将村级协商视为一种治理结构 破解“被协商”“假协商”“难协商”难题

发展村级协商是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要一环。然而，现实中村级协商却存在着诸多发展难题，“被协商”、“假协商”、“难协商”在地方的实践中成为常态，导致协商这一关键要素在乡村治理中缺位，种种乱象已经严重影响村级协商的合法性与有效性，致使协商在内涵和形式上出现割裂。

在我国的政治生态中，协商既是一种民主形式，又是一种治理工具。但早期的研究更侧重于协商所体现的民主价值，由此产生了“威权式协商”这一概念。中国作为威权制国家，治理层次的参与是在缺乏政体层次民主化的情况下发展起来的，所以威权式协商是受限的民主形式。也有学者认为，威权式协商就是一种政府主导下的支配性和可控性的协商。不过，威权式协商并不会破坏协商民主的基本价值，党的领导反而对协商的开展具有促进效益。一方面，协商被纳入全面深化改革的总体布局，借助党的力量获得了巨大的发展空间和发展动力；另一方面，党的领导有助于聚合多方资源，为协商的开展创造了条件。

然而，如果将威权式协商视为一种治理工具，其在乡村治理中的表现却并非如此优异。随着乡村社会结构的日益分化、乡村精英的日益外流、村民利益关切点的日益多元，威权式协商治理也面临着全新的挑战。著名政治学家王浦劬认为，“协商治理，是政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制。”同时，协商又涉及协商参与者、偏好、协商、公共利益、共识五个基本要素。就农村基层而言，实现善治则更应是协商需要实现的优先目标，但是除了温岭“民主恳谈会”等少数成功案例，大多数实践创新并没有取得良好的治理绩效。这反映出作为一种过渡性的协商形式，威权式协商治理无可避免地带有自身的局限。

从协商的角度来看，威权式协商存在较易忽视现代协商一些特定原则的问题。为了实现高效的公共决策，政府深度参与和强硬决策成为威权式协商的基本模式。政府的深度参与和强硬决策带来了高效的决策，却构筑了纵向的权力关系配置模式，从而挤压了协商主体平等对话的空间。具体到村级协商中，除了政府之外，其他“强势”主体同样会扮演类似角色。如村干部便因“当家人”和“代理人”的双重身份而在协商中具有特殊地位，一些具有社会威望、经济优势或者其他资源的村民也会对协商产生正面或负面的影响。在这种背景下，村民如若无法通过相应的机制保障平等的对话权或无法满足自身的诉求，便可能会对协商的合法性和有效性产生质疑。从治理的角度来看，村级协商治理也可以理解为在特定的权力关系配置下，村民通过协商共同参与自身事务治理的有序过程。我国的乡村治理模式虽然不完全等同于西方的“多中心治理”，但依旧需要在党的领导下促进多元主体的有效参与，并在治理的过程中凝聚成善治合力。然而，威权式协商中的权力关系配置模式同样会对“弱势”主体的参与和主观能动性的发挥制造障碍。

面对上述困境，基本形成了研究村级协商的制度局限、研究村级协商的主体困境、研究村级协商的文化陷阱三种研究路径。整体而言，学界还没有将村级协商视为一种治理结构，存在从结构主义视角分析村级协商的理论空白。结构主义作为方法论，可避免研究的表面化和碎片化，并能为研究者提供一个整体性和系统性的研究框架。笔者及所在团队曾多次在湖北省恩施州围绕“律师进村”项目进行深度调查。“律师进村”项目将律师顾问团纳入到了协商治理体系之中，促使村级协商结构发生了变迁，并保障了村级协商治理的有效开展，但是，恩施的实践却无法从已有的研究路径中得到充分解释。

