共同设计( co-design)。与此同时,测度方法需要避免第四代评估的不足,绩效损失测度体系必然以公共价值的识别与绩效指标的公共价值承载为基础。本文在此尝试提出政府绩效损失测度方法。(见图 5)

(一) 参与式建构——形成社会价值

参与式建构旨在促成公众参与,社会成员在参与分享观点的基础上实现价值的重叠共识——社会价值。参与式建构是价值建构的核心机制,也是第四代评估理论与 CEval 评估的基本模式(Dubsky et al. , 2016)。传统的绩效评估缺乏“价值理性”,利益相关者主体的参与是“符号化”与“象征性”的。参与式建构重点强调公众作为政府绩效“所有者”“生产者”和“评价者”的角色,社会价值理应在以公众为核心的利益相关者主体表达价值观的过程中产生。识别利益相关者是政府绩效损失测度的首要环节,能否精准定位利益相关者将直接影响评估的成败。其次,政府要为利益相关者的偏好表达提供平台,负责培育他们的公共精神并积极引导公众参与,以实现不同主体就“政府应该生产什么样的绩效、如何生产绩效以及生产过程中应该注意与维护什么权益”等问题进行表达。最后收集各类主体表达的三类价值集合,形成社会价值。

(二) 响应式互动——形成公共价值

响应式互动旨在促成主体之间的充分对话,进而从社会价值中提炼公共价值。政府需要搭建主体之间平等互动与协商的平台与机制,与参与式建构中主体的单向度表达不同,响应式互动要支持主体之间多向度与多轮次的沟通。任一主体均可在互动中了解其他主体的价值偏好,并有权限与义务对其他主体的价值偏好予以回应。达成共识的价值内容可称为公共价值,未达成共识的价值内容则需要进入新一轮的互动。公共价值与舍弃的价值在各类主体广泛的互动中达成共识,现阶段能够生产的价值与公众需求的价值在互动中迭代平衡。设置响应式互动环节,是政府了解公众需求的需要,也是公众理解公共政策或公共项目局限性的必要,有助于缓解公共资源的有限性与公众期望无限性之间的矛盾(包国宪和周云飞, 2013)。

(三) 绩效目标确定——确定绩效的价值标准

绩效目标确定旨在建构绩效的价值标准。经过前面的步骤可以厘清公共价值,但由于公共价值是抽象的观念,属于不可直接测度的“潜变量”,它需要更为具体的绩效来承载。公共价值是绩效的准绳,绩效指标是衡量公共价值创造程度的替代变量,对每一类公共价值的偏离最终都会产生绩效损失。具体绩效目标的确定程序如下:首先,需要搭建旨在确定绩效目标的主体互动协商平台;其次,为避免在公共价值向绩效转化过程中可能会因信息不对称或主体间认知差异而出现的绩效对价值的“空载”“过载”以及“轻载”问题,各主体依托协商平台就绩效“全载”公共价值达成共识;最后,确定绩效测度指标、绩效目标以及判断准则。

(四) 计算目标差距——测度绩效损失

计算目标差距是测度绩效损失的最后一步。在前述步骤的基础上,测度绩效损失同测度绩效差距的算法一致。需要说明的是,以公共价值为基础界定绩效目标,除了“经济”等容易用量化绩效指标衡量的价值,在实践中也会遇到公共价值难以量化的挑战。比如 2300 多年前,亚里士多德在《政治学》中提出“正义”的价值理念,同时代的孟子在《离娄》中提出“仁者爱人”的价值理念,但“正义价值”和“仁爱价值”至今难以量化。由此,本文提出,抽象、难以量化的公共价值需要向具体的绩效目标进行等价转化(translation equivalence),关键是不同主体就绩效目标与公共价值之间是否等价建构共识。以“幸福”为例,各类主体经过响应式互动达成“幸福”是一种公共价值的共识,那么替代“幸福价值”的政府绩效可以是“幸福指数”。如果不同主体共同将绩效目标设定为“幸福指数得分达到 90(预期 90%的公众感到幸福)”,而生产的绩效实际值为“幸福指数得分 60(实际 60%的公众感到幸福)”,那么绩效损失则为 30,代表有 30%本应感到幸福的公众却不幸福。

