多国学者金陵论道，共话开发区转型与城市创新发展

导读

11月16日-17日，2019开发区转型与城市创新发展国际研讨会在东南大学四牌楼校区举行。本届研讨会开展跨学科、跨行业、跨国别的学术交流，共同探讨开发区转型与城市创新发展。

本文字数：9260字

阅读时间：28分钟

16.

Nov

主持人：石楠

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

石楠秘书长主持全体大会开幕式及第一部分的特邀报告。

他指出，开发区作为一种政策区，是改革开放很重要的一个空间承载地，同时也是工业化和城镇化最为活跃、最重要的城市空间。在新时代，开发区的发展面临一系列的新形势和新挑战。一方面，全球化的同时，出现了另外一种贸易保护主义以及多元化等这些倾向，以吸引外资为主要手段的方式目前面临很大的挑战。另一方面，土地、劳动力等要素驱动本身的红利已经得到很大程度的释放，如何从要素驱动转向创新驱动，需要我们转型发展，在更大的国际平台上思考发展模式，与国际同行们共同研究、分享经验和教训，共同推动建设人类命运共同体。

我国提出“一带一路”的倡议后，得到了世界各国，包括很多国际组织的响应和支持，希望通过此类学术会议，与更多国家共同探讨如何在新的全球化和多边主义、单边主义共存的环境下，推动经济社会的可持续发展。中国城市规划学会是我国城市规划领域最重要的一个学术组织，一直非常重视开发区的研究，也支持开发区研究领域里能够搭建新的学术平台，并与学会目前已经有的26个专业委员会之间形成良性互动，共同从学术的角度研究开发区发展和转型的问题。 

开幕致辞

特邀报告

郭力《国际多边合作促进工业园区的绿色化转型发展和城市创新发展》

联合国工业发展组织（UNIDO）中国南南工业合作中心主任

郭力主任从“多边合作”、“工业园区的绿色化转型”、“城市创新发展”这三个方面介绍国际多边合作促进工业园区的绿色化转型发展和城市创新发展。

尽管发达国家和发展中国家处于不同的发展阶段，如何对待工业园区的建设、发展和不断转型升级却是摆在它们面前一道相同的课题。

在当今经济全球化、贸易自由化的大背景下，尽管出现了一些反全球化和单边主义的现象，但是通过国际合作，特别是通过联合国机构等多边发展机制寻求解决问题的办法仍然是一条重要的途径。联合国工业发展组织是联合国发展系统内唯一从事促进发展中国家工业可持续发展的专门机构，以推动包容与可持续工业发展为己任，致力于创造共同繁荣、提升经济竞争力、环境保护和机构的能力建设。在此宗旨指导下，配合中国建设“一带一路”的倡议，联合国工发组织中国南南工业合作中心过去几年来执行了两期建设“绿色丝绸之路”的国际技术合作项目，制订了联合国工发组织绿色丝绸之路项目“绿色工业园区建设指导原则”和“绿色工业园区验证规范”，并在国内外进行推广和试点，取得了良好的效果。这些工作成果为进一步在丝绸之路沿线地区尤其是一些城市的工业园区传播绿色、包容和可持续发展的理念奠定了基础，并为更多中外其他的工业园区实现绿色增长提供了宝贵的参照标准和依据。

联合国《2030年可持续发展议程》认识到包容与可持续的工业化、基础设施建设和技术创新的重要性。可持续的工业园区和城市产业通过基础设施建设、吸引投资、鼓励创新、提高生产效率以及促进社会包容和环境保护等一系列政策和措施来帮助加快经济的可持续发展，受到了世界大多数国家的重视。