基于以上论述，本文使用“协商结构”这一核心概念进行分析。协商结构可以理解成一种治理结构。随着结构主义研究从实体性结构向关系性结构研究的转变，不少学者将结构视为行动者关系的集合，代表着行动者之间的互动模式。协商结构并不是指协商主体的简单相加，而是指协商主体围绕协商而形成的制度化和系统化的关系组合，结构一旦形成便会衍生出相应的协商规范，生成特定的协商秩序。从权力配置的角度来看，协商结构也是协商主体围绕治理目标而形成的一组权力配置关系。权力配置关系的形成，不仅巩固着特定的治理结构，还会创造出特定的治理形式。

传统结构主义强调结构的平衡性，行动者则被置于结构体系之下，致使行动者的能动性未能得到重视。随着结构主义的发展，学者们开始反思结构与能动之间的辩证关系。结构决定了行动者之间的互动模式，并通过制度对行动者的具体行为加以约束。但是，“非制度行为”和“非结构行为”的增多仍然会对结构的稳定性造成冲击，并诱发结构变迁。所谓“非结构行为”和“非制度行为”就是行动者围绕权力获取、资源配置、权力行使的博弈而产生的超纲行为。在协商中，超纲行为则可视为协商主体因诉求无法充分表达或偏好无法有效聚合而产生的规避结构约束，并利用结构外制度和资源实现自身利益需求的行为。同时，结构也会因为内部矛盾的不断变化而表现出动态性的特征。因此，结构的存续和功能的发挥有赖于结构对行动者关系的不断调整，而实现这一目标又需要合理的权力关系配置作为前置条件。威权式协商结构的权力关系配置呈现为垂直化和层级化的特征，造成的结果是协商主体不一定能在协商中进行充分博弈。因此，“弱势”协商主体往往无法充分表达诉求或有效聚合偏好，这又将导致协商行动策略的无法预测。

如图1和表1所示，协商结构的作用为设定协商规范和调节系统资源，以此来抑制超纲行为的出现。在缺乏结构外制度或“强势”主体约束的情况下，协商博弈中能否充分表达自身诉求和有效聚合偏好将决定村民的策略选择。当博弈无法实现诉求充分表达和偏好有效聚合时，村民就会试图规避结构的约束，并选择消极协商或者拒绝协商的策略。这种策略开始只是部分村民的行为选择，而一旦有人企图破坏结构所设定的共享规范，就有可能促使其他村民采取权变策略。随着采取超纲行为村民的增加，主导者同样会产生放弃使用协商的方式治理公共事务的倾向。可见，威权式协商结构并不一定能避免超纲行为的产生，这增加了村民选择其他方式满足自身诉求的可能性。与此相对，当博弈无法实现村民充分的诉求表达，却能够实现偏好有效聚合时，村民则更乐意于采取符合结构规范的行为。只有博弈能够同时满足村民诉求表达和偏好聚合两个条件，村民才会积极地参与到协商中。著名学者张静认为，某些策略之所以被选择就说明了其在特定的正式和非正式结构关系中的行之有效。不过，村民的行动策略也会随着协商结构的变迁而变化，而在结构变迁过程中起到基础性作用的便是权力关系配置的变化。

综合而言，因为威权式协商结构内权力关系的非均衡配置，所以协商治理绩效更依赖“强势”主体对于平等原则的严格遵守，以及他们对于系统资源的不断调节。因此，威权式协商更需要通过结构外制度加以严格规范。就各地的实践来看，目前大多数的村级协商治理创新均是在不改变协商结构的前提下，依靠外部约束实现系统资源在协商中的重新配置，进而促进协商决策的达成与执行。这在现有协商结构中是比较行之有效的办法，但协商结构的变迁则可以提供另一种路径选择。具有广泛的包容性是我国协商治理制度的基本特征，意味着在党的领导下村级协商治理的具体形式可以是“一体多元”的。同时，专家参与协商治理不仅是世界范围内的通例，在我国协商治理的发展历程中也是常见现象。谈火生等学者还专门围绕专家审议、专家方案、专家咨询的意义、作用与具体操作方式进行过探讨。可见，协商治理并不排斥专家的参与，而恩施州的实践同样证明专家参与是一种改变威权式协商结构的重要方式。

