【苏庆义】 美国贸易制裁清单与中国反制的特点、影响及启示
美国制裁清单虽然表现为限制中国高技术产业发展，但也会减少对美国自身生产和消费的负面影响。中国的反制清单以农产品和下游产品为主，虽然会对美国造成较大负面影响，但也会对自身造成较大负面影响，中国的反制清单存在改进空间。美国制裁和中国反制对双方的贸易额影响有限，但需关注其对生产和消费的影响。
美国总统特朗普上台以来，其不按常理出牌的贸易政策备受世界关注，并对全球贸易造成较为消极的影响。除退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、重谈北美自由贸易协定（NAFTA）外，还不断基于国内法推出加征关税的举措。比如2018年2月，基于201调查对太阳能电池板和洗衣机加征30%和50%的关税；3月份，基于232调查对钢铝分别加征25%和10%的关税。在这一背景下，特朗普政府也在调整对华贸易政策，中美贸易紧张程度不断上升。尤其是，当特朗普政府基于301调查，做出仅对中国进行制裁的决定后，中美贸易紧张程度显著上升。2018年4月初，美国贸易代表办公室（USTR）公布针对中国的制裁清单。制裁的原因是，美国贸易代表办公室基于301调查发现，中国政府在技术转让、知识产权、创新等方面的行为、政策和实践是不合理或歧视性的，并对美国商业造成负担和限制。紧随其后，中国公布反制清单。事实上，在此之前，中国已公布针对美国232调查的反制清单。目前，虽然中美双方正在谈判，并呈现缓和迹象，但特朗普却在6月15日同意对中国500亿美元产品正式加征关税，中美贸易紧张关系陡升。可以预期，中国的反制清单也会相应的落地。中美经贸关系走到十字路口。
深入研究美国制裁清单与中国反制清单具有重要意义。第一，理解双方尤其是美国的底牌，中国可以做到未雨绸缪，预判美国未来在中美贸易摩擦中可能出台的限制措施；第二，通过制裁清单和反制清单透视中美双边贸易结构，为中国贸易结构转型升级提供启示；第三，在分析制裁清单和反制清单的基础上，更容易分析双方清单对彼此经济的影响。本文拟跳出宏大叙事的视角，以美国的制裁清单 和中国的反制清单为具体分析对象，首先从贸易流、产业技术特点、全球生产链的视角研究美国制裁清单和中国反制清单的特点，在此基础上分析美国制裁与中国反制对彼此贸易、生产和消费的影响，透视其背后的启示，最后给出对中美贸易关系的思考。
一、美国制裁清单与中国反制清单的特点
美国贸易制裁清单和中国反制清单均体现为产品的清单，可以从贸易流量和贸易结构两方面进行分析。贸易流量旨在从各产品的双边进出口额进行分析，便于理解清单对双边贸易额的影响。贸易结构则根据产品的特点进行分析，可以细化为两方面，一是根据产业技术高低进行分析，二是根据各产品在全球生产链的位置进行分析。贸易结构分析有助于理解清单对双方生产和消费的影响。
1. 贸易流量分析
美国基于301调查发布的制裁清单基于美国统一分类税则表（HTSUS）8位码进行分类，共包括1333种产品。2017年，美国从中国进口这些产品的总金额是462亿美元，占美国从中国进口总金额的9.16%。 有三点证据表明，美国此次制裁的直接目的并不在于削减贸易逆差，清单并不能起到直接削减贸易逆差的目的。第一，USTR明确说明，征税额度大概是500亿美元。如果旨在削减中美贸易逆差，就不会将征税产品的金额固定住，而是在从中国进口最多的产品中选择征税产品。第二，美国从中国进口最多的产品并不在征税清单中。在9641种HTSUS的8位码产品中，中国向美国出口最多的100种产品，只有6种产品在美国的制裁清单里。第三，在2017年，对于清单中的废弃资源和废旧材料回收加工品，中国对美国的出口为0，将其列入显得不可理解。同样的逻辑也证明，美国并非保护本国弱势产业。贸易保护主义理论认为，一国实行贸易保护政策目的是保护本国弱势产业。如果美国是保护本国弱势产业，应该将从中国进口多（意味着中国在这些产品上具有优势，美国具有弱势）的产品放在清单里。显然，美国的清单并没有这样做。事实上，USTR对为何选择500亿美元的金额进行了说明，其一是中国在技术转让、知识产权、创新等方面的行为、政策和实践对美国经济造成的伤害大概是500亿美元 ；其二是500亿美元的制裁金额足以让中国屈服并取消在技术转让、知识产权、创新等方面的不合理行为、政策和实践。