最后需要强调的是,由于公共价值的全周期分布特征,绩效目标的价值建构与绩效损失的测度应该从绩效生产的首个环节开始。然而这种“应该”是一种理想状态,在政府绩效评估实践中较为罕见,由于“效率至上”与“结果导向”的巨大惯性,政府绩效的价值承载与目标设定常常缺乏价值建构过程。因此,在测度绩效损失时,不能假定委托方设定的目标已经承载了公共价值。应该秉持中立的态度,认为没有经过价值建构的政府绩效处于“目标游离” ( goal free)的状态,需要先建构“绩效目标”,再测度“实际结果”,最后计算绩效损失。

四、 因果机制

自绩效损失概念提出伊始,它的生成机制问题就受到了学界的关注(郎玫和郑松, 2020; 曹惠民, 2021)。在归纳总结绩效损失的前沿文献并规范推理的基础上,本文尝试提出绩效损失产生的因果模型,为进一步经验观察与实证检验及其基础上的理论辩论抛砖引玉。已有文献提出,只有基于价值建构、组织管理与协同领导等治理要素进行绩效生产才能从理论上保证绩效的最大化(包国宪和王学军, 2012)。价值建构旨在解决“生产什么绩效”与“依靠谁”的建构主体问题,旨在通过自上而下的政治路径和自下而上的参与路径确保公共价值对绩效的规定性。组织管理旨在解决绩效生产过程中的效率问题,目标在于保证高效的生产绩效。协同领导旨在通过构建以绩效目标为决策依据和判断标准的领导决策机制,传递价值、管理冲突并在此基础上保证绩效目标的实现。由此推知,绩效损失的出现源于上述治理要素的缺乏或失能。本部分将分别归纳总结各类治理要素与绩效损失的因果关系,尝试提出绩效损失的触发机制①(见图 6、图 7、图 8)。

① 在公共行政活动中,理论上存在治理要素部分或全部失效而引发绩效损失的情况,各治理要素也会相互影响,但为聚焦主线并简化理论逻辑,本文不讨论要素之间的相互作用。

(一) 价值建构与绩效损失

价值建构旨在立足既有资源禀赋,经过社会沟通和政治协调将公众分散的无系统的价值偏好凝练为共识性价值偏好。价值建构既强调公众自下而上的深度参与价值偏好的表达,又关注政府为获取公众偏好的自上而下的深入调研,此外还考虑到资源禀赋等制约价值供给的客观因素。

1. 调查研究不足与绩效损失

西蒙的“行政谚语”(administrative proverbs)强调,在没有调查研究的情况之下,就无法为改革和实践提供“药方”。制定公共政策时如果没有通过充分调查研究来吸纳社会需求,则容易导致决策失误。比如“大跃进”等重大决策失误,主要源于全能政府所衍生的“总体性社会”消解了深入调查研究的可能(肖剑忠, 2011)。建立在决策者主观意志而非调研基础上的绩效观,在制定使命型绩效目标时无法反映民意,难以把握正确的政策方向,容易引发使命型绩效损失。同时,缺乏调查研究,则不能将公众具有共识性的权益型价值偏好吸纳入行政系统,公众权益难免遭到忽视甚至被损害。此外,调查研究不仅能吸纳公众需求和权益型共识,还能够归纳解决问题的路径;缺乏深度调查研究,则难以提出行之有效的问题解决方案,导致行政效率低下。

2. 公众参与缺乏与绩效损失

尽管实务界认识到公众参与在促进绩效方面的重要作用,但有效的公众参与并不多见(Bryson et al. , 2013)。如果公众参与流于形式,则无法准确地获取公众的偏好信息,公众需求难以内化为政府使命,绩效生产的方向与公众需求相偏离,引发使命型绩效损失。与调查研究不足的吸纳失效相似,公众参与缺乏会导致需求表达难以反映整体公众权益,进入行政系统的公众权益共识不能或仅能反映部分公众权益。此外,在缺乏参与的情况下,政策出发点即便很好,也难以增进公众理解,造成的结果是,公众可能因对政策的误解而采用抗争性手段来阻挠政策实施,影响绩效生产效率。

