基于生活圈的乡村地区公共设施优化配置研究

导读

乡村作为当前国土空间规划背景下实现城乡统筹和高质量发展的重点关注空间，公共服务水平的提升对于解决乡村问题、实现城乡基础设施均等化、乡村振兴和乡村治理水平提升都具有重大现实意义，而已有乡村公共服务设施配置模式虽然经历了多次提升与创新实践，但本质上仍是以城市价值为导向，以人口规模和行政职能为主导的等级划分模式缺乏对乡村地区复杂性、多样性的考虑，造成公共资源覆盖性和效率性的不足，因此提出一种兼具效率性及针对性便于乡村地区进行实施的公共服务配置模式是十分有必要的。本文结合乡村地区公共服务设施需求特征分析，基于生活圈理念提出打破原有乡村地区单一化、行政化和固态化的设施配置策略，通过多因子叠加的设施配置适宜性分区和集合覆盖模型对设施配置中心进行精准识别，并依据可达性要素构建乡村生活圈。并以中部地区紫云镇为例进行分析模拟，构建乡村生活圈以优化设施配置布局，以期为乡村地区设施配建体系构建与优化提供有益借鉴。

本文字数：9033字

阅读时间：28分钟

关键词

作者 | 袁鹏奇，杜新坡，许忠秋

北京清华同衡规划设计研究院有限公司河南分公司

与城镇相比，乡村在人口、经济、基础设施建设和行政管理等方面都存在较大的差异，而持续推动的快速城镇化在促进人口与资源要素流动、集聚的同时也加剧了城与乡之间的差异化。从整体来看，当前乡村教育、医疗、卫生和养老等基础设施和公共服务方面都明显滞后于城市。保障农村长远发展及提高农村居民生产生活质量的设施供给不足仍是当前乡村公共服务设施配置的主要矛盾点。因此，立足于自身特征，以自下而上的视角进行乡村地区公共服务的研究，对于促进有限公共资源的高效精准投放与利用具有十分重要的意义。

一

配置标准研究

1.1 国家相关规范与标准

国家层面对乡村设施配置一直缺乏较为明确的要求，早期主要以乡镇相关规定为依据。直到2013年《乡村公共服务设施规划标准（CECS354:2013）》颁布，才更针对性地明确了乡村公共服务设施的标准。对比历版配置标准的内容，在配置层级、类型、项目和指标要求方面都发生了较大调整和变化。

从变化趋势来看，设施配置体系从行政级别划分向重视建设规模引导方向转变；设施分类方面更加注重社会保障类设施供给，简化政府职能设施配置；设施用地方面细化控制标准，通过用地比例和人均指标进行规模控制和引导。但仍存在一些问题，一方面，以人口规模和行政职能为主导的等级划分模式对乡村复杂性考虑不足，缺乏对乡村地域特征、产业类型和设施可达性等方面的考虑。许多人口较少、建设量较少的村庄受行政界线和建设成本限制无法达到设施配建最低标准，容易形成设施空白区。另一方面，从设施类型供给方面，仍以基础保障性设施供给类型为主，对多元、网络背景下乡村居民生活品质提升类设施的配置考虑较少。

1.2 地方相关规范与实践

北京、河南、山东、河北、福建、广西等省市自治区也通过村庄规划编制导则的推出，对各地方乡村公共服务设施配置标准进行探索和实践创新。

总体来看，一方面强化设施布局的区域统筹协调，部分省市如北京、广西开始在乡村地区开展乡镇不同层级设施协同共享方面的探索；另一方面，设施使用需求和布局集约性受到更多关注，更加重视乡村设施用地的高效性和乡村地区高品质服务设施需求，强调依据乡村发展类型与导向的差异提出针对性的设施配置策略。

二

乡村地区设施需求及配置特征研究

国家和各地方对设施标准的探索和实践创新尽管带来了公共服务设施的整体升级，但是不少服务并没有很好地与居民需求相吻合，逐步暴露出一些问题。最主要的是已有的规划思路和逻辑本质上还是城市的，以相对均等、静态化的街区标准化配置模式应用于乡村，忽视了城镇与乡村在设施服务范围、形态和属性的差异，造成对乡村公共服务设施错位供给及服务持续性、服务效率与品质难以保障等一系列问题，而乡村自身发展条件和特征决定了公共服务设施配置与城市相比具有不同的特征差异。

