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作者语

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。2015年，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，协商民主建设要走向制度化。协商民主是一门“技术活”，协商民主的制度化关键在于完善其程序和方法。

原文：《民主制度化在于完善可操作化程序》

作者： 复旦大学政治系主任、教授 陈明明

选举不等同于民主

100年前，孙中山著《建国方略》，方略三为“社会建设”，亦称“民权初步”。何为“民权初步”？人民行使选举、罢免、创制、复决的民主权力的初阶入门之谓也。孙中山把这个“民权初步”定为人民开会的一套议事规则，说他这本关于议事规则的书“譬之兵家之操典，化学之公式，非流览诵读之书，乃习练演试之书也。若以流览诵读而治此书，则必味如嚼蜡，终无所得。若以习练演试而治此书，则将如噉蔗，渐入佳境”。

我们知道，孙中山的“社会建设”（民权初步）是根据1876年亨利·罗伯特的《罗伯特议事规则》的早期版本写成的。现代公共事务的决策，不论是采取票决式还是采取商议式，都要经过特定的程序和流程，使各成员在充分知情的条件下通过自由的表达以形成多数意见，显然，无规矩不以成方圆，没有关于讨论（或辩论）、表决（或表达）之基本规则的引领和约束，就没有民主的成长与发展。工业市场国家由此逐渐发展出一套成熟且不无繁琐的议事规 43 35261 43 15262 0 0 2289 0 0:00:15 0:00:06 0:00:09 2676及其信念，《规则》一书的面世就是这一状况和趋势的反映。

如果说，中山先生把议事规则视为民主政治之初步、社会建设之要务，其振聋发聩的声音在民国初年军阀混战、风雨如晦的社会里没有多少人能理解，那么，当历史早已翻过一页，直至20世纪90年代初，《罗伯特议事规则》在中国大陆首次翻译出版仍没有引起广泛而足够的重视（这离中山先生对议事规则的呼吁已过去近80年），则表明了这一事实：民主在当代中国，价值上虽然得到普遍的认同，运作中也取得了一些经验，但总体而言尚处在逐步探索和艰难培育的过程中。民主是个好东西，这没有问题，然而所有的好东西都需要通过学习和训练，使之既成为生活的态度和理想，也成为生活的技能和习惯，方能在理论上坐实它的“好”，在实践中收获它的“好”。

就此而言，“协商民主·基层治理技术操作化丛书”的出版，对于民主走入社会，无疑具有开创性的现实意义，而《我们如何具体操作协商民主》的实践价值自当不言而喻。

作为发展中国民主政治的重要路径之一，协商民主自上个世纪90年代以来越来越受到执政当局和学界的关注，在基层社会治理中发挥着越来越重要的作用。当然，这并不意味着轻忽或低估选举民主对于中国民主政治的价值。2006年中共中央文件已经明确选举民主与协商民主两种形式的共存。但从政治发展战略的角度观之，协商民主在当下所以有如此突出的地位，因为其是最适合现阶段中国经济社会发展的民主形式，和选举民主的竞争性制度安排略有不同，它内在功能和价值取向是化解社会冲突、减少妥协的交易成本、推动社会的和谐共生，更有利于调和社会矛盾，有利于求同存异、扩大共识。

此外，经验表明，选举也许是民主的底线，但并非民主的全部。斯坦福大学的费什金（James Fishkin）在世界各地做“协商民意测验”实验，包括中国浙江。他一直倡导知情决策的重要性。因此，民主确实不仅仅是选举民主，而且也是“协商民主”。

中共十八大正式提出社会主义协商民主的观念，把推进协商民主广泛、多层、制度化发展作为未来中国民主政治建设的重点。而社情民意的客观、准确、全面的发现和反映机制是发展协商民主、提高协商民主质量的重要相关制度。增加政策透明度，培养思维成熟的市民代表来向政府提出意见，告诉政府他们真正想要的是什么，同时提高政府决策的合理性，这在任何政治体制之下都是有利于决策的。毋庸讳言，协商民主较之选举民主，其表达机制相对薄弱，因此，在发展协商民主的背景下，加速建设中国社情民意调查系统尤其必要。在这个过程中，为协商民主提供切实的运作和操作程序、技术和手段，是提升其质量的最重要一环。这正是该书题名的旨趣所在。

毫无疑问，如果协商民主决策成为国家和社会良性互动之所需，执政党和政府建设公共生活之必要，那么最好的方式就是把它操作起来。协商民主决策的操作规则，可经由持续的公民参与，训练成熟的公民意识，培养他们对自己负责、对他人负责和对社会负责的公民精神，从而实现对议题的有序讨论和达成最大可能的共识，真正实现“求同存异”的连续性决策。

“协商民主”需贯彻四个导向

通览全书，不难发现，“细节的可操作化设计”是布局谋篇的主线，也是作者殚精竭虑的安排。“如何具体操作协商民主”至少贯彻了四个导向。

实践导向

学术研究的目的无非有二，一是解释现象，揭示规律，以满足“知”的冲动；二是总结经验，治国理政，以满足“行”的要求。无论是“知”还是“行”，从根本上都统一于实践论的“知行合一”。在今天的中国，民主（包括协商民主）很大程度上不是一个理论问题，而是一个实践问题，即做不做、怎样做的问题。作者指出：“许多民主决策制度没有得到复制和持续，除了官员任期内要追求与众不同的政绩而又存在着从上到下的‘人走政策凉’以外，另一个主要的原因在于许多制度缺乏可操作性，程序上过于关注本地问题，没有上升到普遍性的操作层面。”