最后，郭力主任总结：宜居的城镇化和可持续的工业化将为我们创造更美好的明天，让我们为此目标共同努力。

Mohsen M.Aboulnaga 《开放型和协同性创新：适应气候变化和宜居性提升的城市可持续发展方法》

埃及开罗大学工程学院教授

Mohsen教授通过丰富的案例，从全球视角介绍了在全球城镇化过程中城市面临的挑战，并介绍了全球城市和中国城市的创新性排名，同时分享展示了一些项目案例和研究成果。

Mohsen教授指出，当前全球城市面临着经济、社会和环境方面的挑战，还有人口快速增长，资源稀缺以及气候变化。到2050年，世界上70%的人口会生活在城市。今后，我们将会看到，很多城市的人口将进一步集中在大型城市。通过全球地图，我们可以发现，城市消耗了70%的能源，排放了67%的二氧化碳，消耗了75%的自然资源，如何利用开放性的措施解决这些问题，确实是很大的谜题。同时，城市也带来了80%的GDP。我们需要良好的经济增长，同时我们也要更好地节约使用资源。这些能源消耗、二氧化碳排放带来了很多气候问题，例如温度变化和空气污染等。

应对气候变化，我们必须要靠创新驱动，要有新的发展方式。我们需要开放性的创新和社会的变革，同时提升人民变革的意识，只有这样才能有成功的策略。我们要有城市政府的帮助，需要那些合适的工具和策略，还有协作的机制和行动。

Mohsen教授介绍了创新城市排名，全球前十依次是：东京（第一名）、伦敦、旧金山、纽约、洛杉矶、新加坡、波士顿、多伦多、巴黎、悉尼。中国前十依次是：北京（第一名）、杭州、深圳、上海、广州、合肥、苏州、重庆、南京、西安。

最后，Mohsen教授介绍了荷兰鹿特丹和埃及的两个开放型创新策略的案例研究。其中，荷兰鹿特丹的战略是，第一，它们将市民作为利益相关方，当地居民可以为城市创造解决方案。第二，当地政府会制定好基础设施，制定一些政策作为工具。第三，让所有利益方参与进来，共同创造一个解决方案，也即在这个城市里真正地进行开放型创新。

田莉《外来人口居住权益视角下的城市转型发展：从城市更新迈向城市复兴》

中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任委员，清华大学建筑学院教授

田莉教授从“新型城镇化背景下的城市增长模式转型”、“全球化背景下的城市复兴”、“外来人口的居住权益与住房排斥”、“新自由主义导向的城市更新的社会经济影响”、“从城市更新到城市复兴的路径探索”、“改革预期的社会经济效果”六个部分，剖析了外来人口居住权益视角下的城市转型发展。

中国新型城镇化背景下的城市增长模式转型，最核心的内容就是要实现由过去“见城不见人”的空间城镇化向“以人为本”的城镇化转型，核心是农民工的市民化问题。我国特有的户籍制度，造成了人口城镇化的“两条线”，即我们的常住人口城镇化率近60%，但户籍人口城镇化率才40%多，直观来看就是住在城市但没有本地户籍的很多人较难享受到相关的医疗、教育和住房福利。

中国有2.45亿的流动人口，其中8000万是城市间流动的人口，将近1.7个亿是农民工流动人口，他们面临着外来人口居住权的缺失。为什么政府不愿向流动人口提供公共住房呢？只有当非户籍人口创造的财富大于地方政府为其提供公共服务的财政成本时，地方政府才愿意放宽落户限制。这时，城中村为外来人口提供了廉价的住房和较低的生活成本，客观上大大减缓了外来移民住房供给不足带来的社会冲突，降低了城市化的成本。居住权的剥离伴随着大规模的都市开发已然成为现下农民工城市居住面临的主要问题之一。

新自由主义导向的城市更新造成的社会影响就是，高额的拆迁赔偿与立体空间的“增量”改造带来了公共服务设施挑战与社会问题，例如容积率居高不下，公共设施配套压力剧增；土地增值收益分配失衡，公共利益难以实施；土地区位与价值差异引发的城市农民收入差距的两级分化等。