恩施州地处山区，人口结构复杂，少数民族占比超过了50%。由于文化氛围特殊、服务成本较高、经济发展滞后等原因，造成了村民“信力不信法”的社会现象。这种现象的存在不仅影响着当地乡村社会的长治久安，更影响着地方政府和村两委的权威，使得当地大多数村庄的公共事务难以有效治理。同时，这一问题也传导至村级协商治理中，让村民对协商能否实现自身的诉求产生了严重怀疑。因此，围绕公共利益所产生的村民之间的协商，以及村民与政府之间的协商常常无法正常开展。其又表现为以下几个方面：其一，村民不愿意通过正常渠道与当地政府进行协商，而试图采取“越级上访”“闹访”“围堵政府”等方式实现利益诉求；其二，村民对于参与村民代表大会等常规性村级协商的态度消极，致使常规性协商沦为“走过场”；其三，村民之间的纠纷冲突无法通过协商解决，并极易演化为双方的长期矛盾；其四，由于协商无法正常开展，导致村干部在处理公共事务时常常有意回避协商这一治理形式。可以说，在普遍缺乏法治意识且对政府和村两委不信任的情况下，村民不愿意通过协商实现自身诉求，而这种社会现状也激发了当地政府改革的动力。

为了突破治理困境，恩施州政府将律师顾问团纳入村级治理体系，并积极将其转化成村级协商的重要主体，由此构建了专家调和式的协商结构。从制度创新的方面来看，恩施所采取的措施主要围绕律师的有效参与和作用发挥而展开，从而有力地促进了结构变迁，并进一步融合成结构内规范。具体而言，当地政府所采取的措施包括以下几个方面：

第一，建立律师顾问团介入村级协商的参与机制。在搭建律师顾问制度的基础上，恩施要求律师顾问团必须参与到境内各行政村的村民代表大会、党员代表大会、小组长会议等常规性协商中。同时，律师顾问团也有义务参与行政村、村民小组、屋场等治理单元内围绕公共利益而开展的协商。此外，恩施还构筑了律师直接参与村民之间和村民与政府之间纠纷调处等非常规协商的“绿色通道”。通过以上措施，律师顾问团能够参与的场合基本覆盖了常规性和非常规性的村级协商，大大扩展了律师发挥作用的空间。着眼于以上目标的实现，恩施州专列了5000万财政预算，使得全州88个乡镇都能够逐步聘请足够数量的律师。

第二，建立律师顾问团对政府和村委工作流程的审查机制。这一机制既包含了对当地政府过度干涉村民自治事务行为的审查，也包含了对村干部不按照《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党支部工作条例》等相关法律法规开展自治活动的审查。当然，律师还会针对村干部其他违法违规行为进行审查，而此举的目的则是要保证协商能够依法合规地开展。通过这一举措，恩施重新建立了村民对于政府和村委的信任感，进而恢复了村民对于协商合法性地位的认可。

第三，建立律师顾问团在协商中的意见表达机制。为了充分发挥律师的专业技能，恩施将律师顾问团视为村级协商中的一员，使律师顾问团的作用不仅局限于提案、解释、审议等方面。因此，律师顾问团能在协商的过程中自由地表达意见，让他们既能对“强势”协商主体引导协商流程的行为进行限制，又能对村民诉求表达中不合法的内容提出修改建议。由此一来，律师顾问团可作为相对独立的第三方对协商中不同利益诉求的主体形成相同的限制和约束。

第四，建立律师顾问团在决策执行阶段的监督机制。为保障协商决策能够按照相关要求严格执行，恩施实施了律师与村干部联合办公与联合研判的工作制度。律师既可以全程监督决策的执行情况，又可以及时纠正决策执行者在执行阶段的违规行为。就调查的情况来看，协商决策由村干部执行依旧是当地的常态，而联合办公与研判机制的加入显然有助于增强决策执行的公信力。