2.1 差异化人口特征带来偏向性设施

类型诉求

2.1.1 人口规模缩减，老人、妇女儿童成为乡村留守主要人员

家庭结构呈现小型化、结构简化。随城镇化进程的推进，在自然生育率下降及人口净迁出的双重作用下，农村常住人口规模缩小，并呈现逐年递减的趋势。乡村户均常住人口从1982年5.5人缩减至2018年3.56人，整体呈现小型化特征。与家庭结构小型化同时出现的是家庭结构简化，二代户家庭（核心家庭、主干家庭）占农村家庭结构主导地位。

劳动力外流严重，老人、妇女儿童成为乡村留守的主要人员。据《中国流动人口发展报告2018》数据显示我国农村地区流动人口已达到2亿，占流动总人口的80%。根据现状调研的情况看，流出人口一般30%左右，其中20岁上下的人口外出比例最高；农村青壮劳力的大量外流，也造成“留守儿童、空巢老人”问题的日益加剧。从未举家迁徙农村人口构成比例可以发现，15岁以下没有外出儿童中父母双方均在家的占50.33%，仅占同龄人总数的一半。从男女比例看，妇女留守比较较高，且随年龄增长趋势更加明显。

同时，城乡户籍制度、人均寿命的延长以及老年人的乡土情结都加剧了空巢家庭的增长速度。根据六普数据显示，我国农村65岁及以上老年人口中空巢老年人口为2179.39万人，占总数32.69%。

2.1.2 对教育、养老和医疗设施偏向性诉求较大

相对于人口规模降低和老、幼、妇的人口特征，乡村公共服务设施的主要需求是针对于当前阶段留守人群的养老、医疗、教育等设施，中国改革发展研究院对29个省（市、区）、230个村调查问卷结果中这些乡村公共服务设施需求优先级排序位居前三。

而目前相应设施在农村的建设仍十分薄弱，基础教育和社区医疗、养老设施无论在硬件配置还是在服务人员资质、水平都较落后，距相应标准配置仍有较大的差距。而即使此类设施即使达到一般的规划标准，距离农民的需求也有很大差距，以中小学教育为例，留守在家的多为儿童和老人，由于老人精力有限，很难对适龄教育儿童进行持续教育与管束，因此对寄宿式教育的需求巨大。

2.2 差异化收入水平带来对非正式

服务需求

2.2.1 对各类服务可支付性更加敏感

大部分乡村区域经济发展水平仍处于较低水平，经济来源较为单一，因此在设施选择及消费方式上具有明显的成本节约导向。从已有相关研究来看，目前我国农村高收入群体对各类服务供给的满意度总体上高于低收入群体。虽然政府已经逐步提供了更加正式、正规的公共服务，但村民则更倾向于选择由个体户经营的各类服务便利、收费较低的非正规服务，相比城市中市场性供给的公共服务往往针对于高端需求，在乡村，市场性服务供给往往扮演着“基本保障”的角色，成为当前设施供给不足、可支付性不高背景下的有效补充。

2.2.2 对以市民为参照标准的公共服务设施接纳性较低

农村社区为了尽快缩小与城市社区之间的差距，其实践模式基本是将城市社区作为参照对象，尽可能同城市社区配置相同或相近的服务内容。一般情况下，服务方式需同目标受众的实际状况（包括职业、民族、风俗习惯、文化水平等因素）相吻合，才会最具效率、最大限度地发挥资源集聚的优势。而农村地区居民在文化水平、服务意识、信息观念等方面都明显滞后于城市居民，在以市民为标准的农村公共服务体系缺乏有针对性和指导性的服务手段，造成公共服务的“水土不服”或“消化不良”，并限制农村公共服务的使用率。