3. 资源禀赋问题与绩效损失

在制定使命型绩效目标时忽视资源禀赋,会导致对绩效目标的低估或高估。新结构经济学理论提出,需要在资源禀赋结构的基础上根据比较优势制定发展目标,其他选择要么发展目标过高导致资源过度耗费引发不可持续后果,要么发展目标过低而丧失比较优势可实现的发展机会(付才辉, 2014)。另外,在工具型绩效损失方面,一旦投入超出绩效生产主体所能承受的资源极限,则会出现效率问题。比如,有研究表明,基础设施项目的延迟是由于资源不足、公共机构和承包商的财务困难(Arditi, 1985),而过度乐观的项目业主和项目经理可能促成项目的延误和成本超支(Lovallo and Kahneman, 2003)。

(二) 协同领导与绩效损失

协同领导旨在解决政府绩效生成全周期中各种冲突问题,并在社会、战略、政治体系的交互过程中凝聚共识、传导价值。协同领导主要依靠绩效领导机制发挥作用,通过价值领导把握绩效方向,通过愿景领导制定绩效目标,通过效率领导促进绩效落实。

1. 价值领导失效与绩效损失

价值领导体现了领导系统在面临复杂公共决策问题时登高望远重视大局观(seeing first)的决策行为特征(包国宪和张弘, 2021)。价值领导失效则代表领导系统在调和价值冲突方面是失败的。在使命型绩效目标方面,表现为领导系统在两个或更多重要但相互冲突的价值观之间做出选择时(De Graaf and Meijer, 2019),没有能够统一价值主张,从而在生产绩效时出现了“方向性”错误;在权益型目标方面,体现在权益型公共价值没有受到决策系统足够的关注,一些碎片化、非共识性但容易衡量的权益价值受到重视,从而弱化乃至消解了“真正的”权益型绩效目标;在工具型目标方面,表现为偏重使命和权益却忽视效率,导致绩效的投入产出比低下,引发工具型绩效损失。

2. 愿景领导失效与绩效损失

愿景领导确保使命型公共价值进入决策系统而成为行政愿景,并在此基础上制定绩效目标(包国宪和张弘, 2021)。愿景领导失效表现在由于复杂环境、领导力薄弱和管理不善(Andrews et al. , 2016), 而无法将已经聚合的公共价值共识依托绩效目标承载,从而导致“设定”绩效目标与“理想”绩效目标的差距①。为何愿景无法承载公共价值呢? 研究表明,利益相关方的参与在政治和政策认知转化为合法的计划愿景方面发挥了重要作用(Rijke et al. , 2014)。由此可知,在制定绩效目标时,应该支持政治家和公众等核心利益相关者参与,以建立目标承载价值的共识、承诺和支持。

① 比如,在使命型绩效目标方面,本应该设置 6%的经济增速目标来承载经济增长的使命价值需求,实际目标却设定为 5%;在权益型绩效目标方面,承载回应性价值的政府回应率目标理应是 100%,实际目标却设定为 80%;在工具型绩效目标方面,承载效率价值的公共项目建设进度目标是 6 个月完工,实际目标却设定为 9 个月完工。

3. 效率领导失效与绩效损失

效率领导旨在通过执行层面的科学管理实现绩效目标,它通过技术理性引领、指导实现具体的年度、季度或每月绩效目标(包国宪和张弘, 2020)。效率领导失效表示承载了公共价值的各类绩效目标未能实现。比如,由技术问题导致的政府项目失败本质上是效率领导问题引发的使命型绩效损失。行政部门之间相互推诿以及各部门的繁文缛节过多,致使公众权益受到损害,是效率领导问题导致权益型绩效损失的表征。因管理不善而延误项目工期(Patanakul et al. , 2016),则是效率领导引发工具型绩效损失的反映。

(三) 组织管理与绩效损失

组织管理是建立在科学管理基础上的组织过程,它确保绩效在公共价值轨道上有效率地生成(王学军和马翔, 2015)。具体包括绩效计划、绩效执行与绩效控制等内容。

1. 绩效计划问题与绩效损失

绩效计划是组织管理的首要环节,它是公共价值得以进入决策程序进而转化为绩效目标的关键。它有助于提高绩效生产的效率,给出了各类主体协同努力的方向。绩效计划出现问题,表示绩效指标没有能够体现经过价值建构的使命型、权益型和工具型公共价值。绩效计划问题与愿景领导失效对绩效损失的影响机制具有相似性,区别在于绩效计划强调绩效目标生成与分解的程序和方法,而愿景领导强调绩效目标生成的领导机制。

