5月9日，深圳市规划和国土资源委员会薛峰副主任在南京大学城市规划设计研究院深圳分院承办的“新常态下的存量规划”学术研讨会中，做了题为《深圳市城市更新实践与机制创新》的精彩报告，深入细致地介绍了深圳市城市更新的最新实践成果，也提出进一步探索“城市更新”的新机制。报告内容整理如下：深圳作为改革开放的一个前沿阵地，经过三十年的快速发展，经历了城市发展史上的非常重要的一个变革。城市规模和人口密度都高度增长，与此同时，早期的粗放式发展也使得城市建设用地几乎耗尽。深圳全市总面积1996平方公里，其中建设用地是890平方公里，不到一半，并且到了2014年，全市可建设用地只剩8平方公里。2012年深圳市存量用地首次超过了新增用地，随后几年存量用地规模逐渐增长（如图1），即更新用地的规模超过了新增用地出让的规模。怎么释放土地潜能，优化城市结构，破解发展瓶颈是摆在深圳面前非常重要的一个课题。2009年8月，广东省政府开展了“节约集约用地试点示范省”的建设，出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（以下简称《意见》）。同年10月，深圳市颁布了全国首部的城市更新办法，提出了“城市更新”的概念，围绕“城市更新单元”进行了政策和机制的多项创新。经过几年的实践，以城市更新为主要内容的存量土地二次开发已经成为深圳市新一轮城市建设和发展的重要抓手，目前项目实施井然有序，经济和社会效益显著。城市更新不仅仅是土地利用模式的一种变革。虽然当时《意见》出台的时候是以国土部和国土系统为主来发行，但实际的操作层面是城镇化路径的探索。在城镇化路径规划实施和管理过程中，为深圳市带来了创新机会。近年来深圳市逐步探索，形成了独特的做法，主要有以下六方面：自2009年广东省出台“三旧”办法以来，深圳市先后出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称《更新办法》）和《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称《实施细则》），形成了城市更新政策的两大核心。以此为核心，深圳市短短五年时间出台了有关于法规、政策、技术标准和操作等各个层面的政策，内容各有侧重，既有综合性的又有针对性的，建立了城市更新完整的一套政策体系。深圳城市更新一个非常重要的特点是政府引导，市场运作。政府引导着重发挥好政府在城市更新中政策指引和服务作用，市场运作则真正发挥市场在资源配置方面决定性的作用。目前，深圳市级层面主要负责政策的制定，整体统筹计划和规划；区级层面主要负责项目实施的协调和监管。关于市场运作，深圳市一方面鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者二者联合实施城市更新，多种更新方式从制度上为市场力量进入城市更新提供路径。另一方面，深圳市通过制定一系列优惠政策吸引社会资金参与城市更新。深圳城市更新还有一个特点，非常注意尊重和保障原权利人的合法权益和改造意向。在项目申报的阶段要求双三分之二的原权利人同意进行改造才能立项，立项后在实施层面要求所有权利人和开发企业达成一致后方可实施。总的来说，一是市场运作，二是非常尊重原来权利人的意愿和改造意向。目前，城市更新办法实施五年来，深圳市已经批的专项规划也就是更新项目已经有270多项，并且没有发生过重大的恶性事件。
城市更新包括综合整治、功能改变和拆除重建三种模式，提倡以综合整治和功能改变为主，对拆除重建类项目设定了比较严格的准入条件。但在实施的过程中发现《更新办法》出台以后市场对拆除重建的积极性明显提高，对综合整治和功能改变反应比较平淡。对此，深圳市对制定政策的重点做了调整，在综合整治和功能改变方面出台激励政策，并加大了综合整治的力度：（2）去年以旧工业区为主要对象，在功能改变方面出台了允许加建、扩建、功能改变和土地延期等等一系列的政策。从目前申报的情况来看，工业区功能改造的积极性被慢慢激发出来；（3）对历史遗址进行细分，划定现状保留，也划定整治维护区域。以前对历史遗存的保护不够重视，现在高度重视，有效地保护了一批历史建筑、传统市居和工业遗存。深圳市借鉴台湾地区的经验，将旧城改造以城市更新单元为基本的管理单位，突破了以单一宗地为改造对象的惯常做法。城市更新单元的划定在面积以及用地比例等方面有相对严格的限制条件，原则上是要具有一定规模的相对成片的区域，通过改造以后能够有效的落实城市基础设施和公共服务设施。目前，深圳市270多个项目平均更新单元规模是9万平方米左右，但由于城区发展阶段不一样，城市更新单元规模差异比较大。特区内的福田、南山的集中建成区用地规模比较小，差不多1~3万平方米；而原特区外的龙岗、坪山等地往往一个项目就有40~50万平方米。以城市更新单元实现利益共享体现在每个城市更新单元不仅要贡献用地还要贡献用房，这也是深圳首创的做法。目前在省里的相关政策也已经吸收了这一做法，也就是每个拆除重建类的城市更新单元硬性规定必须贡献不小于拆除范围用地面积的15%，且不小于3000平米的用地用于建设城市基础设施和公共服务设施，这是一个双控指标。贡献用房体现在，改造后含有住宅的项目按住宅总规模5%~30%的比例配建保障性住房，产业升级类项目按照5%~12%的比例配建创新型产业用房。实际情况是平均土地贡献率达到30%。虽然文件要求不少于15%的贡献，但实际上按照上层次规划及各方面的的规划标准来核定，贡献率远远超过了15%，达到了30%。深圳市提出了城市更新单元概念以后，也相应建立了城市更新单元的规划制度，把它作为直接指导城市更新项目的规划依据。