2.3 单向式设施配置模式忽视对

品质化服务的需求

2.3.1 政府投资成为唯一主体，对乡村专业型服务供给关注不足

虽然城市社区设施供给中政府组织仍在其中占绝对优势，但已开始探讨政府、企业、社会等主体参与公共服务的必要性及途径。相比城市，乡村空间形态上差异性巨大，整体仍呈断裂式分布特征，设施建设成本高、回报低，使政府成为乡村公共服务设施建设的绝对主体。市场层面能提供的仅限于由个体户承担的中小商业服务，因此教育、养老、医疗等设施不得不由非正规市场填补，以降低运营成本。同时，各项设施立项、审批与落实均由相关主管部门垂直管理，建设资金由政府批复，掌握在各级主管部门手中。而乡村的治理组织—村委会，在公共服务设施配置体系中只有执行与监督的权利，使得多数地方政府缺少对乡村设施实际需求的考虑，将乡村专业化设施需求直接简化为促进农村经济发展，提高农民收入和改善农村风貌的基础设施，对乡村专业性公共服务的关注度不足。

2.3.2 “只管建，不管修”的配置模式导致设施运营难以为继

对于乡村而言，公共服务设施的供给尚处于服务设施配置阶段，政府往往在设施建成之后就终止服务。大部分乡村公共服务设施在建设完成后就处于无人维护、管理的状态，实际运营角色往往由村集体或个体来承担。持续运营成本相对于收入薄弱的乡村而言负担太重，一些贫困村完全依赖于现有各部门政策资金补助和扶贫专项基金进行支撑，但一旦脱贫后续设施管护、持续运营难度势必会加重，这也造成许多农村不愿脱贫，甚至返贫的现象。因此，虽然在城乡设施均等化目标的导向下大量乡村公共服务设施建设日益完善，但由于缺乏相应运营人员、资金、技术的保障而处于闲置、荒废的状态。

2.4 农村聚落的高度离散型突出流动型

服务供给的特色需求

相比城市，乡村聚落由于各种限制因素，规模往往较小，空间分布上呈现高度分散的特征。一些偏远地区乡村聚落内部缺乏基本的社会保障服务，而在民生需求日益旺盛的背景下，经济市场又完全兼顾不到，因此会对政府所提供的社会保障会有更强烈的诉求，但由于规模和范围难以确定，又很难像城市一样实现服务设施的等级配置和标准化配置。不仅如此，偏远、落后乡村还持续面临人口不断流失的问题，使得公共服务设施配置体系门槛值的标准很难适用于乡村，一些规模较小的乡村周边存在大范围的设施空白区。因此这种基于人口需求进行设施配置与布局的“固定式供给”模式很难适应乡村复杂社会环境，产生了对流动性、共享性服务设施的特殊诉求。在供给和需求方移动的同时，打破服务配置体系，使设施和相应服务运营也流动起来，有利于缓解“门槛—可达性”的矛盾，减少设施投入成本的基础上大大提高设施服务范围。 

2.5 乡村振兴背景增加对差异化和产业

支撑设施需求

产业兴旺在乡村振兴战略五大要求中被列首位，是乡村振兴战略中最基础也是最关键的任务，是农村产业整体发展的相互配合与提升。而公共服务设施建设是乡村产业发展的重要支撑，也是改善乡村生活环境，提升乡风文明程度，促进乡村宜居建设，实现乡村治理有效的有力保障和坚强后盾。因此，在乡村建设中，应以乡村振兴战略为指引，结合不同乡村的产业结构和发展导向，有针对性的增强相应设施建设标准，安排各项服务设施布局。

三

以生活圈理念为导向的公共服务设施配置策略

3.1 以生活圈为理念打破固化、单一的

配置模式限制

生活圈是指居民在社区周边日常活动出发，以时空行为揭示的居民需求为核心，根据城乡居民的出行能力、设施需求频率及其服务半径、服务水平的不同，划分出的不同居民生活空间单元，并据此进行公共服务、公共资源的配置。而作为包含空间、功能与社区多重属性的复合型组织，如何利用有限资源，充分发挥公共服务设施的社会价值成为构建科学合理乡村社区公共服务体系的关键，通过融入生活圈理念有助于乡村地区打破原有以行政区划作为主要依据的单一、单向的设施供给策略，实现跨区域的设施共建及高效利用，达到区域内部资源高效利用、协同共享的目的。

