【熊爱宗】 国际货币基金组织改革的政治经济学：对美国国会投票的分析
本文从国会单个议员和国会整体两个层面通过二值选择模型分析了美国国会对国际货币基金组织议案投票的影响。在单个议员层面，本文通过对议员政党属性、意识形态倾向、相关利益集团、所在选区利益四个因素的经验检验显示：议员来自民主党，自由主义意识形态倾向越强，获得金融利益集团的政治捐资越多，将越支持基金组织议案，而选区金融产业发展程度则与议员的投票行为具有负相关关系。在国会整体层面，经验检验结果显示，民主党成为众议院多数党对国会通过基金组织议案影响显著，美国良好的经济增长状况也有利于国会通过基金组织议案。
一、导言
全球金融危机的爆发推动了全球经济治理机制的改革，其中国际货币基金组织（IMF）改革成为重要内容。美国在基金组织改革中扮演着重要角色，因为它拥有超过15%的基金组织投票权。由于基金组织重大决策事项都需要总投票权的85%通过，这意味着美国在重大事项中具有一票否决权。美国重大事项的否决权来自两个方面：一是来自美国在基金组织的理事，二是来自美国国会。相比之下，由于美国国会面临的博弈主体更多，涉及的因素更广，达成基金组织改革决议的难度更大。特别是近年来美国政治极化日益严重，民主与共和两党分歧不断加大，国会决策效率有所降低，在事关基金组织改革问题决策上日益拖沓。
因此，本文以美国国会对基金组织相关决策事项的授权为分析对象，重点回答到底是哪些因素影响国会对基金组织改革的态度。本文分别从国会单个议员层面和国会整体层面分析美国国会对基金组织议案批准授权的影响因素。研究结论认为，议员所属党派、意识形态倾向、利益集团、选区利益都是影响国会议员对基金组织议案投票的重要因素；同时美国国内政治与经济状况也会对基金组织相关议案决策产生影响。
二、相关文献综述
（一）美国国会对美国国际经济政策的影响
国际经济政策是美国对外政策的重要组成部分，但是在贸易、金融、投资和援助这四个主要的国际经济政策领域中，国会的权限是不一样的（李巍，2010）。从目前来看，贸易政策是国会介入最多的政策领域，大量的文献研究国会对美国对外贸易政策的影响。Baldwin（1985）针对美国《1974年贸易改革法》分析了国会议员投票背后的原因，阐述了政府和利益集团互动对贸易政策的影响，成为研究国会与贸易政策关系的开创性文献（王孝松等，2014）。随后，学者纷纷从不同角度研究国会对美国相关贸易政策的影响，如Kahane（1996）研究了国会对关贸总协定相关政策的影响，Gilbert和Oladi（2012）研究了国会对于美国对华贸易政策的影响。
（二）美国国会对国际货币基金组织议案投票的影响因素
在国际金融领域，近年来有学者利用贸易领域的方法研究美国国会与国际货币基金组织之间的关系。Broz（2005）、Broz和Hawes（2006）分析了美国第98届国会和第105届国会参议院对基金组织拨款议案的投票情况，认为美国国会议员投票主要受到意识形态倾向、所在选区利益和利益集团等因素的影响。Broz（2008）考察了议员对美国向其他国际金融机构增资问题的投票态度，研究结论与之类似。
与研究单个基金组织拨款议案不同，Broz（2011）从总体层面（国会）和微观层面（议员）分析了1944年至2009年美国对基金组织增资议案在国会的投票情况。研究发现，从国会层面看，众议院对基金组织的支持力度不断下降，而参议院对基金组织的支持则相对稳定。从议员层面看，左翼议员比右翼议员更支持对基金组织增资，而在控制意识形态因素后，参议员比众议员更支持对基金组织增资，这可能因为众议员来自选区层面的压力比参议员更大一些。
除了上述文献所关注的个人意识倾向、选区利益和利益集团之外，也有学者从其他方面分析美国国会对基金组织拨款的影响。Locke（2000）总结了基金组织第11轮份额增资（1998年）中国会反对向基金组织拨款的理由。Henning（2009）指出尽管基金组织从多个方面推进美国利益，但国会并不总是对基金组织采取支持态度。同时Henning（2009）也指出，国会大多数议员反对基金组织只是用来实现自己的政治目的。