中国的反制清单以《中华人民共和国进出口税则》中的税则号8位码为准，包括106种产品，如果转换成编码协调制度（HS编码）的6位码，则包括83种产品。中国反制美国301清单的总金额是498亿美元，占中国从美国总进口的38.20%。 在4655种HS6位码产品中，中国从美国进口的前100种产品，涵盖了中国反制清单中的21种。其中，中国从美国进口排名前几位的产品都在反制清单中。即空载重量超过15000公斤，但不超过45000公斤的飞机及其他航空器；黄大豆；1.5L＜排气量≤2L的越野车、2L＜排气量≤2.5L的越野车、2.5L＜排气量≤3L的越野车、1.5L＜排气量≤2L,≤9座的小客车、2L＜排气量≤2.5L,≤9座的小客车、2.5L＜排气量≤3L,≤9座的小客车。这说明，中国决策者在制定反制清单时主要考虑的是，是否将美国出口到中国的主力产品列出，并最终选择了美国向中国出口较多的产品。这三大类产品占中国反制进口额的71.71%，留给其他产品的空间较小。
2. 基于产业技术的分析
关于美国制裁清单的真实意图，普遍认为主要在于遏制中国的高新技术产业崛起。如比利时布鲁盖尔智库Alicia García-Herrero将所有产品分为四类：尖端、高端、中端、低端，发现美国制裁清单中，占总金额84%的产品为尖端和高端产品，仅有3%为低端产品。美国的制裁清单中，占产品类数70%的927种产品和“中国制造2025”中所列的产业相关。而中国的反制清单中，有50%为低端产品。本文将基于中国自身划分的高技术产业分类进行分析。为更好分析，本文将美国制裁清单和中国反制清单的产品编码和中国全国投入产出表的产业分类相对应。
根据中国国家统计局发布的《高技术产业（制造业）分类（2017）》进行分析，美国制裁清单中有578种产品是高技术产品，占制裁清单产品总数的43.36%，分布在8个产业中，占制裁总额的56.15%（表1）。这表明，从清单表现出来的结果来看，美国制裁确实考虑了限制中国高技术产业发展。清单中其余不是高技术产业的产品中，绝大部分都是资本密集型或技术密集型产业，基本都属于机械或设备类，也都是重要的制造业产品种类。
中国的反制清单隶属17个产业。除医药制品外，其他均不是高技术产业。其中，中国反制清单的前三大主力产业就占了中国反制总金额的83.83%。农产品以及和农产品相关的制造产品就有7个产业。这表明，中国的反制清单不在于反制美国具有优势的上游高技术产业，主要考虑其他因素。
3. 基于全球生产链的分析
全球价值链分工已成为当今世界各国产品分工的主导形式，当产品分割为各个生产环节后，世界各国往往专注于某个生产环节。全球生产链中，生产过程是从上游逐步增值，并最终表现为下游的最终品。从产品在生产中所处的上下游分析有助于分析该产品对生产和消费的影响。因为美国之前有官员称，产品清单的设计会考虑到生产者和消费者利益的平衡，所以从全球生产链的上下游进行分析很有必要。
Antràs和Chor（2012，2013）、Fally（2011）、Antràs et al.（2012）等构建产业上游度指标来衡量各产业在生产链上的位置。产业上游度测度了各产业离最终需求的远近，如果产业上游度高，则说明该产业离最终需求较远，在生产链的上游；如果产业上游度低，则说明该产业离最终需求近，在产业链的下游；如果产业上游度是1（产业上游度指标的最低值），则说明该产业直接被用来作为最终需求。我们根据这一方法，并基于中国2012年的全国投入产出表测算了139个产业的上游度指标。从结果来看，产业上游度最小的是社会工作，上游度指标是1，表明这一产业仅作为最终需求来用。产业上游度指标最大的是开采辅助服务和其他采矿产品，产业上游度是6.23，表明这一产业在生产链的最上游。产业上游度的均值是2.96，中位数是2.92。