3.2 构建多因子综合影响下的乡村

公共服务中心分级体系

当前对生活圈服务半径以及出行时间的确定一般是基于居民出行意愿调查得出的获取公共服务设施愿意付出的时间和出行距离，并结合不同出行方式、地形、交通条件确定的。通过对比多位学者的研究，结合乡村生活圈发展趋势与需求，确定在服务半径、服务人口为核心的配置体系上，兼顾城乡统筹、设施辐射的影响，以高效利用有限财政资金、提升设施服务效率为目的增加自然地理、社会经济等方面因素的考虑构建多因子综合评价体系对乡村生活圈公共服务中心进行识别、分级。结合已有研究，影响乡村公共中心等级的要素主要分为地理空间、社会经济两类，包括设施基础、公共安全、发展支撑和服务需求四个维度，设施普及率、地形地貌、地质灾害、城镇体系、经济水平、交通条件、人口规模、人口流动等八大因素，应根据各地区自身情况对各项要素进行可视化分析、打分和综合叠加，进而对乡村公共中心进行分级划分，确定各级生活圈设施配置点。

3.3 使用贪心算法优化公共中心布局

村庄的数量很多，按照生活圈的可达性要求并不需要给每一个村庄都配置公服设施，只要选出部分中心村配置设施，满足周边的村庄可以在一定时间内到达即可。因此，如何精准地识别更具连通性和辐射性的公共中心是网络化圈层式布局构建的关键，从所有村庄中找到一组合适的中心村，满足所有村庄均能在规定时间内到达中心村，并且使得中心村的数量尽可能少以提高公服设施的服务效率。相关研究证明，集合覆盖模型属于典型的NP完全问题，无法找到多项式时间复杂度的求解算法。如果要找到集合覆盖模型的最优解，使用的算法只能是指数时间复杂度的，有研究表明使用贪心算法求解集合覆盖模型，其输出的结果在多数情况下与最优解是非常接近的，同时在计算时间上具有极大的优势，因此在本次研究中使用贪心算法来解决该集合覆盖模型的优化问题。

3.4 以人口特征与需求为导向优化乡村

公共服务设施配置

乡村公共服务设施供给不能也不应该站在城市主体性的视角而忽视乡村地域性特征和特殊的社会环境，但也不意味乡村对于城市品质化服务供给的完全排斥，应在平衡两者关系的基础上，考虑乡村经济与发展条件的差异性以及居民对服务设施需求的演变，将乡村公共服务设施配置类型划分为基础保障型和品质提升型两类。

基础保障型以维护居民生活基本权益为主，根据乡村留守人口结构“老龄化、妇女化、儿童化”的特征，结合村民对村级公共服务设施的使用频率，重点加强乡村养老、医疗、教育设施的补充与完善。品质提升型主要结合自身发展需求，对经济建设趋优，设施相对完善的乡村品质提升型设施提出相应引导，以适应乡村人口回流和乡村振兴吸引人才的需求，具体包括日间照料中心、中心小学、卫生院、为农综合服务站、综合服务用房、乡村事务代理中心、室内健身点等。

四

以中部地区紫云镇为例构建乡村社区生活圈

本次研究以中部地区紫云镇为例，研究范围为镇域，总面积78.63平方千米。镇域整体为山地向平原的过渡地带，地形丰富，具有一定代表性。

4.1 研究思路与技术路线

对镇域乡村生活圈构建及设施优化主要分为两个阶段。

第一阶段主要为公共中心识别与乡村生活圈的构建。包含两个板块，首先通过对乡村地区建设现状、发展趋势、设施需求和区域安全四个维度的现状分析，通过综合影响叠加识别出区域中不同层级的公共服务中心。其次，运用集合覆盖模型对区域中心职能最高的一组村庄进行识别，以实现公共服务设施服务效率的最大化。通过两个角度分析的互相校核，识别出区域中在中心职能、建设基础和设施需求等方面均具有相对优势的村庄构建较为科学合理的乡村生活圈，满足所有村庄均能在规定时间到达公共服务中心，以提高公服设施的服务效率。

