安超 | 从低保退出看社会救助变迁

原文信息：安超，2021，《退出低保：基于社会救助功能变迁的分析》，《社会发展研究》第4期。

原文提要见文末，点击“阅读原文”链接阅览全文。

作者：安超

从低保退出看社会救助变迁

安超

拙文《退出低保：基于社会救助功能变迁的分析》有幸发表于《社会发展研究》2021年第4期，非常感谢编辑老师们的辛勤付出和外审专家的宝贵意见。很荣幸能够借助“社会发展研究”公众号平台分享自己在写作过程中的一些思考和体会。

一、问题的提出

文章从初稿到见刊，差不多花了两年时间，其中当然有“拖延症”的缘故，但下笔滞涩，更多与研究问题本身的复杂性有关。困难家庭“退出低保”能有多复杂？对低保家庭的经济状况进行动态监测、定期审核，无疑是件繁琐的工作，但算不上棘手的学术问题。“退保”的真正复杂性在于，它将经济社会转型、低保制度变迁之间的绵密互动，戏剧性地映射到低保家庭生活状态的“剧变”时刻。我们可以从中管窥经济逻辑、政策逻辑，以及个体生存逻辑相互形塑，最终达到均衡的过程。这个视角提供了文章最初的问题意识。

第一，城市最低生活保障制度（以下简称“城市低保”）与经济结构变迁之间的关系，既作为无法悬置的历史情境，也构成了文章必须回应的——无论是以曲折还是直接的方式——母题。众所周知，城市低保制度的建立是为了应对1990年代国企改革引发的“下岗潮”，这使得城市低保在发展初期更像是一种与失业相关的福利安排，带有经济“稳压”功能。我倾向于认为，这种功能塑造了城市低保的制度基因。但随着城市低保人口不断减少，特别是低保对象中在职、失业、灵活就业等劳动人口比重大幅下降，城市低保似乎与劳动力市场渐行渐远。转变是如何发生的？这是否意味着城市低保制度完全不必预闻经济晴雨，已经演化为一个封闭自主的政策场域？我想，答案是否定的。

第二，依靠现有统计数据，我们很难在宏观层面解释低保制度变迁背后的经济逻辑。但是，如果能够从“退保”这一微观事件中寻找到经济变迁影响城市低保人口变化的蛛丝马迹，我们或许可以把经济解释重新带回到社会救助领域。在早先的一篇工作论文中，我试图梳理低保制度如何按照与市场经济——特别是完全竞争就业市场——相匹配的社会政策逻辑来实施的：第一步涉及社会保险与社会救助的分工衔接，即根据人力资本禀赋进行社会保护分层，失业保险全面覆盖劳动人口，按照“权利义务对等”原则和风险均摊机制，解决劳动力商品化衍生的非系统性贫困风险；低保制度则通过严格瞄准程序接收就业弱势群体及无劳动能力困难人群。这样，在社会保护方式上，劳动人口与困难人群之间便形成了政策分层。第二步涉及低保制度内部的再分类。低保对象可以分为有劳动能力和无劳动能力两类，前者需要定期参与包括职业介绍、技能培训、求职证明等强制性工作计划，并接受更加频繁的定期复核。这些操作意在促使有能力改善经济状况的劳动年龄人口重返就业市场。

总而言之，“退出低保”联结了福利与工作（或退休）两种完全不同的生活状态，以这个转折事件为切口，本文尝试复盘经济结构转型、低保制度变迁，及其在低收入家庭的生活机遇、社会救助资源分配等方面所产生的深远影响。

二、思路历程

艾斯平·安德森（2003）认为，“福利国家的独特性将在劳动力市场的组织方式上得以体现……每一种福利国家体制都与某种特定的‘劳动力市场’制度密切相关。”我在写作当中也抱持类似的想法，即城市低保制度与中国劳动力市场制度存在紧密关联。围绕这个前提假设，我编写了三个“故事板”来推动研究。

第一，想要从个体层面寻找“退出低保”的原因，理性选择模型是绕不开的起点。根据经典的劳动力供给静态模型，理性人在预算约束下，选择消费和休闲之组合以实现效用最大化。现金救助会增加初始禀赋，提高保留工资，改变预算斜率——相当于对劳动收入征税，从而减少在职受助者的工作时长，甚至在一些极端情况下使得最优选择逼近“角点解”，即受助者退出劳动力市场。这是最简单的“人之常情”，中西概莫能外。但是，静态模型忽略了福利选择的因人而异，比如，“福利污名”感受更强烈的受助者通常急于结束接受救助的状态。

第二，受助时间是否会在受助者身上留下“痕迹”？受新古典主义分析范式所限，经典模型无法有效处理久期依赖（Duration Dependence）问题，从而减弱了它对“福利退出”的解释力。所谓“久期依赖”，是指个体连续接受救助的可能性依受助时长而变化，通常假设救助生涯越久便越难退出福利。欧美经验对此多有印证。但我国低保制度始终坚持“鼓励劳动自救”的方针，低保退出轨迹不太可能出现特别明显的“久期依赖”形态。

