官员专业背景、工作履历

与地方政府债务扩张

李洪涛 石宇 

（大连理工大学）

引文参考：李洪涛、石宇.2022.官员专业背景、工作履历与地方政府债务扩张[J]. 公共管理评论,4(4):网络首发

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摘要

基于高阶理论与晋升锦标赛理论,从专业背景、工作履历两个维度将官员主观偏好、个体行为逻辑与地方政府债务扩张纳入统一分析框架,探讨官员视角下地方政府债务扩张的内生机制。再将基于融资平台公司新名单的城投债数据库与手工整理核对的地方官员信息数据相匹配,建立面板数据模型,对官员专业背景、工作履历与地方政府债务扩张的影响关系展开实证检验。研究发现如下。第一,官员的专业背景、工作履历显著影响着地方政府债务扩张,并且这一影响主要体现于主动阶段(2009—2015 年)的债务规模扩张。第二,理工科专业背景的官员更偏好实施债务扩张政策,特别是进行用于基建投资的城投债发行。第三,具备东中部地区工作履历的官员更倾向于债务扩张,处于厅级行政级别时调任西部地区的官员对地方政府债务扩张的影响更强。

关键词

地方政府债务扩张;官员专业背景;官员工作履历;晋升锦标赛;高阶理论

投稿时间：2022/3/30

送外审时间：2022/4/2

首轮外审完成时间:2022/5/16

录用时间：2022/6/9

一、 引言

改革开放后,以经济建设为中心的发展理念与资金技术极度短缺的基础条件产生冲突,使得很长一段时间以来 GDP 增速成为考核地方官员的重要指标(张军等,2020)。分税制改革形成的地方财政压力与官员的晋升考核压力成为地方政府债务扩张的关键因素(He and Jia,2020)。地方官员不断通过土地财政、招商引资等多种融资手段实现经济高速增长,以满足其政治激励目标(Que et al. ,2019)。随着中国快速的城镇化发展,城市空间的稀缺性问题日益严峻,土地价格的上涨使得地方官员更倾向于进行土地融资而非直接土地出让以获取财政收入(余靖雯等,2019)。但在 2015 年以前,受到《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)的限制,地方政府并不能够直接进行融资,因此形成了借由投融资平台发行的以“城投债”为主的地方隐形债务。特别是 2008 年全球金融危机后的经济刺激计划使得地方融资平台快速发展,这成为推动地方建设发展的重要力量(常晨和陆铭,2017)。根据中国社会科学院的估算,截至 2017 年,中国地方政府负债已达到 35 万亿元①。

①《中国社科院|资产负债表地方政府债务风险有多大》,https: / / ishare. ifeng. com/ c / s/ 7s51hqQwczZ。

然而,地方官员为追求短期 GDP 增速政绩的债务扩张不仅不利于城市的高质量发展与效率提升,也对长期稳定可持续的发展构成严重威胁(彭冲和陆铭,2019)。特别是在西部欠发达地区通过借债建设突破软预算约束的“财政幻觉”下(王瑞民等,2016),长期投资回报率偏低与债务持续增长极大程度地导致欠发达地区福利水平恶化以及经济社会发展的不稳定因素激增(陆铭等,2019)。由此,2020 年 12 月的中央经济工作会议在对 2021 年经济工作进行部署时指出,要抓实化解地方政府隐性债务风险工作。2021 年 1 月开始实施的《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》强调要进一步完善地方债发行机制,保障地方债发行工作长期可持续开展②。“十四五”规划特别强调要建立健全政府举债融资机制,稳妥化解地方政府隐性债务③。地方政府债务风险的持续扩大自然引申出一个更为深层次的问题:地方政府进行债务扩张的内生机制是什么?