第二阶段在乡村生活圈构建的基础上，结合乡村发展类型、主导产业及人口特征等要素，明确不同生活圈设施配置标准与内容。

4.2 基于多因子叠加的设施配置

适宜性分区

对影响公共服务设施空间配置的各类因素进行叠加分析，在分析过程中，各类要素根据对公共设施落位与布局影响程度的大小划分为不同层级并进行打分赋值。

各影响因子打分赋值情况如下表所示：

4.3 基于集合覆盖模型的公共服务中心

体系构建

以镇域道路数据和村庄点数据为基础，对各路段选取适当通行速度，基于集合覆盖模型，分别以15分钟步行距离和5分钟车行距离为半径，进行公共服务设施建设选点。

4.3.1 数据准备

首先识别出公路用地、城镇村道路用地及农村道路用地，采用二值法提取道路中心线，并将道路类型划分为公路、农村道路和村内道路三类。

根据不同的道路类型设置通行成本，并作出以下假设：所有道路的步行速度为1.5米/秒，即90米/分钟；“公路”的车速为60公里/小时，即1000米/分钟；“农村道路”的车速为40公里/小时，即666.67米/分钟；“村内道路”的车速为20公里/小时，即333.33米/分钟。然后结合各路段长度数据求得各路段步行时间和车行时间。

4.3.2 提取村庄点数据

识别出农村居民点数据，为方便分析将其抽象为独立的点数据，对于村庄面积较大的区域适当增加若干点位以增加分析的准确性。最终共确定97个村庄点。

以道路网为基础，基于ArcGIS平台构建网络数据集，将村庄点分别作为起始点和目的地点，分别以车行时间和步行时间计算各村庄点之间的OD成本矩阵。

由于基础生活圈以自然村为单位，三次生活圈中心为紫云镇区，因此，基于集合覆盖模型的公共服务设施选点仅分析一次生活圈及二次生活圈公共服务设施配置中心。

分别以步行15分钟及车行5分钟作为公共服务设施覆盖范围的阈值，剔除超出此阈值的OD成本，并计算出各村庄点在此阈值范围内能够覆盖到的村庄数量。使用贪心算法依次迭代，选择覆盖数量最多的村庄点，并保留其与各村庄的覆盖关系，最终得到紫云镇村庄15分钟步行范围及5分钟车行范围内设施布置的最佳点位以及各点位所覆盖到的区域。

4.4 各层级生活圈构建

基于集合覆盖模型的公共服务设施选点从获取设施服务通行时间成本的角度出发，使各农村居民点居民都能在一定时间内获得不同层级的公共服务设施服务，构建了相对公平的模型，实现了服务的均衡性。但基于此单因素的公共服务设施配置过于理想化，应结合前述各因素叠加获得的适宜性分区及实际情况进行综合考虑，适当增加、删减或调整选点位置，以使其更具有实际可操作性。

根据镇域各级公共服务设施配置选址点为中心，将紫云镇划分为基础生活圈、一次生活圈、二次生活圈和三次生活圈四个层级。遵循设施多层级共享原则，高层级设施配置中心同时也是较低层级设施配置中心，因此，根据居民点所在区域按从高等级到低等级划定不同层级生活圈公共服务设施配置中心。

三次生活圈以中心镇区为核心，以车行15分钟为半径，形成覆盖全镇、辐射周边的高层级公共服务设施配置中心，公共服务设施配置水平最高，镇区为全镇文化、商贸活动中心，人口密度大，交通便捷，公共服务设施需求量最大，适宜配置等级也为最高，设施配置应满足居民教育、医疗、活动、购物等多方面需求。

二次生活圈以一级或二级适宜配置地区为核心，以车行5分钟距离为半径构建生活圈，满足较高等级的服务需求。最终将镇域划分为以张村社区、黄柳西村、雪楼村、方庄村、张庄村、雷洞村及中心镇区为7大中心的二次生活圈。其中雷洞村位于较不适宜配置地区，但考虑到此区域居民获取服务的机会均等性，同时结合旅游服务需求，增添此处为特殊配置区，配置内容与二次生活圈等同。