通过以上措施，恩施州实现了村级协商结构的变迁，使得村级协商治理绩效得以大幅提升，而这又可以通过以下几个方面得以展现：

首先，协商成为一种村民乐于使用的治理形式。如前所述，“闹访”等方式是当地村民常用的利益诉求表达方式，这无疑压缩了开展协商治理的空间。但在“律师进村”项目实施的第二年，恩施赴省和进京的上访比例就分别下降了52%和39.7%，上访纠纷案例中有相当一部分便是通过协商方式得以解决。宣恩县伍家台村1组一村民于1985年与乡政府签订了村集体林场的承包协议，并约定承包期为30至50年。由于承包期具有模糊性，该村民认为自己受到了不公平待遇，并引发了干群纠纷。律师针对协议内容，建议进行司法认定，促进了双方重新开展协商，达成共识。可以说，律师的介入使得村民相信协商可以维护自身利益，从而更乐意采取协商方式解决问题。

其次，协商成为一种常态化的治理方式。以往，恩施州各村村民不相信协商能够解决问题，一些村干部不按照协商决策执行的行为更是加固了村民的这种观念。恩施州利川市理智村村干部和村民代表曾商议，将150万征地费用中的30万用于补偿村民，剩下的120万用于村庄道路、运动场等基础设施建设。但是，村委会并没有在分配方案确定后及时公开信息，导致村民误认为村干部私吞了补贴款，并演变为集体上访。以往类似情况在当地可谓比比皆是，而在“律师进村”项目实施以后，这一局面却出现了大幅度地扭转。律师的介入既让村民恢复了对协商的信心，又让村干部必须按照规定开展协商。调查发现，常规性与非常规性协商的有序开展不仅在行政村层面成为普遍现象，在村民小组、院落、屋场等次级治理单元内公共事务也可以通过协商得到妥善安排。与之类似，村民间的矛盾调处同样被纳入到协商的轨道中，有力地降低了矛盾冲突升级的可能性。

最后，协商成为一种行之有效的治理方式。以往恩施州大多数村民不愿意参与协商，最为核心的原因便是协商无法充分表达自身的利益诉求，协商决策的结果也常常无法得到有效贯彻。在律师顾问团介入之后，协商主体之间的实际需求得以充分且合理地表达，律师在决策执行过程中的监督也保障了决策执行的效力。因此，协商逐渐成为恩施乡村社会一种有效的治理方式。如恩施农村流行的“整无事酒”之风严重影响着村民的生产和生活，当地政府多次采取行动制止却未起作用。于是，政府便提议各村委组织村民协商，将禁止“整无事酒”等相关内容写入村规民约，但村民对于“整无事酒”的处罚措施存在巨大分歧。在律师协助下，村民们逐步舍弃不合理、不合法的主张，使规约的具体内容满足大多数村民的心理预期。因此，村民不仅乐于遵守相关规定，还有部分村民主动承担起了监督和纠正违规行为的职责。

协商结构的稳定性是协商治理产出良好绩效的前提。安东尼·吉登斯认为，结构限定了行动，而行动者阐释结构的行为也在不断地改变结构。与之略有不同的是，大卫·马什和格里·斯托克则强调了结构与行动的相互构成。通过以上论述可以发现，结构虽会限制行动者的行动，但结构的稳定性却有赖于行动者行为的可预期性。这就需要协商主体减少挑战协商结构的行为，并不断增加符合结构规范的行为，进而实现协商中主体行动策略的制度化。