②《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,http: / / www. gov. cn / gongbao / content / 2021 /content_5578544. htm。 

③ 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》 (2021 年 3 月 13日发布),http: / / www. gov. cn / xinwen / 2021-03 / 13 / content_5592681. htm。

从区域发展现实情况分析,地方债作为央地财政博弈的结果,客观上实现了城市资本要素集聚、基础设施建设与短期经济增长(吕炜等,2019)。地方政府债务在绝对规模上呈现出东中西部地区依次递减的趋势,而债务占 GDP 的比重则恰恰相反(韩健和程宇丹,2019),说明西部地区的债务负担问题要远高于东中部地区。西部地区不计成本的举债发展成为制约其社会高质量发展,乃至引发系统性金融风险的重要因素。2019 年《中国纪检监察报》对贵州省独山县县委书记盲目举债发展进行了点名批评,在该书记被免职时独山县累计债务已高达 400 亿元①。以贵州省独山县为代表的西部欠发达地区不计成本举债发展的问题引发社会关注与热议。其中特别值得注意的是,就独山县案例来看,其县委书记潘志立此前作为江苏省优秀干部被引进至独山县,以期借助东部地区发展经验实现欠发达地区的跨越式发展(李一花和张芳洁,2020)。实际上,为推进西部大开发战略,实现西部人才建设,长期以来西进的东中部地区干部成为推动西部地区发展的重要力量。2020 年出台的《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》也指出要进一步推动从中央和国家机关、东部地区选派优秀干部到西部地区挂职任职②。但是,简单照搬东部地区发展经验,忽视西部地区比较优势、产业结构,依旧走盲目投资、重复建设的老路,能否切实推动西部地区高质量发展? 本研究基于高阶理论与晋升锦标赛理论的分析框架,着重探讨 2008 年后地方政府债务持续快速扩张的内生性原因,分析官员专业背景、工作履历对于地方政府债务扩张的影响。本研究对于以官员视角阐明地方政府债务扩张的内生机制具有一定的理论与现实意义。

①《发挥好纪律建设标本兼治的利器作用——写在新修订〈中国共产党纪律处分条例〉 施行一周年之际》,https: / / jjjcb. ccdi. gov. cn / epaper/ index. html? guid = 1408330047873351681。

②《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,http: / / www. gov. cn / xinwen /2020-05 / 17 / content_5512456. htm。

二、 文献综述

学术界对地方政府债务的研究,主要集中于地方政府债务与土地出让、财政分权、软预算约束等方面的关系,即地方政府债务扩张反映出地方政府在发展过程中的“绕道逻辑”“机会主义逻辑”“倒逼逻辑”(马万里,2019)。地方政府以土地出让、抵押融资的方式绕过《预算法》的约束,不仅如此,地方官员出于追求晋升与经济增速的机会主义思维展开债务扩张,同时在央地财政分权关系下存在着地方政府“大而不倒”的行动逻辑,其债务扩张倒逼中央对地方政府债务危机纾困。首先,出让的土地成为地方融资抵押品(Pan et al. ,2017),地方政府实际形成了“土地出让—融资举债—投资建设—征收土地”的逻辑循环(常晨和陆铭,2017),土地资源错配也会导致城投债的发行概率与规模提升(毛文峰和陆军,2020)。其次,地方政府债务的增长受到财政分权体制下地方政府财权与事权的非对称性影响,地方政府需要不断通过土地财政、招商引资等多种融资手段来推动地区经济高速发展( Zhao et al. ,2019)。最后,地方政府债务被视为国家债务,实际上存在着软预算约束,地方政府债务应当控制在经济发展可承受的范围内( Cuestas and Regis,2018;郭玉清等,2020)。出于转移支付的“公共池”效应与“大而不倒”的中央补助的期望,地方政府债务增长存在非理性风险(Lu and Zhong,2018;李升和陆琛怡,2020)。

