观点 |解决土地财政问题还需顶层“制度设计”
点击上方“社会科学报”关注我们哦！
制度建设
土地财政的积极作用与面临的挑战，既是中国工业化、城市化发展到特定时期的一个缩影，也影响和决定了经济社会发展的模式选择，关系到一个地方经济社会发展的全过程，必须统筹考虑，系统设计、协同推进土地、财税等相关领域的改革，才有可能有效化解相关矛盾和问题。
全文大约3800字，阅读时长约为10分钟。
报纸原文：《解决土地财政问题的制度设计》
作者：《中国土地财政研究》课题组
土地财政面临的风险与挑战
历史地看，中国土地财政现象的产生和形成，是中国特定制度环境和经济发展阶段综合作用的结果，其实质是在中国社会主义土地公有制的条件下，集体土地国有化和国有土地加速资本化。土地出让制度的建立和完善，围绕土地增值收益分配形成了一种新的利益格局，并可能会由此引发相应的经济社会风险。在政府实际运用的土地相关财力资源(土地税收收入、土地非税收入和土地抵押贷款)中，土地财政风险主要集中在土地出让收入和土地抵押贷款上。主要原因是中国土地资本化进程过快，地方政府对土地出让收入和土地抵押贷款的依赖程度比较高，有可能导致未来出现政府收支矛盾和债务风险。作为土地财政风险的直接体现，地方政府在高度依赖土地出让收入的同时，可能会面临来自土地财政的风险与挑战。
土地资源低效利用，带来耕地减少、城市病等相关问题。随着土地资源特别是建设用地资源的加速资本化，在土地集中、高强度利用的同时，不可避免地会在某种程度上存在总量上的不可持续性和结构的不合理性。土地利用结构上的某种不合理性，不但直接影响耕地的规模和质量，也会反映到城镇规划布局上来，带来水源紧张、地质破坏、交通拥堵、大气污染等矛盾和问题，“大城市病”是其集中体现。
土地出让收入规模波动大且不可持续，增加地方财政收支风险。从财政收支角度看，除了直接组织土地出让收入，目前土地收益权抵押贷款也是政府融资的重要方式之一，这使得土地财政与政府性债务之间形成了直接关联，地方政府在利用土地获得融资杠杆效应的同时也放大了财政风险。
土地增值收益分配不合理，引发社会矛盾和风险。从利益分配角度看，土地财政是以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动，实质上是对各相关主体利益分配关系的一种调整。作为基本的生产要素，土地既是农业、工业发展的基础，也是居民消费(农民宅基地、市民房地产)的依存条件。各级政府、企业、居民(农民、市民)等各方利益相关者，都通过土地要素的配置紧密地联系在一起。因而，土地要素的配置和再配置过程，既是资本化实现和深化的过程，也是利益关系、社会结构的调整和演化过程。任何一个环节的利益冲突，如果协调处理不好，就有可能演变为社会性矛盾和冲突。
目前土地收益分配可能存在的主要问题：一是土地税制调节财富分配能力弱，妨碍了社会公平的实现。对土地保有环节只是象征性地定额征收土地使用税；房产税的征税范围也比较窄，对住宅没有征税；调节土地级差收入的土地增值税实际征管不到位，土地增值收益主要被少数人群获取。这带来了某种程度的负面影响：土地与房产投机一度比较严重，房地产泡沫盛行。土地“涨价归公”原则难以落实，大量本该收归公有的土地收益被少数人截取，引起社会分配不公。二是征地成本补偿不充分，失地农民的社会保障缺位。在前期大量的征地、拆迂过程中，对于农民和拆迁居民的利益保障未到位，这些人群的就业、养老、看病等压力大，有的基本生活难以保证。近几年，随着征地拆迁相关制度的改革，补偿安置标准逐渐提高，政府在就业、住房和社会保障等方面的支出迅速增加。与此同时，由于补偿、安置标准前后反差较大，引起前期失地人群的利益诉求，如果处理不好，容易引发不稳定因素，政府为此需要支付更多的历史成本。
地方政府对土地出让收入过度依赖，妨碍了发展方式的转变。土地财政涉及地方经济社会发展思路和模式的选择与转变。土地出让收入成为政府推动实现施政目标的重要工具，在GDP导向的考核机制下，一些地方政府搞开发区、铺摊子、上项目等的热情高，对改善民生、保护环境、发展社会事业等关心不够。近几年，随着政绩考核逐步增加民生、节能减排、生态保护等方面的权重，这一现象有所改观，但是仍然缺乏稳定的制度来推动发展方式的转变。
总的来看，土地财政的积极作用与面临的挑战，既是中国工业化、城市化发展到特定时期的一个缩影，也影响和决定了经济社会发展的模式选择，关系到一个地方经济社会发展的全过程，必须统筹考虑，系统设计、协同推进土地、财税等相关领域的改革，才有可能有效化解相关矛盾和问题。
主动引导土地财政转型的总体思路
未来5～10年是解决中国土地财政问题的关键时期。政府应当抓住时机，统筹多个方面的制度改革调整，主动引导土地财政转型，有效防范和化解土地财政相关风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。统筹考虑土地出让收入、土地税收收入和土地收费收入，稳定土地财政收入流量，多管齐下，综合施策，推动土地财政转型。
稳定地方财政收入流量