2. 绩效执行问题与绩效损失

在确定绩效目标后,需要通过绩效执行推动完成绩效计划并实现绩效目标。绩效执行的关键在于提供有效的激励。绩效执行问题主要表现在激励障碍上。如果驱动绩效目标实现的激励和约束机制失当,作为被激励制度塑造的理性行动者,一旦行政主体发现实现目标不会带来额外的正向激励,也不会招致制度惩罚,反而会增加成本,那么不将注意力聚焦于绩效实现就会成为理性选择。

3. 绩效控制问题与绩效损失

绩效控制是对绩效生产的各环节与各指标进行监测、对比与纠正的过程。有效的绩效控制系统可以及时发现政府绩效生产中的问题,从而为绩效生成保驾护航。如果出现绩效控制问题,则无法及时发现公共行政活动、绩效产出与绩效计划之间的差距,或者即便发现了差距也难以从人事、组织、程序或资源投入等要素切入去矫正差距,从而导致各类绩效损失出现。

五、 研究启示与展望

新公共管理对技术目标与结果的执着追求本质上是浮士德式的交易( faustian bargain),阻碍了人们对更重要的价值问题的关注。绩效损失的理论意涵与方法建构旨在实现政府绩效最大化,它对公共管理实践最大的启示意义在于,要在价值建构的基础上时刻审视绩效目标。

(一) 研究启示

设定绩效目标是政府绩效管理的首要环节。新公共管理理论将目标和排名系统设计为不言自明的“固定解释”:达到或超过目标被解释为生产绩效成功,未达到则为失败。排名靠前的组织被认为比排名靠后的组织更成功,并且始终排名靠前的组织可以被视为其他组织的“标杆” (Cutler, 2015)。本文为“不能简单以绩效排名论英雄”给出理论解释,政府绩效目标设定、判断标准、实现路径是个量身定制的过程,简单采用管理主义路径去评价、对比与排名,会引发评估对象为了规避绩效损失而作弊、恶性竞争,为追求跨越式发展而盲目设定绩效目标等问题。绩效目标具有多维度特征,政府与公众如果不能在广泛互动合作的基础上达成共识,或者在缺乏公众参与的前提下由政府单一主体建构目标,必然会出现公共价值的不完全承载或完全不承载,这种情况下即使绩效排名靠前也毫无意义。将注意力聚焦绩效损失是如何产生的比追求绩效损失对组织管理行为的影响更重要,换言之,组织管理行为的改变作为“因”的存在比作为“果”的存在对于绩效最大化更有意义。

(二) 研究展望

绩效损失概念的提出已有整十年,其间围绕这一主题产出了 50 余篇期刊和博硕学位论文,但将其置于公共行政发展史的坐标系中,它仍然显得非常“年轻”,甚至有些“稚嫩”,要发展成为学科中的一个“成熟”概念,仍有大量的工作要做。本文从三个方面提出一些潜在研究议题,以抛砖引玉,邀请更多的学界同仁关注并共同发展这一理论。一是绩效损失因果机制的实证。仅仅从理论上提出绩效损失产生的因果机制问题对于推进其理论研究是远远不够的。需要通过严谨科学的实证设计,将绩效损失产生的理论命题嵌入具体的公共管理实践案例,分析不同前因变量及其组合对于各类型绩效损失的影响机制问题,在证实或证伪的基础上,抽象出更具一般意义的解释框架。二是绩效损失的量表开发。相比依靠大样本案例验证绩效损失理论,通过开发量表研究绩效损失及其相关变量的测度、变量之间的中介与调节作用是更具经济性的选择。量表本身也将为促进绩效损失理论与既有理论的深入对话增添窗口。三是绩效损失的次生后果。绩效损失直接表现为无法完成或无法有效完成任务目标,或者即便完成任务但在完成过程中消解了公众权益型价值。那么,绩效损失作为“因”的存在,会如何影响组织决策,又会对政府信任、政府形象与满意度带来何种次生后果等问题,有待进一步研究。

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第156期