围绕地方政府债务与官员的研究主要集中于官员晋升激励对地方政府债务的刺激效应上,也有部分研究关注到官员个人特征对债务扩张的影响。在官员晋升激励与地方政府债务方面,王叙果等(2012)、蒲丹琳和王善平(2014)对官员晋升激励与地方政府债务问题展开分析,研究发现官员晋升激励对于地方政府债务扩张具备刺激作用。其后大量的实证研究均表明官员晋升激励对地方政府债务扩张有推动作用(赵焱和李开颜,2016;张曾莲和江帆,2017;Li et al. ,2021)。曹婧等(2019)进一步构建城投债新口径数据,并与官员信息相联系,发现官员晋升压力、特定年龄段对城投债规模具备显著刺激作用。在官员主观偏好、个人特征对地方政府债务的影响方面,龙志和和莫凡(2019)对泛珠三角地区官员个人特征与债务的考察表明,官员的学历与地方政府债务扩张显著相关。何杨和王蔚(2015)的研究发现,官员的中央及企业工作经历会导致债务扩张。

基于上述分析可以看到,目前学者针对地方政府债务问题已经展开了丰富的研究。相关研究验证了晋升锦标赛逻辑:晋升压力、年龄、教育与工作经历等因素都与地方政府债务高度相关,说明官员的主观偏好、个体行为逻辑与地方政府债务扩张之间呈现出紧密联系。目前相关研究为本文奠定了研究基础,也明示了可以拓展的研究空白:一方面,学界已关注到官员与地方政府债务扩张之间存在着内生逻辑,但对于官员主观偏好、个体行为逻辑与地方政府债务扩张之间的系统研究尚不充分;另一方面,通过基于系统全局(全国整体)、更细颗粒度(地级市层面)的实证分析,可以进一步丰富和拓展官员特征与地方政府债务扩张关系研究领域的视角与维度。

有鉴于此,本研究认为,以官员视角对地方政府债务扩张的分析,不仅要考虑官员晋升压力、官员更替等影响因素,还要深入分析官员的个人特征与行为逻辑,探寻官员主观偏好、个体行为逻辑对地方政府债务扩张的影响,进而归纳形成官员视角下地方政府债务扩张的内生机制分析。本研究基于高阶理论与晋升锦标赛理论的分析框架,从专业背景、工作履历两个维度对官员主观偏好、个体行为逻辑与地方政府债务扩张的关系展开理论分析。再将新口径的城投债基础数据库与手工整理核对的地方官员信息数据、地方政府隐形债务数据相匹配,建立面板数据模型,对官员专业背景、工作履历与地方政府债务扩张的关系展开实证检验。

相较以往研究,本研究的边际贡献主要体现在如下三个方面。第一,在研究问题方面,从专业背景、工作履历两个维度提出官员的主观偏好、个体行为逻辑对地方政府债务扩张存在着内生作用机制,丰富和拓展了关于地方政府债务与官员行为的研究视域。第二,在理论方面,基于高阶理论与晋升锦标赛理论,构建形成官员主观偏好、个体行为逻辑对地方政府债务扩张影响的分析框架,探讨官员视角下地方政府债务扩张的内生机制,着重分析官员专业背景、工作履历影响地方政府债务扩张的深层次原因,有利于进一步厘清地方政府债务扩张的原因及内在逻辑。第三,在实证方面,本研究通过手工整理核对地方官员的专业背景与工作履历信息,构建官员西进工作履历这一变量,实现对官员异地调任与地方政府债务扩张的估计分析,并与基于融资平台公司新名单的城投债数据库匹配,形成针对官员主观偏好、个体行为逻辑对地方政府债务扩张影响的全样本分析,提升模型与数据分析质量。

三、 理论分析与研究假设

Hambrick(1984)等人提出的高阶理论认为管理者的个人特征与行为模式会对组织发展产生影响,Li(2005)、周黎安(2007)所建立的官员晋升锦标赛理论提出地方官员以晋升提拔为目标和约束条件施政治理,地方政府官员作为国家治理体系中的“职业经理人”,其主观偏好、个体行为逻辑对辖区发展具有显著影响。