城市更新单元的规划与法定图则规划相互衔接，实际上它们都是控规层面的规划，但各自的规划内容都非常有特点，已经是拓展了控规层面的内容。城市更新单元十分侧重于实施性的规划，带有协商式的特点，所以它说的是控规层面，但成果的内容和表达方式有自己的特点。在编制主体方面，城市更新单元规划是由城市更新项目的申报主体委托有资质的技术单位完成，而控规、法定图则都是从上而下由政府主导编制。在内容构成方面，城市更新单元规划除传统的用地功能、开发强度等规划指标外，还规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等。在审批程序上，由城市规划委员会下设的专业委员会审批。在法律效力上，城市更新单元规划审批后，视为法定图则的组成部分，作为规划管理依据。更新单元在技术层面也有些变革，例如城市更新单元容积率测算规则。深圳市根据新版《深圳市城市规划标准与准则》按密度分区确定基准容积率和容积率上限；超出基准土地移交率（15%）的部分作为转移容积；超过已批图则规定增设公交首末站、变电站、消防站、垃圾中转站等配套设施的，可按规定对容积率进行奖励。容积率由基准容积率、转移容积率、奖励容积率三个部分组成。①基准容积率：根据深圳市建设用地密度分区图，把不同建设地区、不同用地分类的基准容积率确定下来。更新项目落在哪个地块，会因为地区基准容积率和每个地块条件不一样，而出现较大的容积率差别。所以，根据密度分区的基准容积率加上调校系数，最后测算出一个容积率，叫更新单元的基准容积率。②转移容积率：土地贡献的下限是15%，可是现在270多个项目平均下来就有30%的贡献率。假设每个项目实际本身只需要贡献15%的用地，如果你贡献了30%，另外15%的用地按照基准容积率算出面积可叠加到另外70%的用地上。③奖励容积率：根据上层次规划甚至上层规划没有的但是专项规划确定要增加的配套设施，如公交站、垃圾中转站等，按规定对容积率进行奖励。比如在规划用地上附建一个3000平方米建筑面积的公交首末站，这个3000平方米的建筑面积不能占用底下两部分建筑的面积，得额外多出一块，也就是这3000平方米另外加上去，这个叫奖励容积率。目前深圳市城市更新单元容积率的测算基本上已经做到了量化，也就是说更新项目谁做都一样，可以直接测出容积率，由此可以看出这是控规层面的规划。城市更新单元规划效率和法定图则一样，但具体编制的时候从主体到协商的特点和量化的计算方法还是体现出和法定图则及控规不一样的特点。正因如此，近年来更新专项规划科学性和可操作性比较强，而且规划实施稳定可控。城市更新要行之有效地推动，与土地政策的支撑密不可分。如果土地政策不配合不跟进，会形成城市更新一个非常严重的掣肘。近年来，深圳市的城市更新规划和土地政策同步并进，通过更新系统更新办出台了一些政策：（1）改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体；（2）未建设用地通过规划整合可腾挪置换，其中的零星土地可一并出让等；（3）区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型的差异化地价标准；此外，深圳市对历史用地的处置措施划分为处置确权、原有利益协调、明晰新权益、确定公益用途四个环节，最终使土地的所有权全部收归国有，完成对土地使用权的分配，并做好土地内公益用地的安排保障。这些政策虽然有限，但是非常有效地激发了社区参与城市更新的积极性，理顺了产权关系，一定程度上也破解了困扰深圳多年的历史用地难的困境。经过2009-2015五年多的管理与改革，深圳在城市更新上已取得了阶段性的实质胜利。工作成效主要有下面几个方面：（1）落实了深圳市“2-5-8”三级城市中心体系，加快各级中心的开发；（2）推进特区一体化：列入更新计划的461个项目中，原特区外占76%，规划批准建设用地和签订的土地合同面积，原特区外分别占74%和67%；（3）落实公共配套设施：中小学74所、幼儿园1593所、医院2家、社康中心1260家、公交首末站78个及其他一大批公益设施；（4）提升了城市形象：打通了一大批多年难以解决的断头路，形成一批新社区、新商圈、新地标。深圳市在2009年城市更新项目投资额达到了67亿，占全市固定资产投资总额的3.9%；到了2014年，投资总额已经达到了400亿，占到了全市固定资产总额的15.6%，贡献非常明显。图10 2009年至今城市更新项目投资额占全市固定资产投资总额的比例
深圳市已纳入城市更新计划的产业升级项目已有57项获得规划审批，更新改造后将提供1268万平方米的产业用房。以南山区蛇口网谷为例，项目通过混合类更新改造，从原来的旧厂房转型升级为高端的产业集聚空间。从改造前年总产值约为2亿元上升到55亿元；从单位面积产值为1200元/平方米上升到3.93万元/平方米，经济效益和土地利用效益得到大幅提高。2014年，城市更新推向市场的商品房除去回迁给业主但不算原业主的，净剩余的经批准的预售量是256万平方米，占全市批准预售量的35%，而且以后只会增加，可以看出城市更新的作用非常明显。总的来说，城市更新不仅是房屋的拆建更新，是城市功能结构的更新，也是居民生活方式的一种更新，更是城市发展理念的一种更新。这种更新路径实际上也是践行了十八大的以人为核心、生态文明、绿色低碳、节约集约的国家新型城镇化道路的路径。由于城市更新工作才起步，与国内外先进地区以及这项工作长期性和复杂性相比，还有很多方面需要去研究和突破。深圳还将在更新单元规划制度是否完善、规划管理制度的创新、拆迁难题的破解、利益平衡机制等方面做进一步的探索。欢迎您分享专业的经验、观点和思考，投稿邮箱：www@planning.org.cn，回复“投稿”查看具体要求。