民主的推进除了主政者战略决心外，还有赖于程序的科学性，而科学性表现为可行性，其要义是“可操作性”。帕特南说让民主运转起来，对由社会信任、互惠规则、公民参与网络和互相合作的公民共同体寄予了厚望，其潜台词是让民主落实到公民的社会生活，化民主为社群的生活方式。唯有如此，民主的价值和边界才清晰可辨，民主的制度绩效才有不竭的源泉。本着“不积实践跬步，无以至民主千里；不积程序细流，无以成制度江河”的实践理念，本书志在为基于参与群体分层随机抽样的复式协商民主决策程序提供科学可行的操作化规程，完全可将之视为当代中国公民社会建设的一份行动纲要。

问题导向

协商民主在中国共产党主导的人民民主政治中有悠久的传统。改革开放以来，随着社会分层流动增加，社会利益多元格局形成，在城市以党组织为核心的单位体制无法完全容纳现存人群间的利益冲突，在乡村以“两委”为主导的村治体制无法完全解决有效参与决策的问题，而体制外的社会组织面临的困境更为集中——如果它们引导社会民众进行协商的方向与政府不一致，会引起基层政府的戒惕和担忧；如果其过于代表政府的意见，又会造成协商出现偏差，从而失去对社会利益的代表和协调能力。作者意识到，单纯依靠基层党委政府主导的政治协商可能会回到传统管理模式，而这已经不适应当代中国社会日益复杂的多元治理需求，需要通过具体的实践案例分析，以应对各种显在和潜在的问题的挑战为导向，谋求问题的解决之道。

因此，探索城市日渐发达的社区组织对协商民主形成的动力和途径，研究村民自治实践对协商民主发展的需求和模式，把社区治理与政治民主化有机结合起来，这种基于时间（发展路径及阶段）和结构（制度及其关系）的问题意识，便成为本书颇值认真细读且堪可回味反思的重要主题和叙事内容。

技术导向

把协商民主的具体化操作奠基于严格量化分析之上，是本书另一个鲜明特色。现有理论认为对所有人群的随机抽样，可以产生一个没有偏差的参与样本。例如“协商民意测验”虽实现了基于随机抽样的科学量化，以及协商程序的有序进行，但其前提是基于一个区域具有竞争性的民主制度存在，并且民众的表达方式是多元的，保证随机抽样的人群具有一定程度的参与意识的匀质性。作者认为，这个方法引入中国后，在基层实践中面临着一个单纯依靠随机抽样的社会结构不均衡所带来的诸多问题。为此作者提出了“复式协商民主决策程序”，即基于对中国社会群体的特定结构，通过对覆盖面更为完善的分层（群）随机抽样，既能让决策者合理全面地提取民意，又能把各级政府和党组织的决策引导性，提前与民意进行互动和融合，形成中国本地化的协商民主决策方法。

书中详列了一些已经成功结束的抽样案例，为协商民主的具体化操作提供参考，显现了作者欲通过经验的量化的处理步骤，使协商民主的决策程序得以科学化和技术化的可贵努力，毋庸赘言，这种技术层面的具体操作正是协商民主决策程序得以在中国复制和推广的保证。

基层导向

1999年的浙江温岭民主恳谈是中国协商民主发展史的一个重要事件，衍生出来的“参与式、工资集体” 等多种协商民主恳谈形式。中共十八大把协商民主从一种基层民主形式上升为国家制度的组成部分后，协商从政党之间逐渐扩展到政府与社会团体、公民之间，形成了国家层面的“政治协商”、国家与社会之间的“决策协商”和社会层面“公民协商”的协商体系。比较而言，社区（城市社区和乡村社区）自治事项，是最适合复式协商民主决策的实践领域，可有效融合现有的社区自治的程序和方法，或者说，它就是各种社区自治方法的标准化程序。该书用大量案例介绍了城乡社区协商民主决策程序的过程，一方面与作者长期深入基层社会进行观察，调查数据主要来源于或相对比较容易从基层社区获得这一情况有关；

另一方面则和作者对中国民主的生命力、协商民主的前景植根于基层社会的认知相连。“任何一种民主形式，从理想的角度出发，都是为了更好地解决社会发展问题，协调利益，实现人们发展的最大可能的公平。协商民主在中国基层的发展，恰恰是中国社会经济发展的需求，以及民生问题大量涌现的结果。”这与帕特南所言“民主的改革者必须从基层开始”不谋而合。

最后，回到孙中山《建国方略》的“民权初步”篇。中山先生不嫌累赘，不惮繁琐，教人民如何动议、讨论、表决、复议，等等，寄托了他“教吾国人行民权第一步之方法”，以期举步能行，行之能稳，逐步达到“民权之发达必有登峰造极之一日”的殷切之望。100年后的今天，作为丛书首篇的《我们如何具体操作协商民主——复式协商民主决策程序手册》的出版，可以说秉持的正是这种先贤布告世人的信念——“行远自迩，登高自卑”，“定之以为制度矣，则行第一步之功夫万不可忽略也”。协商民主是当代中国民主政治的重要探索，其所欲建构起来的公共协商机制以及它的制度化和规范化，第一步之功夫全在于可操作化之程序的推行。

用三句话来总结：“离开可操作化的程序，没有真正的自由”，“离开可操作化的程序，没有真正的民主”，“离开可操作化的程序，没有真正的效率”。如此而已，岂有他哉。

文章原载于社会科学报第1551期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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