已有大量研究从官员的学历与专业情况对其主观偏好展开分析(宋冉和陈广汉,2016;张豪等,2017;黄帅,2020),具体结果为具备更高学历、经管类专业知识的官员更有利于经济的可持续发展。同时也有研究由任职履历角度评估官员实践能力,进而分析其个体行为逻辑(踪家峰和岳耀民,2013;张琦等,2019;周广肃等,2020;彭山桂等,2021),具体结果为多重任职工作经历的官员具备更强的异质性,其行为逻辑会显著影响地方的经济和社会发展。因此,基于高阶理论与晋升锦标赛理论的分析框架与现有研究成果,本研究从专业背景、工作履历两个维度将官员主观偏好、个体行为逻辑与地方政府债务扩张相联系,具体探讨官员视角下地方政府债务扩张的内生机制。

(一) 官员专业背景对地方政府债务扩张的影响

官员的专业背景反映其知识水平与主观偏好(Lahoti and Sahoo,2020),不同专业背景的地方官员对地方发展的影响存在差异,也就进一步影响了政策导向。教育学与心理学研究表明,相较社会科学专业,理工科专业学生由于学习与思维方式的不同,具备更强的成就动机(张积家和陈俊,2002)。亦有自然科学研究发现,理工科专业学生与社会科学专业学生在大脑区域灰质体积与白质体积上存在差异,大脑结构的不同使得其认知与行为存在差异(Takeuchi et al. ,2015)。

在中国的学生教育培养过程中,自高中阶段起学生就被严格地划分到理科专业与文科专业,这为针对性研究专业背景所导致的学生行为差异提供了实证条件。Luet al. (2019)将理工科专业学生更强的成就动机延伸至官员专业背景对财政支出偏好的影响,研究表明,社会科学专业背景的官员更关注在科教文卫等民生领域的支出,而理工科专业背景的官员更偏好经济建设支出。李树和许峻桦(2018)、臧传琴和初帅(2016)的研究也发现社会科学专业背景的官员更有利于区域高质量发展。

基于上述分析,本研究进一步对官员的专业背景与地方政府债务扩张间的关系展开探讨。地方债作为地方政府公共投资以时间换空间的跨期配置,对于短期内以投资拉动经济增长具备显著作用(缪小林和赵一心,2019)。但忽略地区发展比较优势,盲目无序的债务扩张不仅增加了长期债务负担,使得欠发达地区陷入债务陷阱(陆铭,2017);同时,地方政府的债务扩张也导致银行信贷资源的错配,影响区域金融安全与高质量发展。一方面,理工科专业背景的官员更关注地区经济建设,更具备成就动机,因此在各地如火如荼的债务扩张中更易形成从众效应,实施举债发展政策(沈丽和范文晓,2021)。另一方面,社会科学专业背景的官员的相关知识体系更可能对其政策导向形成约束,他们对地区比较优势、客观经济发展规律的认识更加深刻,更关注地区的可持续发展(Meng et al. ,2019)。因此,理工科专业背景的官员以跨期公共投资谋求短期经济增长的意愿更强,存在举债发展的主观偏好与政策导向,导致地方政府债务扩张。由此,提出如下假设:

H1: 官员的理工科专业背景对地方政府债务扩张起到推动作用。

(二) 官员工作履历对地方政府债务扩张的影响

改革开放后,基于“一部分人先富起来,先富带动后富,最终实现共同富裕”的发展目标,东部沿海地区由于区位优势、比较优势、政策支持等原因实现了高速发展,客观上导致我国区域发展差距扩大(李洪涛和王丽丽,2020)。为推动区域的协调发展,1999 年党的十五届四中全会提出西部大开发战略,继而在 2000 年后地方官员的调配任职开始由正向分配向负向分配转变,具体措施则是将经济发达地区的官员派遣至欠发达地区以促进欠发达地区的经济高速发展,从而实现区域协调发展(Wu and Chen,2016)。政府通过西部地区人才培养、干部培养、东中部地区干部西进等多种方式期望将发达地区的发展经验“移植”至西部地区,2020 年出台的《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》也指出,要进一步推动从中央和国家机关、东部地区选派优秀干部到西部地区挂职任职①。