一般而言，制度化既代表着有方向的制度变迁，又代表着稳定有序的属性和状态。因此，制度化往往规约着行动者的行动方向，并形塑着行动者的偏好。正如威廉·赖克所言，制度就是一种凝固的偏好。但制度化又依托于特定的结构性环境，受到结构本身的严格限制。换言之，结构环境决定了制度约束的范围与强度，进而决定着行动者在制度选项前的自由程度，即结构决定了行动者策略选择的空间。因此，结构为制度化设定了前提条件，但不合理的结构依旧会迫使行动者选择制度选项之外的行动策略，三者构成了环环嵌套的关系。

如图2所示，恩施州通过制度创新主导了协商结构的变迁，外部规则导入结构内部的举措则为协商主体行动策略的制度化奠定了基础。在具体的实践中，律师顾问团的介入形成了对于所有协商主体的约束，不同的协商主体必须通过流程规范的协商展开充分的博弈，进而为协商带来新的博弈规则。由此一来，行动策略的制度化便提升了协商结构的稳定水平。

协商结构的稳定有利于其对协商主体行为的规约，但协商结构稳定并不必然导向良好的治理绩效。可以说，结构不仅包含着稳定的一面，还存在着冲突的一面。因为结构是地位差异化行动者的关系组合，所以结构与行动者的关系不仅会涉及结构整体的稳定性，还会涉及结构内行动者之间关系的协调与整合。而协商结构作为协商主体之间的互动模式，能多大程度上统合主体间的关系将决定结构自身功能发挥的程度。从这一逻辑来看，协商结构的有效性基于其统合能力，意味着在调节系统资源时要尽可能找到符合所有协商主体意愿和要求的“最大公约数”。要做到这一点又需要实现协商主体间权力关系的均衡配置，并以充分的协商博弈促进主体在博弈中自主调节系统资源。从治理的视域来看，统合是治理主体围绕治理目标进行关系的整合、资源的聚集以及功能的重组。而就协商结构而言，统合水平则反映为在特定的权力关系配置前提下,协商主体通过博弈达成共识的概率。

在专家调和式的协商结构中，结构变迁不仅改变了既有权力关系的配置，还实现了协商主体对于系统资源的自主调节。如图3所示，在党组织的领导下，律师顾问团对不同的协商主体形成了相同的约束力。首先，律师顾问团依据法律法规开展对协商流程的审查本身就有助于平等协商氛围的营造。其次，律师顾问团的全程参与使得“强势”协商主体不能再主导协商走向，也有利于村民放弃不合理的偏好。最后，律师顾问团针对协商执行情况的监督和修正让决策可以按照协商主体的共识严格执行。基于此，纵向的权力关系配置模式变成了党领导下的多中心的权力关系配置模式。这种权力配置模式有利于协商前、协商中、协商后权力的多元分配、合理聚集与授权使用，无疑能够促进协商主体围绕治理目标展开充分博弈，并动态化地调整主体间的关系。正因为如此，协商博弈变成了新的资源调节方式，充分的博弈则可以在最大程度上统合主体间的关系。

如前所分析，协商结构是否有效可以从结构的稳定水平和统合水平加以判断。稳定水平决定着协商主体愿意参与协商和按照协商规范表达自身诉求的概率，而统合水平则决定着协商主体能够通过博弈协调彼此关系并达成共识的概率。稳定水平和统合水平互为表里，共同塑造着协商结构，稳定水平是侧重于结构整体性的指标，统合水平则侧重于反映结构内部关系的协调程度。

如表3所示，在威权式协商结构中，协商规范设定的主要目标为推动协商开展和高效决策。协商主体较难在缺乏外部约束的情况下实现充分博弈，致使主体行动策略难以预测，结构的稳定性水平自然相对较低。受限于垂直化、层级化的权力关系配置，威权式协商结构资源调节模式倾向于权威分配，博弈只是权威分配的补充形式，所以结构的统合水平也难以有效提高。

