社科报 城乡

原题：农民工市民化 不是恩赐是权利

作者：上海财经大学不动产研究所执行所长 陈杰

◤对无法及时保障农民工市民化需求的城市，相关的城政府应该带着一种愧疚。

2015年12月下旬的中央经济工作会议提出要加快“农民工市民化”，使得农民工市民化这个命题又一次成为经济政策与媒体舆论的焦点。

其实，伴随着上世纪90年代我国出现大规模城乡劳动力流动之后，关于农民工市民化的命题，国内学界很早就开始有大量研究和激烈的讨论，并进入了政策讨论议程。

不少社会学者提出，“农民工”及与其密切相关的“流动人口”、“外来人口”等特殊的身份，之所以在中国城市社会中能长期存在，不仅仅是中国存在城市户籍制度限制这个表面原因，更深层次原因是在中国长期的经济与社会发展中，公民的很多权利是外生的、由政府来决定，而不是内生的、公民与生俱来的。

更具体一点需要思考的是，一个中华人民共和国的公民，是否有到任意一个城市进行定居、使用该城市空间满足个人生活和发展、分享城市发展和参与城市管理的权利。

城市空间权利分为迁移权、城市社会生活参与权和包括社会福利保障权在内的完整的市民权。迁移权是联合国宪章明确的公民与生俱来的基本人权，在中国也已经受到尊重，所以就农民工而言，到任何一个城市工作就业的权利已经基本受到保障。但中国的农民工由于就业在非正规劳动力市场为主，居住大多局限在工棚简屋或城中村，政治权利和公共事务表达权更是没有机会使用，其城市社会生活参与权是十分不完整的，其市民权更是基本不被认可。

新市民的疑惑

但相对天然赋予的迁移权，市民权则要复杂很多，是自然获得还是需要政府授予，存在很大争议。市民权的一个焦点是福利保障权。20世纪早期很多国家认为，公民的福利保障不是公民自身的权利，而是政府为了经济发展或出于统治动机而实施社会维稳政策所附加带来的。

如按照日本法学界的说法，公民福利称为“反谢利益”，带有恩赐的意味。在东亚很多执政党中至今十分流行的生产主义福利观(productivism welfare)，即认为一切福利保障的出发点是为了有助于发展经济，无助于发展经济的福利保障应该废除，因为发展经济是政府合法性的根本。

但越来越多的政府已经迈过这个发展理念的初级门槛，把社会全体的进步发展而不是少数人的经济增长作为发展目标。中国共产党也在十八大报告中明确提出，“始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”，在十八届五中全会公报中提出“坚持共享发展，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，强调“注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”。

由于农民工不能定居在城市，不仅极大抑制了国内消费潜力，也因宅基地和家乡盖房形成了大量资源浪费，更是造成了上亿家庭分裂不能团聚，数千万留守儿童在农村，已经发生了大量的悲剧。在《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中也明确承认：“城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。”

从这个角度看，农民工市民化不仅是实现“十三五”规划所提出的共享和包容性增长的必要前提，它首先是一个权利问题，是落实长期为城市建设做出贡献的农民工本身应享有的市民权，而不是一种赏赐和恩赐。

如果把农民工市民化作为一种市民权的落实来看，政府应该做到以下几点：

主观意识要大转变，将农民工市民化当作政府非做不可的法定责任义务，而不是可做可不做的政绩任务。对农民工市民化持之以恒，坚持不懈，不算计，不功利化。可以理解部分城市的地方政府在公共服务提供能力不足的时候，对农民工市民化推动有所欠缺，但应该是政府已经尽职尽责之后的暂时无奈，才可被原谅。

以农民工进城定居需求引导供给，不人为设数量限制。政府对城市人口规模的单方面规划往往是失败无效的，供给必须跟着需求走，而不是反过来以供给卡需求。

对无法及时保障农民工市民化需求的城市，相关的城市政府应该带着一种愧疚，借当前中央号召的供给侧结构性改革发力，提高城市管理水平，尽快补上公共服务提供能力不足的这块短板。

最切忌一些城市的地方政府骄横地以供给能力卡需求，扼杀压制农民工盼望市民化的迫切需求，甚至提出城市人口控制目标，首先就把农民工视为负担，用各种非人性手段驱逐农民工。

尊重农民工在市民化中的居住地选择意愿。中国区域经济发展和城市体系存在严重不平衡，大量农民工向往东部沿海大城市定居和市民化，不愿意去往中西部城市定居。政府应该尊重这种需求，这是城市发展的最基本规律在作用，当土地指标还在政府控制之中时，土地资源的区域指标配置需要配合人口流向，而不是企图用土地指标引导人口流向，那注定是要失败的。

尊重农民工的非本地定居化意愿。市民化不等于定居化，而是一种在哪个城市都可以平等享受市民权的权利，本质上是公共服务均等化。当农民工缺乏在当地定居意愿时，需要给予尊重。大多数农民工技术单一，跟着产业走，产业往哪里走，人就去哪里。为了化解一些城市房地产高库存的短期私利，片面鼓励农民工在本地买房和定居，不仅十分危险，也会降低劳动力市场流动性，也损害产业结构转型，对中国整体经济发展不利。解决农民工市民化中的住房问题，更加有效的是扩大公租房覆盖范围和建立灵活廉价的私人租赁住房市场。

尊重农民工的非市民化意愿。国务院发展研究中心课题组2011年的一份实地问卷调查报告发现，虽然农民工市民化意愿强烈，但80%以上的农民不愿意以放弃承包地和宅基地的方式来换取城镇户口。有评论者认为，农民工不愿意以土地权利交换城镇户籍的福利，是目前户籍制度改革农民工市民化进程中遇到的最大问题。但在城市没有给农民工足够发展机会和福利保障体系信心之前，应该尊重农民工的非市民化意愿，不能强迫农民工市民化，包括不能强制性逼迫农民集中上楼式的伪城镇化。

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