从产业的上下游来看，美国的制裁清单既有上游产业也有下游产业，美国制裁清单中各产业的上游度较高，但下游产业也不少。在美国制裁中国的清单中，有一半产业的上游度超过中位数2.92，这些产业占制裁总额的比重达到46.05%。上游度低于2的产业金额占制裁总额的比重为43.33%。各产业经过加权的总上游度较高，是2.57。在中国受制裁的高新技术产业中，既有较为上游的电子元器件，也有处于下游的广播电视设备和雷达及配套设备。
如果进一步分析，会发现，即便是上游度较低、处于下游的产业，也是离消费较远的产业。最终需求包括消费、投资和出口，为研究本国的消费和投资，我们不考虑出口。根据投入产出表，计算所有产业的消费占消费和投资总和的比重。以此来看各产业最终需求中用于消费的比例。在具有合理结果的133个产业中，有30个产业的消费比重为0，即这些产业仅用于投资，不用于居民和政府消费，比如石油和天然气开采产品、物料搬运设备等。有64个产业的消费比重大于80%，表明这些产业主要用于居民和政府消费。在美国制裁清单中，上游度低于2的13个产业中，所有产业的消费比重均低于67.92%。其中，有11个产业的消费比重低于38.02%。甚至有5个产业的消费比重为0，这5个产业不用于消费，仅用于投资。事实上，在美国制裁清单的所有38个产业中，仅4个产业的消费比重大于80%，有30个产业的消费比重低于40%。其中，18个产业的消费比重直接就是0。结合对上游度的分析，这说明，美国的制裁清单将降低对本国消费的影响作为重要的考量因素。
中国的反制清单则主要是农产品和下游产业。 除农产品外，蔬菜、水果、坚果和其他农副食品加工品、屠宰及肉类加工品的上游度都较低，都属于下游行业。占制裁金额比重最大的其他交通运输设备和汽车整车都属于上游度较低的下游产业。不考虑农产品的话，中国反制清单产品的加权上游度只有2.34，低于美国制裁清单的加权上游度。如果从各产业消费比重来看，在中国反制清单的17个产业中，有10个是消费比重大于80%的产业，这10个产业直接面对消费者。因此，中国的反制清单大部分是将影响本国消费的产品。
二、美国制裁与中国反制对双方贸易、生产和消费的影响
美国贸易制裁与中国反制将直接影响中美双边贸易额以及中美各自总贸易额。这种影响是因为双方将对清单上的产品加征关税。此外，还需跳出边境间的贸易交往，窥视制裁与反制对双方各自国内生产和消费的影响。
1. 对双方贸易额的影响
从短期来讲，双方对彼此产品加征关税将直接影响贸易流。为此，我们基于局部均衡的思想进行粗略计算。这需要计算中美各自的进口或出口弹性。以中国的进口弹性为例，这意味着需要计算，当中国进口产品价格上升1%时，中国的实际进口额下降百分之几。陈勇兵等（2014）计算得出，中国的平均进口弹性为1.03。 中国社科院世经政所毛日昇博士计算的中国的平均出口弹性为1.48。 双方清单给出的征税额度都是25%，假设产品价格也因此上涨25%，则计算得出的中美双边贸易额将下降4.71个百分点，应该说美国制裁与中国反制对中美双边贸易额的影响并不小。中美双边贸易差额下降42.60亿美元，并不能起到明显削减贸易差额的影响。但是考虑到中美双边贸易额仅是各自贸易总额的一部分，美国制裁与中国反制对双方的总贸易额影响有限。中国的总贸易额下降0.73个百分点，美国的总贸易额下降0.77个百分点。