与之相对，由于权力关系配置的不同，专家调和式协商结构的协商规范主要是为了实现充分博弈和共识达成。在这种背景下，协商主体的行动策略更易被预测，充分博弈则有利于系统资源按照协商主体意愿进行调节，因此结构稳定性水平和统合水平均较威权式协商结构有大幅度的提升。

在协商结构具有较高稳定水平和统合水平的情况下，村民等协商主体可以依据结构规范预测其他协商主体的行为，进而采取符合结构设定规范的行动策略，这明显有利于协商的开展和运行。在此基础上，充分博弈下的协商也可以促进协商主体之间关系的统合，并导向共识性决策和决策的严格执行。由此一来，专家调和式的协商结构便能够有效地提升协商治理的绩效。

基于结构主义视角，本文通过对恩施州村级协商结构的变迁过程和相关制度的描述，分析了专家调和式的协商结构提升治理绩效的内在逻辑。在重新阐释“协商结构”这一概念的基础上，本文探讨了结构所蕴含的整合与冲突两个方面对于协商行为的影响。在恩施州的实践中，村级协商结构的变迁基于权力关系的重新配置，进而实现了协商策略的制度化以及协商主体间关系的统合。因此，专家调和式的协商结构能够避免威权式协商结构的弊端，并最终导向良好的治理绩效。

村级协商治理一直是地方政府推动基层治理创新的重点，那么恩施州的实践对于村级协商治理创新又具有哪些价值？首先，专家调和式的协商并不是对威权式协商的否定，而是对威权式协商已取得经验和成效的继承和发展。党领导一切是我国最高的政治原则，现代化的政党网络也有助于协调乡村社会关系、整合利益诉求以及监督各方行为，这无疑对村级协商的发展能够起到巨大的推动作用。其次，专家调和式协商结构是对治理结构合理化这一战略的具体践行。治理结构的合理化是推动基层治理体系和治理能力现代化的重要目标，而专家调和式协商结构有利于理顺协商主体之间的关系，能为发展村级协商提供全新思路。最后，恩施的实践做到了将制度创新与协商结构变迁的有机结合。通过制度创新，恩施将相关制度内化为结构所设定的规范，不仅强化了制度供给和落地的效能，还为协商结构变迁提供了契机。

作为一种有价值的地方创新，恩施的实践应该如何推广？在推广恩施经验时又需要注重哪些问题？基于以上问题，本文提出以下建议：

第一，以尊重村民的主体地位为核心，重塑村级协商的结构关系。村级协商治理是村民通过协商治理公共事务的机制，必须尊重村民在协商中的地位，注重发挥他们的主观能动性。当然，这并不是要抹杀其他协商主体的作用，而是要建立新型的协商结构关系。通过结构关系的变迁，将政府、村干部、村民等多元协商主体纳入到良性的互动模式中，并在党组织的领导下促进各主体充分博弈，从而形成更能代表村民意愿的决策。

第二，以引入“独立第三方”为切入口，推动协商结构的变迁。在恩施的案例中，律师顾问团既是专家，又是相对独立于其他主体的协商参与者，所以他们能够对所有的协商主体产生相同的约束力。作为具备特定技能的律师顾问团自然适合扮演“独立第三方”的角色，但除了专家之外，其他能够承担类似责任的主体也可被引入到村级协商中，由此便能扩大专家调和式协商的适用范围。

第三，以重塑权力关系为重点，打造更具治理绩效的协商结构。从恩施的实践来看，律师顾问团的加入并不等同于治理绩效的提升，治理绩效提升的内在逻辑在于权力关系的重新配置。党领导下的多中心的权力关系配置，不仅有利于协商原则的贯彻，还有利于协商共识的达成与决策执行。

第四，以法治理念和手段为保障，激发制度创新的正向效应。专家调和式协商结构的顺利建立依托于恩施州对于法治理念和手段的运用，这使得恩施优化协商结构的举措变得更具公信力，又促成了法治与协商结构内规范的深度融合，进而达成了让法治为村级协商保驾护航的目标。