① 《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,http: / / www. gov. cn / xinwen /2020-05 / 17 / content_5512456. htm。

已有研究也发现,存在由官员异地调任、交流而形成的政策扩散现象(朱光喜和陈景森,2019)。以土地财政为基础,地方政府通过以时间换空间的公共投资跨期配置推动城市向着资本密集型、技术密集型发展模式转变,地方债作为地方政府突破预算软约束及财政分权压力的地方政策,客观上对东部地区的高速发展起到了推动作用(毛捷和徐军伟,2019)。西部地区希冀通过引进发达地区干部以借鉴其发展治理经验,其结果之一便是东中部地区西进官员将“先进的举债融资经验”向西部地区扩散(沈丽和范文晓,2021)。有过东中部地区工作经验的官员受到过去任职过程中形成的个体行为逻辑的影响,更倾向于复制自己已有的经验路径(文雁兵等,2020),进而出现盲目照搬发达地区举债融资经验的现象。其不计成本的举债发展行为并未具体考虑西部地区的发展比较优势、欠发达地区的实际还债能力与经济增长潜力等区位异质性因素,因此其“先进的举债融资经验”最终导致欠发达地区地方政府债务扩张。由此,提出如下假设:

H2: 具备东中部地区工作履历的官员对地方政府债务扩张起到推动作用。

四、 研究设计

(一) 模型设定

结合理论分析,本研究建立起官员专业背景、工作履历对地方政府债务扩张的实证模型,

其中,debt 为被解释变量,表示地方政府债务扩张。education 表示官员的专业背景,work 表示官员的工作履历,control 为控制变量,city_i 表示个体固定效应,yeart 表示时间固定效应,u_it 为随机项,i 表示第 i 个城市,t 表示第 t 个年份。

(二) 变量说明与数据来源

1. 地方政府债务扩张数据

城投债是中国城市地方政府债务研究最为常用及完整的数据来源口径,当前学界所用的城投债数据多基于 Wind 数据库、银监会口径下融资平台公司进行收集处理,但这一处理方式存在定义来源不清、遗落重复计算等缺陷。因此,本文采用徐军伟等人(2020)建立的基于融资平台公司新名单的城投债数据库,并剔除了非真实的融资平台债券,相较已有的 Wind 数据库、银监会口径研究,其数据质量更为精确全面。该数据库通过对融资平台公司的精准识别筛选,形成一份更贴近地方政府实际债务情况的融资平台公司新名单,再由此构造城投债数据。本研究使用该数据库中城投债规模作为被解释变量,并以地方政府债务率、有息债务规模、年度城投债发行额展开稳健性检验。

2. 官员信息数据

本研究通过政府公开信息网站对我国 281 个地级及以上城市的相关市长、市委书记(副部级、正厅级)个人信息数据进行归纳整理。

本研究的主要解释变量为 education(官员的专业背景)和 work(官员的工作履历),通过虚拟变量对市长与市委书记的专业背景与工作履历进行表征。其中,education(官员的专业背景)参考陈思霞等(2017)、林蓉蓉(2019)的做法,通过收集整理得到官员的受教育情况;考虑到地方官员频繁的再教育经历情况导致的专业识别偏误,本研究以第一学历的专业背景为判断依据设置人文社会科学专业为 0、理工科专业为 1 的虚拟变量。work(官员的工作履历)通过收集整理资料得到官员是否有由东中部地区调任至西部地区的经历①,建立官员西进虚拟变量,设置由东部西进的官员为 3、由中部西进的官员为 2、没有跨东中西部地区调任经历的官员为 1,并进一步对相应的西进级别进行分类并设置虚拟变量②。