如果考虑双方清单的产品结构，则对双方的影响还需要进一步分析。从出口角度来看，中国主要是高技术产品、上游产品、资本品的出口受到限制，如果进而对这些产品的生产造成负面影响，确实会影响到中国的产业升级和贸易结构转型。在上游行业受到负面影响时，中国面向终端消费的产品生产也会受到负面影响。从进口角度来讲，中国由于自身的反制措施，进口下降的主要是面向消费的终端产品和农产品。这会对国内的生活成本造成负面影响，也会直接影响国内的物价水平，造成物价上升。从应对策略来讲，为消解对出口的负面影响，一方面是扩展市场，将这部分产品销往其他国家；另一方面是加大中国下游产品和终端产品的出口（不在美国制裁清单中的产品），消化上游行业因为出口下降受到的负面影响。为消解进口的负面影响，对于飞机和汽车来讲，可以通过增加来自其他国家的进口来降低不利影响，这两大产品均有较强的可替代性，但转移到其他卖家存在相应的成本。对于农产品的黄大豆而言，则需要监测其对国内物价水平的影响。
对美国而言，从出口角度来看，中国的反制将导致其飞机、汽车等产业受影响，由于农产品出口受限，农民的利益也将受影响。飞机、汽车等下游行业的受限将导致这些生产链上的国内相关产业也受到影响。农产品的受限将导致农民直接受到负面影响。而且，由于中国的反制以这三大类产品为主，对这三大产业及相关产业的影响会较大。并且由于这三大产品不容易寻找替代的进口国，负面影响会持续一段时间。从进口角度来看，美国来自中国的进口下降主要是上游产业、高技术产业、资本品，对本国消费者造成的负面影响很小，主要影响本国的下游产业，造成下游产业生产成本的上升。不过，对于来自中国的这些进口产品，由于中国并不是具有明显的优势进行生产，美国寻找替代的出口国的难度较小。
对双方生产和消费的影响大小，以中国对美国的反制为例，则可以从中国从美国进口产品占中国进口总额的比重以及美国向中国出口该产品占美国出口总额的比重来分析。如果中国从美国进口产品占中国进口总额的比重较低，则说明中国可以较为容易地从其他国家进口该产品，对中国的负面影响较小；反之，则对中国的负面影响较大。如果美国向中国出口该产品占美国出口总额的比重较小，则说明中国反制对美国的影响较小，美国可以较为容易地将出口产品转移到其他国家；反之，则对美国的负面影响较大。根据Herrero和Ng（2018） 的分析，中国的反制清单对美国的影响较大，但是对中国的负面影响同样也较大。反观美国对中国的制裁，无论对美国自身，还是对中国而言，影响都较小。
三、美国制裁与中国反制的启示
1. 贸易保护主义的内涵发生变化
贸易保护主义具有较长的历史，比较知名的贸易保护案例至少可以追溯到19世纪英国的《谷物法》。而关于贸易保护的动机，则是因为在国际贸易中，虽然国家总体上会从中受益，但某些产业和某些群体会受损。在国际贸易中受损的产业和群体会反对自由贸易，通过对政府施压使其实行相应的贸易保护政策。由于在国际贸易中受损的往往是本国的弱势产业，因此，我们经常所称的贸易保护主要是指对弱势产业的保护。但是，我们可以从美国对中国的制裁清单看到，美国欲提高关税的产品主要是美国的优势产业，而非弱势产业。这显然与通常的贸易保护主义内涵不同。另一方面，一般来讲，即便保护本国的优势产业，也应该是有重点地针对某些特定的少数产品加征关税或采用其他贸易保护措施，但此次美国制定清单的种类数很多，超过1000种。最后，即便美国保护本国优势产业，也应该是针对所有国家的相关出口产品加征关税，而非仅仅针对中国。仅仅针对中国加征关税并不能起到保护本国相关产业的作用，更何况中国并不具有在制裁清单上的产品的生产优势。因此，对于美国此次基于301调查针对中国的制裁，是否可称之为“贸易保护”是一个值得商榷的问题。即便可称之为贸易保护主义，其内涵也发生了变化。
2. 美国对制裁清单上产品的选择考虑了多重因素
从对清单的分析来看，美国的制裁确实存在对中国高技术产业限制的意图。但我们这是通过结果来判断其意图，会忽视其他可能。一个很显然的逻辑是，不同的意图会导致相同的结果，除制裁中国高科技产品外，美国也会因为其他因素选择制裁清单上的产品。美国的其他意图也会使其得出相同的清单。我们往往忽视美国的另一个意图，那就是尽量降低对本国生产和消费的负面影响。根据上文分析，从产业的上下游以及产业用于消费的比例来看，美国的制裁清单也表现出选择的产品要么属于上游产业，要么是用于消费的比重较低。也就是说，清单上的产品尽量不影响自身的消费。除此之外，由于中国在这些产品的生产并不具有明显的优势，别国产品对中国产品的可替代性较强，美国制裁对自身生产的影响也在可控范围内。也就是说，从降低制裁对本国生产和消费的负面影响的角度来看，也会得出美国的制裁清单。
