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徐毅松:上海城市设计的法定化探索

2015-07-10 中国城市规划网 中国城市规划网
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编者按

随着城市规划变革和转型的推进,规划如何真正落实成为愈发受到关注的问题,作为规划实施重要手段之一的城市设计再一次受到热议,此处特选登两篇探讨城市设计议题的专家报告,分享上海城市设计的探索之路。


2014年底,由中国城市规划学会城市设计学术委员会、上海市城市规划设计研究院联合举办的,以“城市设计与空间治理”为主题的城市设计学术委员会上海会议召开。上海市规划和国土资源管理局副局长徐毅松在大会上作了题为《上海城市设计管理与实践工作经验交流》的主题报告。



一、城市设计贯彻的理念和目标

1.城市设计的理念和目标
城市设计的理念在不断完善,概括起来主要是以人为本、城市个性和可持续发展三方面。以人为本,注重人的感受、人的生理和心理需求,强调空间的社会归属感,以及自然的亲近感。可持续发展,强调遵循绿色、低碳、生态的理念,寻求人与自然的共生共存,和谐共处。

2.城市设计关注的重点
现状特征:城市空间格局基本形成,土地资源稀缺。
发展目标:建设成为具有高品质生活环境的世界城市。

(1)突出人文关怀
环境品质:更加关注开放空间的使用质量,特别是强调它的整体性、系统性,增强开放空间连续性,提高与生活设施的整合度。
宜人尺度:倡导小街坊、连续街道界面以及适宜街道高宽比。
历史文脉:延续和发扬城市肌理、建筑风貌和街道尺度等特征。

(2)注重绿色低碳发展
土地混合使用:引导商务、商业和居住混合布局,提倡社区服务的综合设置。
紧凑布局:倡导开发总量平衡的条件下,土地集中布局,将空间留给广场绿地,强调集约发展。
公交优先,倡导步行:提倡步行可达,打造步行网络。

二、城市设计成果法定化的思路

1.城市设计落实存在的难点
我们归纳起来可能有两个主要的方面:(1)法定地位缺失。城市管理工具大多数是用导则,缺乏法律效力,导致调整改动随意,后期实施执行不力。可能领导重视、部门重视的就做得好一些,很多方案导则,仅仅停留在理念上;(2)管控内容不清晰。城市因为涉及的方方面面非常多,有大有小,不同类型、不同地区所涉及的要素不同。怎么来做这个事情?管控的要求怎么样?都是需要逐步明确的事情。

要确保城市设计落地,工作重点一是管控要求明确,把空间目标量化和指标化;二是用法定手段确保管控落到实处。

2.明确城市设计的管控要素
(1)管控要素的构成
我们做了专门的研究,总结既有研究和经验,统一管控要素,将城市公共空间归纳提炼为五种类型约50个要素。在空间管控要素里面,第一类是功能空间要素,第二类是建筑形态要素。我们在城市设计中经常需要关注节点、转角点的一些重点建筑,今后这些可能在我们的建筑设计中也要予以明确。第三类是开放空间要素,包括公共的通道甚至公共通道的一些出入口,都是城市设计要予以明确和管理的,包括广场、绿地等等。第四类是交通空间要素,包括机动车出入口、慢行交通通道、地下车库的出入口等等。第五个类是历史风貌要素,“历史风貌”是我们认为城市设计里非常重要的控制内容。

(2)分级分类选取要素
我们按照“五类三级”的原则,通过类型和级别两个纬度,锁定特定地区的城市设计管控要素,分类应对地区空间特征的差异化,分级区分地区管控深度。

五类:指公共活动中心区、历史风貌区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区和其他城市重点区域。以公共活动中心区为例,它主要的目标是活力、安全、宜人,并且具有一定的标志性。所以它管控的要素可能要涉及到功能空间、街道界面和尺度、步行空间、广场绿地、标志性建筑等,涉及到的控制指标可能包括:功能业态及布局、建筑贴线率、步道宽度及线型、广场绿地范围及面积、标志性建筑高度、建筑风貌等。

三级:一级重点地区为对城市整体空间景观特别重要的地区,管控深度较深、力度较大。三级重点地区为地区性的空间景观节点,此类地区主要控制几类关键空间要素,预留充足的弹性,这样也给后续的一些工作留好接口。以一级重点地区为例,空间目标应经过多方案比选;管控要素要基于建筑方案验证,细化空间要素类型;控制指标以强制性控制为主。