①研究按照东中西部地区对中国区域进行划分。其中,东部地区包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东等省份,中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等省份,西部地区包括广西、海南、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省份。

 ② 设置虚拟变量:无调任经历为 1,正科及以下西进为 2,副处西进为 3,正处西进为 4,副厅西进为 5,正厅西进为 6,副部西进为 7。

3. 控制变量

参考曹婧等(2019)的研究成果,将官员的任期、年龄、受教育年限、晋升压力以及城市宏观层面的非农产值比重、人口密度、人均 GDP、建成区面积、财政内预算缺口作为模型控制变量。其中,官员的受教育年限以官员的最终学历进行年份换算得到①;晋升压力参考曹婧等(2019)的做法,通过设置虚拟变量(当官员年龄介于 55 ~58 岁为 1,其余为 0)的方式表征。财政内预算缺口为当年地方财政支出与收入差值除以当年地方财政收入的比例数据。除比例类数据、虚拟变量数据,对其余数据均进行了对数化处理。

① 初中学历设为 9 年,高中及中专学历设为 12 年,大专学历设为 15 年,本科学历设为 16 年,硕士研究生学历设为 19 年,博士研究生学历设为 22 年。

本研究将新名单下的城投债基础数据库与手工整理核对的地方官员信息数据、地方政府隐形债务数据相匹配,在基准回归部分建立 2006—2018 年中国 281 个地级及以上城市的面板数据。地方官员信息数据、地方政府隐形债务数据来自手工收集整理与 Wind 数据库,宏观变量数据来自《中国城市统计年鉴》《中国国土资源年鉴》。本研究所使用的相关价格数据运用《中国统计年鉴》的 GDP 指数以 2000 年为基期进行平减,由于该年鉴统计口径为省域数据,因此对各市的 GDP 指数用其所在省份数据进行换算。表 1 为描述性统计。

五、 实证分析

(一) 以市长信息数据展开的基准回归模型估计

基准回归模型部分,表 2 汇报了以市长信息数据展开官员专业背景、工作履历与地方政府债务扩张的回归结果,采用双向固定效应模型并通过 Robust 检验,在城市层面进行标准误聚类以控制模型异方差问题。

由表 2 模型(1)、模型(2)可以看到官员的理工科专业背景与债务规模显著正相关,说明理工科专业背景的官员倾向于实施债务扩张政策。由东中部地区西进的官员对债务规模扩张也具备显著的正向作用,从系数上看由东部地区西进的官员的债务扩张规模效应更强。

为更为准确地分析官员东中部地区工作履历对地方政府债务扩张的影响,本研究进一步对西部地区样本展开估计,可以看到结果与模型(1)、模型(2)保持一致。再对官员西进时的级别展开分析,在厅级行政级别时西进的官员对债务扩张的影响更强。为确保研究的稳健性,对模型变量进行 0. 5%的上下缩围后发现回归结果不变,说明研究模型具备一定的稳健性①。

① 具体结果受篇幅限制省略,感兴趣的读者可联系作者获取。

(二) 稳健性检验

本研究首先将被解释变量城投债规模替换为地方政府债务率、有息债务规模②、年度城投债发行额,展开稳健性检验,具体结果见表 3。

② 本研究使用徐军伟等(2020)统计的地方政府隐形债务数据中的有息债务变量,具体有息债务包括地方城投债和银行贷款等。

由表 3 的回归结果可以看到,将被解释变量替换为债务率、有息债务、年度城投债发行额后,结果基本保持稳健,说明官员的理工科专业背景与东中部地区的工作履历对地方政府债务扩张呈现显著的促进作用。