最后，田莉教授总结道，城市化过程是不断界定公共权利和私人权利的过程，城市复兴应以社会效益的优化为优先目标，解决长期以来忽视的流动人口公共住房问题；以集体建设用地建设租赁住房为突破口，破除城乡二元的土地管理机制。从城市更新迈向城市复兴，应以更为包容的视角来看待非正规空间；城中村作为外来人口非正规居所的角色逐步正规化，借助政府与市场力量进行局部渐进式更新，而非推土机式的改造，政府、市场、村集体、村民与外来人口形成多方合作的机制。城市发展模式的转型，根本上就是转变土地财政依赖下地产开发导向的城市增长模式，构建一种政府、市场与农民集体合作，个体权利、集体利益与公众利益兼顾的包容性增长模式。城中村改造与租赁住房供应的联动，是实现包容性增长和城市复兴的重要路径。

主持人：张泉

沈迟《开发区——中国经验的创新与思考》

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任、教授级高级规划师

沈迟副主任从“发展的基础——正确定位三大产业关系”、“发展的前提——基础设施先行”、“中国特色的开发区模式”、“开发区向何处去”等方面分享了中国经验的创新与思考。

他高度凝练地概括了三大产业关系的定位，即“无农不稳”、“无工不强”、“无商不富”。1978年12月18-22日，中共十一届三中全会召开，会上确定了以家庭联产承包作为农村的基本制度。中国改革开放工业从乡镇企业开始。1984年3月，中共中央、国务院转发了当时农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，提出将社队企业统一改称乡镇企业。1984年中央废除《劝止农民盲目流入城市的指示》，允许农民自理资金和口粮，进入城镇务工经商，家庭联产承包责任制让农民吃饱饭，农村人口进城务工让数亿农民家庭摆脱了贫困。加入WTO后，中国经济表现卓越，延续了改革开放后高增长率，每年 GDP增长百分点保持在两位数，增长率位居所有经济大国之首。

他指出，发展的前提是基础设施先行。要致富，先修路。路通，财通。目前，中国投入运营的高速铁路突破2.9万公里，“四纵四横”高铁网提前建成运营，“八纵八横”高铁网建设全面展开。世界银行认为中国基础设施水平是公认的优于其它发展中国家的投资环境。

他结合自身实践经验总结了开发区的初衷。第一，在特殊的范围进行实验性改革（允许试错、允许停止执行部分法律条款、政企一家）；第二，争取国家给予特殊政策，如税收优惠等；第三，在空间上改变传统的蔓延式生长的城市发展模式，采取蛙跳式发展，拆迁费用低；第四，统一进行基础设施建设、公共管理和招商引资。在此基础上开发区也衍生出一些现象。第一，从改革试验到普遍性特殊政策区；第二，管理权的“下放”与“集中”（规划管理权下放、财政税收由上级政府统一）；第三，各类变相的开发区层出不穷（经济特区、高新区、经开区、保税区、边/跨境合作区、新城新区、自由贸易区等等）；第四，行政级别高配。

正如沈迟副主任所言，我们的开发区应该向哪个方向转型？应该如何去转型？这是值得我们思考的问题。

Kensuke Tanaka《新兴亚洲智慧城镇化的挑战：基于交通与环境视角》

经济合作与发展组织（OECD）发展中心亚洲部主管

Kensuke Tanaka从“智慧城市的战略及其范围”、“城市交通——交通堵塞”、“城市里的环境危害”等方面展开阐述。

不同国家的智慧城市发展水平不同。要关注城市和地区的需求，因为地区不同需求也不同；要看到这些智慧城市的多样化和差距，例如在不同城市和地区，互联网的使用情况也是不一样的；呼吁市民参与和协同式合作。

Kensuke Tanaka在报告中评估和展示了每一个国家智慧城市的水平，不同城市有不同的战略和重点，但它们都将面临一些共同的挑战。第一，管理好智慧城市战略中正面和负面的影响。第二，需要更全面的包括一个统一的国家级总体规划的方法。第三，缺乏地方级别的数据和指标。第四，通过国家间和国家内部的网络促进同行学习。