3.将城市设计与控详规划结合
(1)控详规划法定地位已确立
上海控详规划管理已形成管理办法、规程、准则和规范“四位一体”的管理格局,法定地位在管理机制中得到了保障和落实。

(2)现行控详规划以二维管控为主
一般控详规划关注重点为二维经济指标,在城市空间品质方面作用有限。

(3)城市设计附加图则的任务
重点地区控详图则构成:普适图则+附加图则。附加图则任务:基于城市设计方案,管控城市三维空间要素。表达形式:三维空间目标量化、指标化、借助法定图则和管理条文,明确建筑管理要求。

4.以法定程序确保城市设计落实
(1)法定程序的整体要求
我们一般是要求附加图则和控详规划同步编制,要求与一般的控详编制审批规程完全一致。我们是这样规定的,但是从现在的实际操作过程来看,城市设计过程往往比较长,有一些区域涉及的面比较广,因为城市不是只从一个点上去研究的,在这种情况下,做的时候两者往往不能同步,没有办法同时编制。现实选择是,普适图则编制时规划重点地区边界,锁定附加图则编制范围,在附加图则审批完成前,范围内的土地出让工作不予开展。

(2)分阶段解决问题
从三个阶段解决不同层面的问题,打通理念、管理和实施之间的衔接。第一个阶段为多方案比选和整合阶段,这个阶段主要解决理念和整个空间格局的问题,是多方案的,根据我们的整体原则、整体理念,大家可以有很多创作性的东西;第二个阶段是控详和附加图则编制阶段,这个阶段重在解决成果法定化的问题;第三个阶段是后续土地和建筑落实阶段,主要是解决设计实施的问题。

a.多方案比选和整合阶段
国内外优秀设计单位开展多方案比选,探讨地区发展理念和目标及空间特色和格局,比如杨浦滨江请了5家单位做优秀设计方案征集。

b.控详和附加图则编制阶段
规划管理部门和方案汇总单位基于方案比选,总结共识,吸收各方精华,形成整合方案,并制定法定成果。在这个过程当中,我们第一步做的就是,选取空间要素,这个空间要素要符合五类三级要求;第二步,布局空间系统,落实城市发展理念和目标。对各空间系统展开布局研究;第三步,量化空间指标,体现空间特色。基于空间系统方案,结合三维模型,研究形成空间目标的具体取值;第四步,区分指标类型,明确管控差异。指标分为“强制性”和“引导性”两类,其中强制性指标为实现空间目标的必要管控指标。比如杨浦滨江的某块片区,我们认为引导性的控制要素应为建筑形态和功能业态,其余(包括公共空间、交通空间等)为强制性控制要素。第五步,开展建筑方案验证,确保指标科学可行;第六步,形成法定图则和管理条文,符合成果规范。

强制性的指标在具体的操作过程中也分为刚性和弹性两类。所谓“刚性”,它是不可变的,要通过明确的规划执行条款给建筑管理适量空间。比如步道端口不能偏移,因此对这个端口的位置要求可能是刚性的,通道可能也是强制性的,但是通道里到底怎么做,可以根据地块建筑设计适当弹性。对于刚性的控制指标,条文中明确规划执行条款,规定建管阶段指标可小幅度调整的区间。按不同调整幅度选择不同的执行适用程序,分为以下三种:甲类适用:通过建设项目审批程序予以确认;乙类适用:在建设项目审批过程中,通过专家或专业部门论证程序予以确认;丙类适用:通过修建性详细规划的编制和审批予以确认。

总的来说,每一个地块想要管到什么程度,那就做什么样深度的工作。做到什么样深度的工作,以后才会有什么样的管理手段。

c.后续土地和建筑落实阶段
关于后续土地和建筑落实阶段,我们分为土地管理部门和建筑管理部门。土地管理部门:将附加图则管控要求纳入土地出让合同;建筑管理部门:依据附加图则要求审批建筑方案。

城市设计成果结合控规法定化的重点,一是要符合城市整体发展理念和目标;二是要立足法定化,明确管控要素;三是要衔接土地和建筑管理,确保实施。

根据发言记录整理,未经专家审核,点击文末“阅读原文”查看会议更多精彩内容


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