那么，假如美国确实要实施新的制裁，比如其声称的1000亿美元清单，如果仅仅从中国对美国出口的多少来选择产品将会不准确。根据本文的分析，美国会考虑降低制裁对本国生产和消费的影响以及限制中国高技术产业发展两个方面，除美国会在500亿美元清单上的产业继续选择产品外，还会在上游度高和消费比重低的产业中额外选择产品。我们根据产业上游度高于3、消费比重低于15%选择了相关产业，列于表6中。
3. 中国的反制清单存在改进空间
上文分析已表明，美国的制裁清单对中国总体贸易的影响有限，而且从生产和消费的角度来讲，中国可以相对容易地化解美国的制裁。反而是中国的反制清单会对本国的生产和消费造成较大影响。我们认为，中国的反制清单存在以下可改进之处：第一，考虑到美国的500亿美元之后可能还会有后手，比如1000亿美元的制裁清单，而且500亿美元对自身的影响可控，中国不需要将会对美国造成较大影响三大产品黄大豆、飞机、汽车一起放进反制清单中，应该留有后手，比如仅仅将其中一种或两种产品列入反制清单，这样实际的反制效果并不会有明显不同。第二，中国的反制清单应该更加多元化。中国的反制清单中，仅仅三大产业就占比71.71%，导致留给其他产品的空间非常有限。除上面提到的列入一两种主力产品外，中国还可以留出空间给其他产品，一方面不会降低反制效果，另一方面降低对自身的负面影响。第三，中国可以考虑将木材、芳烃混合物、废铜这三类产品列入反制清单。中国反制对自身影响小、对美国影响大的产品应该满足以下特点：中国从美国进口产品占中国进口总额的比重小，同时美国向中国出口该产品占美国出口总额的比重大。木材、芳烃混合物、废铜这三类产品符合这一特征，应该考虑将其列入反制清单。
四、进一步的思考
1. 中国将美国的制裁局限为经贸问题更容易解决问题
美国此次针对中国的制裁往往被解读为限制中国高技术产业发展、遏制中国崛起等。我们并不否认美国很可能确实具有遏制中国崛起的主观意图。而清单显现出来的内容确实彰显美国限制中国高技术产业发展的意图。但是，正如前述指出，即便美国制裁清单的结果是高技术产业占据较大部分，但其他的意图同样可以得出类似的清单。另外，从清单本身来看，并不能得出美国遏制中国崛起的结论。一是清单本身限定了500亿美元的金额，其影响有限；二是清单本身并未包含中国具有优势的产业，对中国经济的冲击有限。事实上，美国已明确说明，针对中国的制裁基于301调查，其内容是中国政府在技术转让、知识产权、创新等方面的行为、政策和实践是不合理或歧视性的。USTR对500亿美元的解释也是一方面这是中国上述行为对美国造成的损失额，另一方面，美国认为，500亿美元足以让中国屈服，纠正自己的行为。而技术转让、知识产权、创新等归根到底是涉及国际规则的问题。技术转让涉及投资规则，知识产权涉及知识产权相关规则，创新涉及竞争政策等。这些内容均是现有高标准经贸规则要包含的内容，也是奥巴马政府力推的TPP的内容。特朗普放弃了奥巴马政府试图通过区域贸易协定谈判约束中国的方法，而是试图通过单边制裁和双边谈判使中国接受相关规则。以此来看，特朗普政府和奥巴马政府有相同之处，即试图通过规则约束中国。