交通堵塞是城市发展中最重要的问题之一。Kensuke Tanaka指出，交通堵塞的政策方案包括：基础设施和大众运输的扩张与升级；基于价格和不基于价格的车辆所有权和使用政策，基于价格的方案，例如新加坡，如果在交通拥堵的时候出行会付出更多的费用，不基于价格的方案，例如包括中国在内的部分亚洲国家施行车牌限号出行；有效利用信息通信技术和大数据；灵活的工作安排，例如新加坡和菲律宾有灵活的工作制度和上班方案；提高改善城市规划，例如有些国家将首都换到其他的城市。

环境问题在许多亚洲国家都很严峻，好消息是它们出台了空气质量标准和控制空气质量的相关政策，关键在于要有好的执行和落实。私人的交通运输造成的空气污染情况也十分严重。Kensuke通过详细的数据和表格向大家展示了不同国家的环境严峻度指数，数据显示，在英国环境政策带来的影响较高，而亚洲国家相对低一些，从政策的角度来看我们还有待改善。

王兴平《新型全球化背景下的中国产业空间：发展与未来》

中国城市规划学会城市规划历史与理论学委会副秘书长，东南大学建筑学院教授

在“一带一路”引领的新型全球化背景下，王兴平教授系统回顾了过去四十年中国产业空间发展的多尺度（全球，国家，省域，市场）演化特点，总结了中国产业空间规划的实践探索历程，梳理了中国产业空间研究的学术脉络。围绕新型全球化这一新时代背景，讨论了中国产业空间发展面临的新趋势和新挑战，并在此基础上对未来二十年的中国产业空间进行了展望与思考。

从全球层面来看，中国产业空间“走出去”的步伐不断加快；从全国层面来看，以开发区为代表的新产业空间不断发展、转型与升级。中国产业空间规划经历了“从无到有”到“从有到优”的历程，逐渐形成多层次、多类型产业空间规划体系。

国外对产业空间的研究兴起于2000年左右。前期重点关注产业空间的发展模式、与经济增长和可持续增长之间的联系；后期重点关注生态型产业空间的规划设计、影响评价等。而国内产业空间研究中，产业经济、公共管理、人文地理等多学科交叉研究的特征明显；紧扣时代发展背景，对产业空间开展多尺度、多维度研究；对从规划的视角研究产业空间以及对境外产业空间的研究需进一步加强。

“一带一路”引领的新型全球化推动全球生产体系与价值链重构，迎接新机遇的同时，中国产业空间也面临着“全球生态文明”、“产业空心化”和“土地财政模式”三大挑战。

从产业空间研究的技术创新方面来看，新时代背景下产业空间规划应该对接国土空间规划体系，产业规划图纸实现“一体化”；对接发改委体系，产业发展选择“图谱化”；对接城乡规划体系，产业空间布局“精细化”。

从产业空间研究的学术创新方面来看，王兴平教授指出，多尺度产业空间的组织模式与协同演化特征值得我们深入研究，同时我们应该认识到新技术发展对产业空间组织模式的影响。

总的来说，过去二十年，中国产业空间的发展演化、规划实践与学术研究均取得了骄人的成绩。在“一带一路”引领的新型全球化与生态文明引领的新型城镇化协同发展的新时代背景下，中国产业空间的发展机遇和挑战并存，产业空间的规划实践与学术研究任重而道远。

17.