与已有研究相比，本文希望从以下两个方面进行改进。第一，引入工具变量克服利益集团政治捐资的内生性问题。由于利益集团对议员的政治捐资会受到议员投票结果的影响，因此政治捐资具有内生性。本文利用各利益集团对议员的打分作为利益集团政治捐资的工具变量，从而消除估计结果的不一致性和有偏性。第二，从国会整体层面考察国会对基金组织相关议案的影响。Broz（2011）尽管也从总体上考察了国会对基金组织态度的变化，但是主要分析参议院和众议院态度的差别。本文除了从国会内部观察各个议员对基金组织相关事项的态度外，还从国会整体层面考察议员面临的共同因素如美国国内政治与经济状况、国际经济与政治状况对基金组织相关议案的影响，从而更为全面地了解美国国会与基金组织议案的关系。
三、美国国会对国际货币基金组织决策的影响
基金组织的决策机制主要包括“投票表决”制度和“协商一致”原则（黄梅波和陈燕鸿，2014），其中投票表决包括“简单多数”通过和“特别多数”通过两种。“简单多数”通过是指超过总票数的50%通过，“特别多数”通过是指需超过总投票权的70%或者85%通过。由于美国在基金组织中拥有超过15%的投票权，因此，在涉及到“特别多数”通过特别是85%多数通过时，美国对基金组织事项决定具有一票否决权，此时美国政府的态度就显得格外重要。
美国在基金组织中的决策授权主要来自《布雷顿森林协定法》（Bretton Woods Agreements Act）。该法第5款对国会授权美国参与基金组织相关事项进行了说明，具体来看，在以下6种行为中，除非得到国会法律授权，否则包括美国总统在内的任何个人和机构都不能代表美国行使对基金组织事项的决定权：（1）基金组织《协定》第三条第2款（a）下对美国在基金组织份额的任何修改；（2）基金组织《协定》附录C第2段、第4段、第10段下对于美元平价的建议；（3）基金组织《协定》附录C第6段下对于美元平价的任何修改，或者在附录C第11段下对于平价的普遍修改；（4）基金组织《协定》第二十八条下对于基金组织《协定》的任何修改；（5）对基金组织的任何借款；（6）对基金组织黄金的任何处置，除非财政部向国会证明处置对基金组织是必要的。以上6种行为大部分与基金组织《协定》“特别多数”决策事项挂钩，如《协定》第三条第2款、第四条第4款、第五条第12款、第十二条第6款、第二十八条a款以及附录C等，且大部分决策事项通过需要基金组织总投票权的85%同意，这意味着美国国会授权通过与否直接决定着基金组织决策事项能否通过。
四、美国国会对基金组织议案投票的影响机制分析
本部分从单个议员层面和国会整体层面建立一个美国国会对基金组织议案投票影响的分析框架。
（一）影响单个国会议员投票的因素
本文将影响美国国会议员对基金组织投票的因素分为政治因素和经济因素两大类。
一是政治因素。政治因素影响主要在于议员持何种政治思想立场，是自由主义还是保守主义。总体来看，民主党主流信奉新自由主义而共和党奉行新保守主义，两党在政府、市场、国际组织等问题上均具有不同的政策主张。具体来看，民主党主张扩大政府权限，积极发挥政府的作用，民主党虽然也崇尚市场经济，但是更主张政府介入经济活动，加大国家的宏观调控力度。而共和党则反对“大政府”，强调个人自由和市场调节，反对政府干预经济。在国际事务上，民主党具有国际化倾向，希望通过国际组织和条约对其他国家施加压力以实现美国利益，而共和党则反对美国全面介入国际事务，主张以现实主义为指导通过增加自身实力来实现美国利益。
不同党派议员的意识形态倾向分野日益严重。从20世纪60年代开始，美国政治精英的意识形态倾向日益分裂，表现在共和党内持中间、温和派立场的政治精英持续趋向保守派立场，而民主党内持中间、温和派立场的政治精英持续趋向自由派立场（何晓跃，2014）。特别是美国金融危机爆发后，美国“政治极化”日益严重，以自由主义和保守主义党派意识形态分野来决定自身政治立场的现象在美国政治中日益突出，造成国会中民主党和共和党的政治分歧愈来愈难以弥合，经常出现一党多数反对另一党多数的情况，这也是近年来基金组织议案在国会中迟迟难以通过的原因之一。
