■文/ 王会 杨光 程宝栋

流域生态补偿制度是优化流域生态系统服务资源配置、促进流域生态保护与社会经济协调发展的重要政策工具。在大力推进生态文明建设的总体部署下，生态补偿制度不断健全，《生态文明体制改革总体方案》（2015年）强调完善生态补偿机制。2016年4月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，系统部署生态保护补偿机制的深化完善。自2016年以来，国家发展改革委、财政部、生态环境部等有关部门陆续出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（2016年）、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（2018年）、《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（2018年）、《生态综合补偿试点方案》（2019年）、《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（2020年）等生态补偿制度建设的指导性文件。

长三角地区是我国社会经济发展水平相对较高的区域，生态环境保护制度和政策相对完善。在国家系统部署生态保护补偿制度之前，长三角地区已经积极探索了包括流域生态补偿在内的多个领域的生态保护补偿机制。2012年开始试点的皖浙两省新安江流域生态补偿机制开创了我国跨省流域生态补偿的实践先例，截至2020年3月，我国付诸实践的跨省流域生态补偿案例已经有10件^[1]。长三角地区沪苏浙皖（三省一市）对于辖区范围内的流域生态补偿实践不仅起步早，而且在国家新一轮生态补偿制度改革的背景下也进一步优化完善，取得了多方面效果^[2]。为了进一步完善长三角地区流域生态补偿制度，本文在系统解析流域生态补偿理论的基础上，收集并整理长三角地区省级层面制定的流域生态补偿制度，剖析其运行机制和特点，并提出进一步深化完善的对策与建议。

流域生态补偿主要针对流域内上下游之间的生态系统服务的有效配置问题。流域是一个以包含干流和支流的集水区为基础的地理概念，根据地势和水流特征分为上游、中游、下游等不同的地理单元。本研究中将一个流域分为上游和下游两个区域，每个区域内都有一定的自然生态系统和社会经济活动（见图1）。流域内上游和下游之间存在生态系统服务联系。一般流域上游地区位于高原、山区，具有较为丰富的森林、草地等自然生态系统，可以提供涵养水源、净化水质、固碳释氧等生态系统服务；下游则位于平原地区，自然生态系统相对较少，社会经济活动密集。上游地区通常为下游地区“提供”多种生态系统服务，有形的生态系统服务主要指一定数量和质量的水资源，无形的生态系统服务包括固碳释氧服务等。上游地区的社会经济活动会影响其为下游地区“提供”的生态系统服务。例如，上游地区取水灌溉、采伐森林等活动将降低下游地区可以使用的水资源数量和质量。但是，上下游之间通常没有关于这些生态系统服务增减的交易机制，上游的社会经济活动具有一定的外部性，上游地区有可能为了获得一定的经济利益而给下游地区带来较大的生态系统服务损失，从而导致生态系统服务无效配置。流域生态补偿机制的建立，将为上下游之间生态系统服务的增减提供经济补偿，促进流域生态系统服务的有效配置。尽管流域上游和下游之间存在多种类型的生态系统服务联系，但是，流域生态补偿主要指与水质和水量相关的生态补偿，也有研究称之为水生态补偿^[3]。

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流域生态补偿的本质是基于权利配置的生态系统服务“交易”。表面上看，上游地区通过加强生态保护为下游提供了更多更好的生态系统服务，下游地区需要补偿上游地区为此承担的损失，但实际上，这一结论隐含的前提是上游地区拥有所提供的生态系统服务的权利。权利配置在流域生态补偿中是一个隐含但处于基础地位的问题。以水资源为例，尽管水是从上游流向下游的，但是，这并不意味着上游地区拥有这些水资源，下游地区需要向上游地区购买水资源；相反，通常认为上游地区和下游地区分别拥有部分水资源的权利。这就是说，上游地区和下游地区分别拥有部分上游所“提供”的生态系统服务的权利。在权利安排的基础上，当一方出让了权利或受让了生态系统服务权利时，则需要受偿或补偿另一方。

流域生态补偿机制的方式可以分为“产权和交易”“管制和补偿”两类。“产权和交易”即相关各方约定上游应该为下游提供的生态系统服务数量和质量，然后以此为基础对生态系统服务超过或未达到的情形进行交易。这时生态补偿与生态系统服务付费^[4]含义一致。“管制和补偿”则是管制要求上游地区必须采取一定的生态保护措施或达到一定的生态系统服务供给情况，然后再予以补偿，实践中这些管制要求通常由上级政府提出。“产权和交易”直接呈现了基于权利配置的生态系统服务交易。“管制和补偿”则隐含了这一本质。实践中，上游地区获得的补偿（假设这一补偿是相关各方达成的某一均衡状态）并不能覆盖其被管制要求保护生态所承担的全部成本，这实际上隐含了上游地区并非拥有生态系统服务的全部权利。

流域生态补偿基准，即生态系统服务权利的初始配置。在产权和交易的生态补偿中，其中的产权即指权利配置；而在管制和补偿的生态补偿中，管制所表现出的权利配置并非初始配置，也并非确定生态补偿额度的基准。管制和补偿的生态补偿方式，实际上是额外使受管制一方出让权利，同时予以经济补偿，其中隐含了权利的初始配置。这个隐含的初始权利配置，是补偿额度计算的基准。从经济理论来看，关于权利的初始分配，整个流域的每个行政区具有平等地位，即每个行政区都有一定的排放污染物的权利，包括上游地区。从有效配置来看，通常意味着上游地区少排污染物，下游地区可以适当多排污染物。因此，对于上游地区通常采取管制和补偿的方式，管制其受让一些排污权利并给予经济补偿。对于下游地区，则可以基于平等原则确定排放权利以及对应的水质标准。王军锋等^[5]也将这两种补偿模式分别称为“流域水源地功能保护”和“流域环境质量改善”两种类型。

流域生态补偿的额度或补偿标准，应介于出让权利（通常意味着提供额外生态系统服务）的成本和效益之间。在“产权和交易”生态补偿方式中，如果一方出让了权利，例如提供了超过下游权利的水质或水量，那么生态补偿额度下限是出让方因此承担的成本，生态补偿额度的上限则是受让方因此获得的效益。当然，实践中，出让方承担的成本和受让方获得的效益通常较难衡量。在“管制和补偿”生态补偿方式中，生态补偿的额度理论上包括两部分，一部分是“管制和补偿”框架下的补偿，即被管制时应该获得的补偿，可以称之为基础补偿；另一部分则是其额外出让权利（或受让权利）而应该获得的补偿（或支付的补偿）。

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流域生态补偿所针对的流域是自然生态系统、人口、经济等构成的复合生态系统。为了控制水污染、改善水环境质量、有效分配水资源，我国已经建立了多项制度政策。例如，针对水污染的排放标准、排污许可、总量控制等制度；针对涵养水源的森林生态效益补偿、退耕还湿补偿、自然保护区补偿、重点生态功能区补偿等多种补偿制度。特别地，我国环境保护法律规定了地方政府在改善辖区环境质量中的责任，省级政府也制定了对市（县）政府水污染防治的考核办法，那么这些办法与流域生态补偿制度之间关系如何，则是一个需要厘清的问题。例如，某行政区只要愿意支付相应的惩罚，是否可以突破其水污染防治考核的目标要求等。或者，其他旨在加强生态保护的补偿制度已经可以确保较好的水质目标，那么流域生态补偿再次予以补偿是否低效等。这些流域生态补偿与已有政策之间的关系，需要结合实际情况进行梳理，从而更好地发挥流域生态补偿机制在优化流域生态资源配置中的作用。