Nov

主持人：关嵘

特邀报告

吕拉昌《创新基础设施对城市创新产出的影响——以中国290个地级及以上城市为例》

首都师范大学管理学院院长、教授

创新基础设施是国家创新体系和区域创新体系的重要组成部分，同时也是创新环境的一个重要方面，在聚集创新资源、推动企业创新、推动国家与区域创新能力提升等方面具有重要作用，然而这种影响在城市尺度是否成立？城市创新基础设施是否影响城市的创新产出？吕拉昌教授以中国290个地级及以上城市为例，首先，对前人创新基础设施定义与范畴分析的基础上，界定了创新基础设施，其包括科学实验基地和设备、研发平台、产业集群和创新服务。其次，建立了创新基础设施评价指标体系，对中国290个县级以上城市创新基础设施分布格局进行评价，发现创新基础设施水平最高的城市为北京和上海；其次为武汉、成都、广州、天津、深圳、杭州、重庆、西安、南京、苏州等城市；创新基础设施水平较低的城市为分布于我国西北与东北地区的嘉峪关、固原、七台河、吴忠、伊春、鹤岗、鄂州等城市；第三，运用因子分析、多元线性回归等研究方法，通过构建知识生产函数模型并在模型中纳入空间效应，探讨城市创新基础设施与城市创新产出的关系，发现创新基础设施水平对我国城市创新产出具有显著的正向影响。这一研究发现具有一定的政策意义。面对知识经济，城市发展不仅要重视传统的基础设施建设，还要更多地关注城市创新基础设施的建设。加强城市创新基础设施的建设，能够有力地推动城市创新能力的提升。

最后，吕拉昌教授总结，第一，中国绝大部分城市创新基础设施水平较低，创新基础设施水平高的城市较少，并且分布较为分散；浙江、江苏、山东的城市创新基础设施水平较高；东部沿海地区的城市创新基础设施水平高于中西部地区。第二，城市创新基础设施水平对城市创新产出具有正向影响。在一定程度上，城市创新基础设施水平越高，城市创新产出越高。第三，结果表明，在其他参数不变的情况下，城市创新基础设施水平提高1%，城市专利增加0.384%。

陈小卉《国土空间规划背景下江苏省开发区空间转型思考》

中国城市规划学会理事，江苏省自然资源厅国土空间规划局局长，教授级高级规划师

陈小卉局长重点从空间的角度介绍了江苏省开发区的发展历程、成就、面临的挑战以及下一步转型的思考。

江苏省的开发区启动较早，到目前为止有170个省级以上的开发区，最具有代表性的就是苏州工业园区，它也是对外输出成功的范式。开发区的发展经历了探索设立、全面启动、驱动城市增长、转型发展等四个阶段。第一阶段，自1984年以来，国家将南通、连云港列入了14个沿海对外开放城市，设立经济开发区。为了响应国家政策，80年代江苏省办起了全国第一个自费开发区——昆山经济技术开发区，江苏的发展序幕由此拉起。第二个阶段，应当说是全面推进的开发区增长阶段，1990年中国加入WTO以后有了外向型经济的战略。在分税制和住房商品化改革等政策背景和外向型经济的驱动下，江苏省的各类开发区积极设立，开发区类型从经济开发区慢慢扩展到了高新区、综保区，在此阶段国家级、省级开发区数量达到了77个。开发区作为经济增长点，驱动了GDP的发展。第三阶段，江苏省提出了新的以大城市推进城市化发展的战略，并在此背景下做出更多探索。例如，为促进区域协调发展，率先开展南北合作园区。第四个阶段，随着生态文明、总体改革的整体方案越来越清晰， “一带一路”的倡议、长江经济带等宏观战略越来越明晰，江苏省明确了6个高质量的发展思路和城乡发展一体化的战略。江苏省的开发区开始关注创新驱动，例如2006年开展了高新区创新驱动发展的综合评价。

总体来说，江苏开发区对经济发展、就业吸纳、城镇化的拉动，起到了不可或缺的作用。在生态文明建设的大前提下，江苏开发区转型面临着很多挑战。江苏开发强度比较高，下一步转型发展压力会比较大；水资源和能源约束强；以及在工业化进程中带来的环境整治问题。开发区发展的效率和品质有待提高，全方位综合合作的区域共建范式也是江苏下一步探索的方向。在国土空间规划中，我们要系统研究开发区的转型与城镇、农业、生态空间布局有效地衔接，一体化考虑开发区与城市创新发展，推进完善开发区功能。