另外，美国基于301调查对中国的的贸易制裁并非个例。历史上，一个值得借鉴的案例是美国对日本的贸易制裁。20世纪七八十年代的20年间，美国曾对日本实施了至少23起301调查和GATT/WTO争端起诉，以此施压让日本开放市场。中国目前所处的境况和日本类似，那就是对美存在巨大贸易顺差，且都是美国的第一大顺差国。所不同的是，当时日本经济发展水平已高度发达，超过当时的大部分欧洲国家。而目前中国经济尚未达到发达水平。虽然从美国的制裁清单来看，其直接目的不是削减贸易逆差，但是背后的原因仍然是削减贸易逆差。美国通过限制顺差国的出口、促进自身出口来达到此目的。美国一贯认为自身的贸易逆差由顺差国引起，而不考虑自身宏观经济层面高投资、低储蓄的原因。 总之，对于此次美国的301调查和贸易制裁，中国将其局限为经贸问题，更容易寻找到解决方案，也能避免像日本那样因为自乱阵脚而影响自身整体的经济发展。
2. 中美仍存在合作的可能
中美如果试图通过谈判来缓解目前的贸易紧张关系。对于中国而言，很重要的一点是，应该抛弃诸多迷惑自身的点，抓住问题的要害。对于此次美国的制裁，即便中美坐下来谈判，也应该聚焦技术转让、知识产权、创新政策等三大领域，而非让美国列出自身的全部要价清单。美国的制裁很明确地指向了这些领域，那么包括削减贸易差额在内的要价都不在谈判范围内，应该通过其他谈判来解决。技术转让涉及投资规则，中国应坚持重启中美BIT谈判，在BIT谈判过程中解决该问题。对于知识产权，这符合中国的改革方向，中美之间在改善的速度方面存在分歧。由于美国也向WTO递交了和中国就知识产权问题进行磋商的请求，说明美国依然注重WTO框架下的知识产权规则。WTO框架下《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）在2005年修改过一次，但已过去十多年，世界各国对知识产权保护的要求发生变化，科技和社会进步也对知识产权保护提出新的要求。此次中美贸易紧张关系，起因是美国不满中国知识产权保护现状，修改TRIPs符合美国利益，有助于WTO框架下促使中国改善知识产权保护问题。对于中国而言，未来随着发展水平提升、创新能力提高，必然也在国际上有对自身知识产权保护的诉求，也需要通过TRIPs保护自身知识产权合法权益。中美双方共同推动修改TRIPs，既具有可行性也符合双方各自利益。对于创新政策，中国当然不会放弃“中国制造2025”，一方面中国可承诺运用市场机制来进行创新，另一方面尽量将这一问题弱化。
3. 中国的产业升级将有其独特之处
对于一般的经济体而言，在对外开放过程中，首先是融入世界经济，在国际分工中发挥要素禀赋的优势，随着经济发展和要素禀赋的变化，因为资本积累具有创新资金，高技能人才的培养拥有相应的人力资本，逐步拥有在高端产品的生产优势，进而进行产业升级和贸易结构转型，即产业升级可以是个自然的市场驱动的过程。但是中国则有不同之处，随着中国经济发展水平提升，由于中国劳动力众多，从要素禀赋的指标来看，中国仍不具备生产高端产品的优势。但是，中国作为大国，此时经济总量已经世界第二，完全具备突破某些核心技术的能力。要素禀赋理论和李嘉图的生产率比较优势理论不再适合指导中国的产业升级。努力争取技术上的绝对优势应该成为中国产业升级的指导理论。事实上，美国、德国、英国等发达经济体在其发展过程中都实行过不同程度的贸易保护和产业政策。中国目前并未实行明显的贸易保护政策，美国对中国不满的是产业创新政策。就连中国引以为自豪的很正常的引进、消化、吸收、再创新，都属于美国诟病的内容。 美国对中国的抱怨和制裁表明，如果中国不及早进行创新和产业升级，无法成为贸易强国，在核心技术上具备优势，以后受到的规则约束只会越来越强。这就像是发展核武器，先发展核武器的国家名正言顺，而现时代如果发展核武器则被认为是不正当的。与此同时，中国的反制也表明，如果不掌握核心技术，自己的反制空间都较小，对于从美国进口的高端产品，因为自己短缺，都没有能力将其列入限制进口的清单。历史上，各国推出产业创新政策都是正当合理、不受关注的。中国如何在目前受到国际约束的环境下进行产业创新和升级，是一个重大课题。总之，中国的产业升级之路将必然有其独特之处。
（本号删除了文中所有注释，如有需要，请点击“阅读原文”，获得PDF版全文。）
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