具体到基金组织而言，持自由主义倾向的民主党认为基金组织在危机时期的金融救援有效地克服了市场失灵，有助于维护美国在全球的金融利益，因此民主党倾向支持基金组织相关改革议案。而持保守主义倾向的共和党则对基金组织的作用持否定态度，认为基金组织的金融救援扰乱了正常的市场功能，带来了激励扭曲和道德风险，因此对基金组织相关议案更多持反对态度。在后文的经验分析中，本文将分别对议员政党属性和意识形态倾向进行估计分析，由于政党是属于0或1的虚拟变量，而意识形态倾向是一个介于-1和1之间的变量，这有利于增加估计结果的稳健性。
二是经济因素。在国际贸易政策分析中，往往可以根据赫克歇尔-俄林（Heckscher-Ohlin）模型、斯托尔珀-萨缪尔森（Stolper-Samuelson）定理等识别出国际贸易政策的利益获益者和受损者，据此判断一国内部哪些人支持自由贸易政策，哪些人反对自由贸易政策。但是在对基金组织的分析中，由于基金组织更多与金融部门利益相关，很难像国际贸易政策分析那样通过生产要素划分不同利益阶层，因为金融业一般都被归为资本密集型行业。在这种情况下，如何判断不同利益阶层对基金组织的态度呢？本文认为至少有两个部门倾向支持基金组织。一是金融部门，基金组织是全球化的有力支持者，其日常运行特别是危机救援机制有利于保持世界经济稳定，有利于维护美国金融部门在国内外的利益。二是出口部门，基金组织的金融稳定措施有利于维护美国出口市场的稳定，在金融危机时期甚至通过一系列贷款条件（如私有化、市场开放等）帮助美国企业拓展国际市场。因此，代表以上部门利益的议员将会倾向支持基金组织相关议案。
我们选取了两个影响议员经济因素的变量，分别是议员所在选区利益和利益集团政治捐资。通过以上分析可以得知，如果议员所在选区对外出口比例越高，金融部门占本地区经济比重越大，他应该越倾向支持基金组织改革议案，反之会对相关议案漠不关心，甚至消极反对。从利益集团来看，如果议员接受金融利益集团和商业利益集团的政治捐资越多，他将越倾向支持基金组织改革议案。
（二）国会整体层面因素对议员投票的影响机制
以单个议员作为独立研究样本，可能忽略议员面临的共同因素对于议员投票行为的影响。例如某一议案当时所处的国内外经济环境，这些因素对议员的投票行为影响可能是对称的，也可能是非对称的。但是在对单个议案投票行为的经验分析中，很难将这些共同因素进行剥离和界定，往往将其假设为对议员的影响是对称的，这可能造成两方面的后果：第一，共同因素混合在议员个体因素中，从而使得对议员个体因素的估计产生偏差；第二，过于集中于议员个体因素的分析使我们忽略掉共同因素对于议案的影响，这些因素有时可能起到较大的决定性作用。不过，相比其他大多数议案，基金组织议案具有“反复性”、“多次性”的特点，这为观察共同因素对于议员投票行为的影响提供了机会。以下我们从美国国内外政治经济因素考察共同因素对议员投票行为的可能影响。
一是美国国内经济状况。由于对基金组织改革事项的批准大都涉及到美国政府对于基金组织的拨款安排，因此，美国的经济状况在一定程度上影响议员对于基金组织拨款议案的投票。但是国内经济的影响方向是不确定的，一方面美国经济状况良好会缓解美国政府向基金组织拨款的压力，从而使国会更容易在基金组织改革议案上达成共识；另一方面，经济状况良好也降低了美国向基金组织寻求帮助的需要，从而使国会对基金组织改革漠不关心。
二是美国国内政治状况。根据总统所属党派、参议院与众议院多数党派的关系可以将美国政府与国会的关系分为一致、弱分立、强分立三种情形（张光和刁大明，2008）。一般情况下，府会一致会提高美国政府的行政决策效率，而府会对立则使得相关决策获得国会通过的难度增大。根据前面的分析，如果美国总统来自民主党、国会两院均由民主党占据多数，基金组织相关议案将会更容易获得通过；而如果总统为共和党、国会两院多数党为共和党时，基金组织议案将不易通过；其他中间情况则较难确定。
三是国际经济状况。维护国际货币体系稳定是基金组织重要职能之一，而这一职能的发挥有赖于它所持有的金融资源规模。因此，在世界经济动荡时期特别是美国经济受到较大冲击时，美国国会更容易批准对基金组织的拨款，以借助基金组织稳定世界经济与金融形势。如1997年亚洲金融危机和2008年美国金融危机爆发之后，美国国会都能较为快速地通过相关基金组织议案，甚至是一些久拖不决的议案也由于这些危机的爆发而得以推动。