研究进一步以市委书记样本数据与地方政府债务数据进行匹配展开稳健性检验。在官员专业背景的估计方面,由于在识别官员专业背景对地方政府债务扩张作用的过程中存在官员再教育获取、市长与市委书记相互影响以及遗漏变量等问题,参考陈思霞等(2017)的研究,市长与市委书记间的专业技能互补有利于促进地区经济发展,因此本研究以市长与市委书记学科专业匹配作为代理变量对官员专业背景展开更为准确的识别③,若市长或市委书记为人文社会科学专业背景则学科匹配为0,若市长和市委书记同时为理工科专业背景则学科匹配为 1。在官员工作履历的估计方面,本研究进一步以市委书记西进工作履历作为替代变量展开稳健性检验。具体回归结果见表 4。

③  若当年市委书记或市长发生更替,研究参考罗党论和佘国满( 2015)等已有关于官员更替较为成熟的研究方法:若官员更替发生于当年 6 月前,则以新上任官员的个人信息数据进行匹配;若官员更替发生于当年 6 月后,则以原任期官员的个人信息数据进行匹配。

由表 4 的回归结果可以看到,当市长和市委书记同时为理工科专业背景时,对地方政府债务扩张呈现显著推动作用,再次验证了理工科专业背景的官员倾向于实施地方政府债务扩张的研究假设。以市委书记样本数据与地方政府债务扩张展开的实证检验显示,具备东中部地区工作履历的官员对地方政府债务扩张呈现显著推进作用,在厅级行政级别时西进的官员对债务扩张的影响更显著。

为确保研究结论的可信度与精确性,研究同时使用曹婧等(2019)基于新口径计算得到的地方政府债务扩张基础数据(2006—2015年)与市长、市委书记信息进行匹配展开估计,结果与表 2、表 4 保持一致①。

① 具体结果受篇幅限制省略,感兴趣的读者可联系作者获取。

(三) 地方政府债务扩张阶段的异质性分析

2008 年全球金融危机导致中国各级政府大规模投融资建设,地方政府的负债模式也由 2008 年前的被动负债转为主动负债。而在 2015 年新预算法出台后,地方政府债务由城投债逐步转向地方政府债券,进入债务收缩阶段。三个不同阶段的地方政府债务扩张可能存在异质性。因此,本研究将样本区分为被动负债阶段(2006—2008 年)、主动负债阶段(2009—2015 年)、债务收缩阶段(2016—2018 年)展开估计分析①。具体结果见表 5。

① 表 4 及后续回归表所报告的回归结果为以市长样本数据展开的实证检验,以市委书记样本数据展开的实证检验结果与表 4 基本保持一致,受篇幅限制省略,感兴趣的读者可联系作者获取。

由表 5 的回归结果可以看到,在被动负债阶段,官员的专业背景、工作履历与债务规模扩张并不具备显著关联,说明在这一阶段官员主观偏好与个体行为逻辑对债务扩张的影响不强。在主动负债阶段,官员的专业背景、工作履历与债务规模扩张呈现显著相关关系,具体的结论也与表 2 的基准回归结果保持一致,说明官员主观偏好与个体行为逻辑对债务扩张的影响主要存在于主动负债阶段。在债务收缩阶段,具备东部地区工作履历的官员对地方政府债务扩张依旧呈现显著影响,而官员的专业背景与地方政府债务扩张之间不再具备显著关联,说明 2015 年新预算法出台后,官员基于主管偏好而形成的地方政府债务扩张行为得到有效约束,但依旧存在将东部地区“先进的举债融资经验”在西部地区政策扩散的现象。

(四) 地方政府债务扩张类型的异质性分析

为探寻分析官员专业背景、工作履历对地方政府债务扩张的实施路径与作用逻辑,本研究进一步以年度城投债发行的使用途径作为被解释变量,针对性分析不同类型城投债的使用情况。具体结果见表 6、表 7。