一些地方政府对改革土地管理制度和相关税收制度存在顾虑，担心压缩征地规模、开征房地产税后市场预期会发生急剧改变，导致土地出让收入大幅下滑，带来较大的收支压力。这就需要在推动土地财政转型的过程中，统筹考虑土地租、税、费三种收入来源，科学测算土地出让收入和房地产税税收收入的流量变化，在未来土地出让收入流量出现下降时，通过相对稳定的房地产税收入，弥补土地出让收入下降形成的支出缺口，稳定地方财政流量，支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括：调整土地出让收入的政府间分配格局，中央集中统筹一部分土地出让收入；加快推进房产税试点，积极做好全面推进房产税改革各项准备工作；控制和压缩政府征地范围，逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模；进一步规范土地出让收支管理，切实发挥土地出让收入资金效益。
2
调整土地管理制度
其核心是要全面推行“永佃制”，稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期，允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转，政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益，实现“涨价归公”。因此，需要认真总结集体建设用地直接入市流转的试点经验，进一步完善改革方案，加快推进集体建设用地流转制度改革。通过修订、完善相关法律法规，允许集体所有建设用地，按照规划的用途和土地利用计划直接进入一级市场交易，增强土地一级市场的竞争性。通过集体所有土地流转制度改革，从制度上消除征地、出让规模过大的问题，减少土地出让收入总量，从而逐步解决土地财政问题。同时，要建立健全国有土地的分级资产管理体系，将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。土地作为国有资产，具有全民性和完整性，这就决定了必须实行国家统一所有的所有权制度，并在此基础上建立自上而下、完整有效、统一的国有土地所有权控制体系。同时，由于土地资源的分布广泛性和形态多样性，决定了必须实施分级管理。通过清晰界定土地资本预算权限与预算责任，建立责任、权利与义务相匹配，预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，进而完善土地国有资产管理体制和监管方式，在土地交易过程中规范出让行为，防止国有资产流失。
3
完善相关税收制度
其核心是推动开征真正意义上的房地产税，稳定房地产市场预期，健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担，整合现有土地使用税、房产税等税种，开征规范的房地产税(物业税)，发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。
一是逐步扩大征收范围。实行“见房征税”，无人申报纳税的房产由政府征收充公，征税对象由企业扩大到个人或家庭，对个人住房(存量和增量)征税；由城市扩展到农村，并对直接用于农业生产的房地产和农民住房继续免税。二是将计税依据调整为参照住房的房产市场价格确定的评估价值，评估值按规定周期进行重估。三是合理确定税率水平，长期看税率范围可考虑为1％～3％之间；可区分生产经营用房和居住用房、普通住宅和高档住宅实行不同的税率。对于生产经营用房、普通住宅的适用税率可以从低，而对于高档住宅等从高适用税率；将固定比例税率调整为幅度比例税率，并赋予地方具体适用税率确定权。四是在税收优惠上，可对“基本住房需求”按照一定的基本居住面积予以免税。
考虑房产税改革涉及面广、影响深远，改革难度也非常大，推进改革应遵循分步实施、逐步推进的战略，逐渐扩大目前房产税的征税范围和征税地区，最终在全国范围内实施。未来，需要通过地方试点，总结在房产价值评估技术和征管手段上的有效经验，并加快完善有关房地产产权登记制度和房地产信息网络的建设，为房地一体征税的房地产税开征提供扎实的基础条件。
4
健全预算管理制度
核心是将土地出让计划与相关收支纳入预算管理程序，由人大审批与监督。将年度土地出让计划、土地出让收支安排纳入严格的预算管理程序；接受人大审批与监督，以有效控制土地初始资本化节奏。严格实现五年规划、年度计划管理，年度土地利用计划和土地出让收入预算报经当地人代会审批，超出部分划转下年度使用，不足部分政府通过公共预算、举借债务等其他收入渠道调剂弥补。通过硬化预算约束，抑制地方政府透支土地资源的冲动。
5
完善债务管理制度
建立健全政府性债务管理制度体系，在推动建立全口径预算监督管理制度的过程中，将土地相关政府债务收支全面纳入预算管理。实行规范的政府债务收支计划管理。所有政府负有偿还责任的债务，统一纳入政府债务计划管理。存量债务变动和当年新增举债计划接受人大审批，实行规范的政府债务收支计划管理。在规范编制地方政府债务收支计划的基础上，加强对政府举债资金使用的监管，提高资金使用效益，硬化预算约束。
6
规范土地收益分配
按改变后的用途和规划、以市场价格补偿农民，继续坚持并严格执行土地公开竞价制度，政府通过税收调节其中的过高收入。中央集中部分土地出让收入用于地区间的均衡调节。
文章原载于社会科学报第1579期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
大家都在看
长按二维码关注
做优质的思想产品
社会科学报
微信号：shehuikexuebao
社会科学报官网：http://www.shekebao.com.cn/