四是国际政治状况。国际政治状况的变化有时也会对基金组织议案带来一定的影响。例如基金组织2010年改革方案曾在乌克兰危机爆发后获得一线希望。当时美国政府宣布对乌克兰进行救助，并希望以此作为推动国会批准基金组织拨款议案的工具（Truman，2014）。2014年3月，参议院和民主党希望能够将对乌克兰救助、对俄罗斯制裁与基金组织2010年改革方案联系在一起（Siddiqui，2014）。不过，由于共和党反对将基金组织条款附入对乌克兰救助协议，国会对基金组织拨款再次搁浅。
通过以上分析，不同层面因素对议员投票的影响机制如表1所示。
五、美国国会对基金组织议案投票的经验分析
（一）议员对议案投票的经验分析
我们的经验分析以每一名国会议员（参议员、众议员）为一个样本观测值，其对基金组织拨款议案如果投赞成票设定为1，投反对票则设定为0。设定的基准模型估计形式如下：
1.基本模型估计结果
我们使用Probit模型对（1）式进行估计。从估计结果来看，政党属性（Democrat）均显著为正，表明民主党议员对于基金组织议案持更大的支持态度。这与我们的预期是相符的。意识形态倾向（DW）系数显著为负，表明国会议员自由意识倾向越明显（DW值的负值越小），其对基金组织议案的支持力度越大，这与预期也是一致的。利益集团方面，各列金融利益集团的政治捐资系数均显著为正，且估计结果基本一致，表明获得金融利益集团政治捐资越多的议员越支持对基金组织的拨款议案。商业利益集团的政治捐资各列系数均不显著，这可能来自两个原因：一是相比于金融稳定的直接干预，基金组织对于国际贸易市场的稳定更多来自于间接机制，这使得商业利益集团并不关注基金组织改革；二是商业利益集团可能由于出口市场的稳定而获益，也可能由于进口增加而受到冲击，由于本文并未从出口和进口角度界定商业利益集团，这也可能导致其捐资对基金组织议案投票的影响不显著。
选区利益方面，估计结果显示议员所在州的贸易状况和金融状况对议员的投票没有显著影响，这说明有关基金组织议案的利益讨论并没有在州层面得到充分反映。这可能是由于基金组织与各个选区之间并不存在直接的利益关系，或者这种利益关系过于间接而没有得到关注（Henning，2009）。
参议员和众议员对于基金组织议案的态度有明显不同。从估计结果看，参议员比众议员更支持基金组织议案。这与Broz（2011）的结论是一致的。结合本文的选区利益分析结果，我们认为由于基金组织相关利益不容易在选区层面捕获，因此众议员（其相比参议员受到更大的选区利益压力）对基金组织的议案更漠不关心，而参议员由于对国际事务的关注力度更高，往往会根据行政部门决策更为客观地对基金组织议案做出选择。
2.稳健性估计结果
由于利益集团对议员的政治捐资会受到议员投票结果的影响，因此政治捐资具有内生性。为保证结果的无偏性，我们引入工具变量，分别用相关利益集团对议员的打分作为政治捐资的工具变量。与此同时，为检验结果的稳健性，我们还采用意识形态利益集团美国保守联盟对各议员的打分来刻画各议员的意识形态倾向，替代DW值进行检验。各利益集团打分情况如表4。
我们引入工具变量对（1）式进行两阶段估计。最终的工具变量估计结果显示，来自民主党、意识形态越趋向自由的议员将会对基金组织拨款议案更加支持，同时如果议员获得金融利益集团的政治捐资越多，其对基金组织议案的支持力度也越大，这与基本模型的估计结果是一致的，说明估计结果较为稳健。国会议员是参议员还是众议员在工具变量估计中系数并不显著，说明二者对基金组织议案的影响并不显著。总体上看，商业利益集团政治捐资的系数估计并不稳健。选区利益方面，估计结果与基本模型的估计基本一致。议员所在州的贸易状况对议员投票的影响并不显著，说明贸易状况并不是影响议员对基金组织议案投票的关键因素。但金融状况却对议员投票行为有显著的负向影响，结合专业委员会委员（Member）的估计系数为负，可以推断，与基金组织关系较为紧密的议员对基金组织的表现不满，认为其在维护美国金融利益方面并没有发挥应有的作用。与此同时，我们也注意到金融利益集团政治捐资和选区金融状况对议员投票行为的影响方向截然相反，原因可能来自两个：第一，金融利益集团更多的是代表美国国际金融机构的利益，而选区金融状况更多的则是反映国内金融机构的利益；第二，金融利益集团更多反映的是美国国内金融精英阶层的利益，而选区金融状况则代表的是美国国内与金融机构存在紧密联系的普通大众的利益。二者不同的特点决定了其对议员投票行为的不同影响。