由表 6、表 7 的回归结果可以看到,官员理工科专业背景对地方政府债务扩张的影响主要体现在偏好实施用于基建投资的城投债发行。这一现象说明,理工科专业背景的官员由于具备更强的成就动机,更倾向于通过城市的基础建设投入实现推动城市经济增长的目标;同时由于理工科专业背景的官员缺乏社会科学知识体系的约束,存在更为显著的以跨期公共投资谋求短期经济增长的意愿,进而促使投资城市基建的地方政府债务扩张。Lu 等(2019)也通过对中国省级官员的数据分析发现理工科专业背景的官员更倾向于加大城市经济建设支出,本研究通过围绕城市地方政府债务扩张类型的异质性分析进一步验证了这一结论。具备东中部地区工作履历的官员对地方政府债务扩张的影响则较为全面,在基建投资、棚户区改造与保障房建设、偿还有息债务、补充运行资金等多项城投债使用途径上均具备显著性。这一现象说明具备东中部地区工作履历的官员更倾向于重复已有的个人行为逻辑,进而将东中部地区“先进的举债融资经验”形成向西部地区的政策扩散。

六、 研究发现与讨论

(一) 研究发现

通过对我国地级及以上城市官员的专业背景、工作履历与地方政府债务扩张关系的理论与实证分析,本研究有如下发现。第一,官员的专业背景、工作履历显著影响地方政府债务扩张,并且这一影响主要体现于主动负债阶段(2009—2015 年)。第二,理工科专业背景的官员更偏好实施债务扩张政策,特别是进行用于基建投资的城投债发行。第三,具备东中部地区工作履历的官员更倾向于债务扩张,特别是在厅级行政级别时调任西部地区的官员对地方政府债务扩张的影响更强。

(二) 讨论

本研究通过文献分析、理论分析与实证分析等方法对我国地级及以上城市官员专业背景、工作履历与地方政府债务扩张间的关系展开分析,接下来针对上述研究发现展开进一步的讨论。

第一,官员的专业背景对其施行地方政府债务扩张政策具有显著影响,而区域发展要尊重客观经济规律。研究发现,理工科专业背景的官员更倾向于施行举债发展政策,并且更偏好进行基建投资的债务扩张。官员的专业背景反映出其知识水平与主观偏好,官员的理工科专业背景对地方政府债务扩张的推动作用说明当官员缺乏经济管理相关领域的知识体系时,基于从众心理盲目举债发展会显著恶化地方政府债务负担。2019 年召开的中央财经委员会第五次会议强调要按照客观经济规律调整区域政策体系①,研究发现也论证了地方官员会由于自身专业背景约束下的知识体系与主观偏好而忽视经济发展规律,盲目举债发展。因此,在官员的培养选拔与政府治理现代化推进的过程中,要强化对客观经济发展规律的认识(姚洋,2020),同时避免单一指标考核形成错误的激励效应进而恶化区域发展形势。

① 详见《习近平主持召开中央财经委员会第五次会议》,http: / / www. cntheory. com/ zycjwyhlchy / zycjwyhhy /202110 / t20211008_20151. html。

第二,具备东中部地区工作履历的官员更倾向于地方政府债务扩张,简单照搬发达地区发展经验并不能促进西部地区高质量发展。研究发现,由东中部调任至西部地区的官员更具备举债发展的行为意愿,尤其是当期处于厅级行政级别时调任至西部地区的官员对地方政府债务扩张起到显著推动作用。官员的个体行为逻辑受到其工作履历的影响,自西部大开发战略提出之后,政府将官员的调配任职由正向分配转为负向分配,期望以官员异地任职的方式促使发达地区的先进发展经验形成政策扩散。本研究一方面再次论证了确实存在通过东中部官员西进以实现“先进的举债融资经验”向西部地区扩散的现象(沈丽和范文晓,2021);另一方面也说明东中部地区西进官员依旧按照其原有工作任职履历形成的个体行为逻辑,简单照搬发达地区发展经验,忽视西部地区比较优势、产业结构、区位条件,并不能实现西部地区的高质量发展。新时代区域的高质量协同发展要走科技强国、创新驱动的发展道路,要摒弃原有的举债发展、投资拉动、“唯 GDP 论”的路径依赖,需要发挥各地区比较优势,构建高质量发展动力系统。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第167期