第三，不同于欧美国家经验，我国低保受益规模变化与劳动力市场波动之间的依存关系并不明显。得益于黄宗智教授有关“非正规经济”的研究，我尝试梳理城市低保制度变迁与非正规经济发展之间的动态关系，并在此基础上，探讨低保制度变迁与非正规就业形势变化对困难家庭退保概率的影响。

上述三个对于“退保”事件的理论解释，来自福利退出研究领域的一般性框架，我试图让它们之间形成理论对话，并在中国语境下进行讨论和修正，力求形成符合现实的解释框架。文章的撰写得到了师友们的大力支持和帮助；在投稿过程中，外审专家提出了宝贵的修改意见，促使我有了进一步思考；编辑老师们专业、耐心的审校工作，确保了论文的规范与严谨，在此衷心感谢。

三、主要发现

本文运用事件史分析方法，实证讨论“退保”行为的微观动机，以及宏观趋势对低保家庭救助生涯的深切影响。研究发现，退出低保在一定程度上是低保对象综合权衡物质利益、心理代价、现实困境所做出的理性选择，但个人可选空间受到诸多限制，特别是低保制度变迁路径与非正规就业形势变化，在低收入家庭“退保”轨迹上留下了长长的影子。

这些发现对于改进低保动态管理，健全分层分类社会救助体系，具有重要决策参考价值。

第一，应客观看待“受助久、退保难”。低保家庭普遍面临多重困境，在条件不成熟的情况下退出低保，将导致其生活难以为继。因此，应加快构建综合救助格局，推动社会救助高质量发展。

第二，动态追踪“退保”家庭，确保低收入群体既能“退得出”，也能在必要时“回得来”。本文发现，参加工作、领取基本养老金，可以显著加速退保过程、提高退保概率，说明回归就业、退休养老是低收入家庭退出低保的主要路径。一方面，以就业为去向的退保群体一般只能进入低端劳动力市场，就业质量低、稳定性差，因此，有关部门应动态监测“退保”家庭的生计状态，充分吸取克林顿福利改革的经验教训，避免出现大批既无工作又缺福利的“两不沾”人群。另一方面，随着我国人口老龄化不断加速，老年贫困风险与日俱增，甚至超出基本养老保险抵御能力，社会救助仍应发挥“补位”作用。

第三，准确把握宏观经济形势，充分发挥低保平滑消费功能。在失业保险覆盖不全、就业援助效果有限，以及常规化失业补助阙如的情况下，最低生活保障制度应在平滑低收入家庭消费方面发挥更大作用。鉴于低保家庭“退保”轨迹与他们首次“参保”时的非正规经济就业形势密切相关，有关部门应加强失业保险与社会救助之间的政策衔接，维护好、保障好非正规就业群体的福祉权利。

四、研究反思

对我个人而言，这篇文章的发表意义重大，因为它接续了——尽管是非常迂回地——我的博士论文研究主题，即如何发展兼容效率的公共福利政策体系。对于这一研究主题来说，本文提供了一种勾连宏观趋势与微观动机的解释途径，但非常初步和简陋。最明显的不足在于，文章提供的解释机制主要来自于理论推演和政策梳理，很难经受住来自现实的持续追问。当事人的一句“我不这么想”就可以推翻最严密的动机假设，而政策制定者对政策的另一番解读便可轻而易举地让假设原地变个方向。因此，如何通过细致调研，全面而深入地了解困难群众所愁所盼、基层干部所思所想，是下一步研究的努力方向。

原文提要：基于理性选择模型“久期依赖”假说、生命历程理论，本文采用事件史方法，分析了个人行为、政策安排、社会转型及其派生的社会救助功能变迁如何共同形塑低收入家庭的“退保”轨迹。研究发现。“吃低保”的物质利益和心理代价、家庭生存处境以及社会保障政策对退保可能性存在显著影响。从生命历程的角度看，社会救助经历了从应急补缺到综合发展，再到规范重构的功能变迁。就“退保”轨迹而言，在综合发展、规范重构时期进入低保的家庭更易退保;非正规经济发展明显压缩并外扩“退保”轨迹，在非正规就业扩大时期初次接受低保的家庭退保概率更高;劳动就业与因残致贫对退保的推力、拉力作用在三个时期逐渐增强。

关键词：低保退出  救助功能变迁  理性选择  福利依赖  非正规就业

作者单位：民政部政策研究中心

👇对本章感兴趣的读者可阅读《社会发展研究》2021年第4期原文。

期刊版责任编辑：郭云蔚、康蕊

网络版责任编辑：康   蕊

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