表5第（3）列和第（6）列分别为利用美国保守联盟对议员打分（ACU）替代议员DW值的估计结果。ACU的估计系数显著为负，表明议员意识形态越趋于保守（ACU分数越高）其越不支持基金组织的拨款议案。同时，其他估计系数也与利用DW值的估计结果一致，表明此前估计结果较为稳健。
（二）国会整体因素对基金组织议案投票的影响分析
为了从国会整体层面考察各个因素对国会关于基金组织拨款议案的影响，我们估计如下模型：
第一，总统党派和参议院多数党派别的估计系数不显著，表明这两个变量对国会通过基金组织改革议案的影响并不如预期那么明显。第二，众议院多数党派别系数显著为正，这说明民主党在众议院获得领导权将会促使国会更高概率地通过基金组织相关议案。通常情况下，基金组织相关议案在众议院的争论更为激烈一些，因此能否在众议院通过显得至关重要。实际上，很多情形下基金组织议案都是在众议院“折戟”。第三，总体来看，美国经济增长系数显著为正，这表明良好的美国经济增长状况将有利于国会通过基金组织改革议案。第四，世界经济增长系数为负，表明世界经济增长状况不佳反而有利于国会通过基金组织议案，但是总体来看其系数并不显著。第五，Period的系数为正，表明对于周期性的份额增资议案，国会通过的概率更大一些。
六、结论与进一步的讨论
本文以美国第111届国会对国际货币基金组织拨款为例，从议员个人和国会整体两个层面考察了美国国会对基金组织议案投票的影响。本文的结论可以部分解释为什么美国国会多年来迟迟未能批准基金组织2010年改革方案。首先，国会议员的意识形态倾向日益“极端”和“保守”。例如从国会议员的意识形态DW值来看，1995年之前国会议员的DW均值为负值（表现为自由倾向），但是此后转为正值并不断上升，113届（2013-2014年）国会议员的意识形态DW值的平均值已经达到0.18，这说明国会议员平均意识倾向已经从自由转为保守，且“保守性”正在不断上升。与此同时，国会议员DW值的标准差日益扩大，表明国会议员之间的意识形态分歧也在增大，国会议员之间关于自由—保守问题的立场更不容易协调。在这种情况下，大多数共和党不但对基金组织持否定态度，并且不愿批准奥巴马政府提出的任何议案（Vestergaard和Wade，2015）。
其次，全球金融危机之后金融利益集团的行为模式可能发生改变。受金融危机冲击，一方面美国国际霸权地位有所下降，另一方面国际金融救助范围却不断扩大，这导致美国的国际公共产品供给形式发生转换（刘玮和邱晨曦，2015）。美联储的货币互换安排重新兴起，基金组织在全球金融稳定中的作用有所下降，相应地美国金融利益集团对基金组织的支持力度也有所降低。
最后，美国在金融危机之后的经济增长表现并不十分强劲。在经过2008年和2009年两年的负增长之后，美国经济虽有所恢复但增长动力仍然不足，2011年至2015年美国年平均经济增长只有2%，远低于其历史平均水平。美国不佳的增长状况未能为国会通过基金组织改革提供有力条件。
然而，美国国会为什么在2015年12月能够通过2010年改革方案呢？本文认为以上反对议案通过的因素并没有发生变化，但是可能有其他因素发生了作用。首先民主党与共和党可能在相关议案上进行了利益交换，例如有报告称奥巴马政府批准了废除石油出口禁令，以此来换取共和党对基金组织议案的支持（RISS，2016）。其次，共和党对基金组织议案施加了大量条件，例如废除基金组织的“系统性风险免除”条款，对美国参与新借款安排施加限制条件等，此举使国会（共和党）进一步加大了对美国参与基金组织活动的限制。这说明议员投票行为是一个受到众多因素影响的过程，实际情况可能会更为复杂，本文的研究也需要继续深化。
（原文刊发在《世界经济》2017年第９期。本号删除了所有注释，正文部分也有删节。）
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