一次生活圈在二次生活圈配置中心的基础上，进一步细化分级，以适宜配置地区为核心，步行15分钟距离为半径，消除行政区划对设施配置的限制，更加合理节约资源，除二次、三次生活圈中心外，增加侯庄村、宁庄村、谢庄村及道庄村等村庄点共18处为一次生活圈中心，如此，以一次生活圈圆点为中心，步行15分钟基本覆盖镇域内所有居民点。减少了设施配置数量，加大了人们获取服务的公平性，在节约的基础上资源配置更加均衡合理。

基础生活圈以老人、小孩步行10-15分钟为半径，以各自然村为中心，配置最基本的生活服务保障设施，主要包括商店、活动健身场地等设施，服务于各自然村内居民，使居民在本村范围内就能满足日常生活所需。 

4.5 公共服务设施配置引导

在乡村生活圈分级布局体系构建的基础上，基于乡村发展特征的设施需求进行分析，对紫云镇内各村庄从村庄类型、主导产业、人口特征、特色需求等方面进行不同类型乡村公共服务设施配置重点的特色化引导。

对位于采矿塌陷区、地质灾害易发区、生态保护红线区内等生存条件恶劣、不具备发展条件的村庄，以及人口持续外流村庄，逐步开展局部搬迁或者整体撤并，对于该类搬迁撤并型村庄，公共服务设施的配置重点为维护弱势群体利益与改善落后生活条件方面，维持基本生存权益，设施配置不求面面俱到。

对于自然环境条件良好、稳定发展的村庄，查找公共服务设施配置缺项、补齐公共服务设施短板，确保与其他居民享受同等的城乡基本公共服务。

对于资源环境禀赋优良、发展条件优异、定位较高并计划重点发展的村庄，应结合自身及周边居民需求，适当增加配置，完善行政管理、教育医疗、文体科技、社会保障、商业金融等各方面设施建设，改善区域公共服务设施数量和质量，提振人气、增添乡村活力。

4.5.1 不同人口特征的乡村公共服务设施配置引导

对于青年人口流失严重、60岁以上老人和12岁以下儿童占比较大的村庄，加强医疗保健、社会福利、文体教育等设施配置，适当增加如老年人活动中心、残疾人保障设施、图书室、游乐设施等福利设施建设，并可在有条件的情况下配置村级养老院、日间照料幸福院等养老设施。

对于青年人口就近就业或外来打工人口较多的村庄，人们对购物、就餐、体育运动等娱乐设施需求较大，设施配置应向商业金融、便民服务性设施倾斜，适当增加超市、餐馆、银行、邮电邮政、运动场所等娱乐设施配置，满足青年群体生活便利性需求，同时能够增加当地活力，促进经济发展。

4.5.2 不同主导产业类型的乡村公共服务设施配置引导

对于以传统农业为主导产业的村庄，公共服务设施的配置应更加注重于服务农业现代化建设，包括提升农产品种植技术、提高农产品产量和质量、拓宽农产品销售路径等方面，可增加为农综合服务站、技术培训站、农村淘宝店、乡村事务代理中心等农技推广、就业培训方面的民生工程建设，提高农业从业人员收入。

对于张村社区、孙祠堂村、坡刘村、张道庄村等以工业为主导产业的村庄，应考虑与产业空间的设施配置相协调，设施布局应与高危高污染企业保持一定距离，避免环境干扰，重点加强医疗卫生、商业金融方面的设施配置，满足就业人群生活便利性和医疗保障需求。

4.5.3 满足特色化需求的乡村公共服务设施配置引导

位于紫云镇最南端的马涧沟村和雷洞村，为紫云山风景名胜区所在地。要依托特色村庄良好的自然环境资源、历史遗存和传统文化，保护非物质文化遗产和有特色的自然生态环境，引导特色村走特色发展、差异发展之路。这类设施配套应在满足自身居民生活品质改善的同时，也应服务于游客群体，因此应加强交通客运、商业金融、医疗保障等方面的建设，适当增加旅游交通站点、停车场、便民超市、餐馆、公厕、邮政电信网点、小型金融机构等设施的建设，同时提高当地医疗设施卫生保障水平，提升旅游环境质量。

参考文献（上滑查看全部）

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 *本文为2021年中国城市规划年会论文。

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