Jack Jones Zulu《联合国非洲经济委员会研究议程中的城镇化框架：区域视角与战略合作伙伴关系》

联合国非洲经济委员会（UNECA）城镇化与发展部经济事务官员、博士

Jack Jones Zulu博士介绍了非洲经济委员会的三大职能和五大策略方向。他指出，城市化，尤其是非洲的城市化，作为促进包容性增长、创造就业和减少贫困的结构转型和工业化的战略驱动力，在学术研究和政策辩论中都备受关注。城镇化是大势所趋，对非洲的发展和转型具有深远影响。2018年，非洲42.5%的人口是城市人口，预计到2030年，这一比例将达到48.4%，到 2050年将进一步上升至58.9%。非洲的城市增长率是3.4%，为全球最高。非洲的城市人口在1995年至2015年间翻了一番，到2035年将再翻一番，达到9.66亿。到2050年，非洲城市人口可能增长两倍。随着非洲大陆面临着人口结构的转变以及迅速增长的青年人口进入城市地区，城市转型也正在发生。

非洲快速的城市增长对就业、服务和基础设施提出了相当大的需求，但也创造了经济增长的优势。历史和经验证据都证实了城市群与经济增长之间的联系。城市通过聚集经济，使工人和企业具有生产力，并推动增长。城市聚集经济产生更高的生产力，使城市的企业和工人比农村地区的生产力更高，并维持城市经济所表现出的生产力差异，而且从长期来看，集中在城市的技能、知识和技术继续推动经济增长。充满活力的城市为企业提供了一个学习和创新的竞争环境，应对经济结构的变化和适应不断变化的全球市场和技术。

对于结构转型而言城镇化是必要的，但还不够。城市质量可以促进或制约生产性经济部门的发展。城市的质量取决于其制度、基础设施和空间布局。因此以最佳方式规划和管理城市以推动非洲经济增长和转型变得至关重要。

在这种背景下，Jack Jones Zulu博士将城市化纳入非洲经济委员会的研究议程，特别侧重区域前景和战略伙伴关系。它有力地证明，规划、设计、管理和融资的城市化是实现结构转型和经济发展的途径。受非洲经济委员会智库、召集、运营这三大核心职能的推动，委员会关于城市化的研究议程致力于支持以下几点。第一，城市问题和国家经济规划；第二，生产性城市；第三，规划良好的国家空间系统；第四，改进政策执行和协调筹资选择。具体来说，非洲经济委员会的研究探讨了城市在经济发展中的作用，从城市的角度看待发展，从经济的角度看待城市。此外，委员会还强调城市与经济部门之间的联系，以及城市生产力所依赖的物质、体制和基础设施条件。

张鸿雁《开发区产业发展战略与产城融合规划》

江苏省城市经济学会会长，南京大学城市科学研究院院长

张鸿雁院长表示，从网络全球化全球智能化，以及5G的到来，可以看出时代已经变了。所以园区和以往的生产型园区、产业园区已经不是一回事了。他提炼了5大特点：第一，园区就是公园；第二，园区就是社区；第三，园区就是旅游景点；第四，园区就是生活的一个高端空间；第五，园区是我们后现代社会当中的一个特色的小镇空间。

南京开发区的发展在多重战略的结合点之上，有三大趋势需要把握。第一，要主动参与全球分工；第二，要对智能产业赋能；第三，5G网络改变了城市格局。他强调，要素协作发展与产城融合，推动新型城镇化，是需要关注的核心。规划时我们要超前定位，要考虑产业转型和城市功能的完善。

张鸿雁院长结合具体规划案例，从不同维度对开发区产业发展战略与产城融合进行了展示与说明。以区带城，以城促产。张院长强调了产业融合、市场融合、交流融合、服务融合和职能融合。

最后，张院长强调，开发区转型在中国太重要了，因为中国很多产业开发区决定了中国下一个竞争年度和时代的发展。

崔功豪

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