JT&N观点|国企改制职工安置实务操作要点
国企改革，并不是一个新话题。从某种意义上说，国企改革几乎贯穿了中国1978年以来改革开放的40年。但就具体而言，从1985年开始，以《中共中央关于在城市进行经济体制改革的决定》为标志，真正开始以实施承包经营责任制为主要形式的早期国有企业改革。
时隔近40年之后，自2017年以来，国企改革以公司制改制、混合所有制改革及央企重组为标志，进入了“深化施工期”。然而，伴随国企改革全程的职工安置问题，从来没有缺席过。而且随着时代发展和社会演变，职工安置涉及的有关问题日益复杂和多元。职工安置作为国企改制中一项必不可少的工作环节和重要内容，有关层设计政策和现实操作难题也成为值得研究和热议的话题。
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哪些情形属于“国企改制”
从政府文件上来看，多使用“国企改革”一词，而在法律层面则一般使用“国企改制”概念。从国企职工角度来看，一般也以“改制”来定位自身面对的劳动问题。因此，是否需要对职工进行“安置”其前提在于，国企是否进行了“改制”。
根据《关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发[2003]96号），国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。根据《企业国有资产法》（2008）第39条对国有企业改制的定义，前述关于股权转让性质的设问，其情形应属于国有企业改制。
公司形式 （股权转让前） | 公司形式 （股权转让后） | 是否属于改制 |
国有独资公司 | 国有资本控股公司 | 是 |
非国有资本控股公司 | 是 | |
国有资本控股公司 | 国有资本控股公司 | 否 |
非国有资本控股公司 | 是 | |
非国有资本控股公司 | 国有资本控股公司 | 否 |
非国有资本控股公司 | 否 |
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什么是国企改制职工安置
从历史上看，1993年国务院出台的《国有企业富余职工安置规定》（1993年国务院第111号令），是改革开放以来首个针对国企职工安置的专门性规定，此后，随着国企改革的推进，中央及地方政府都出台了职工安置政策。但对于其定义，相关规定并未进行明确。
关于国企改制中的职工安置的理解，一般认为，由于国企改制是政府主导的企业改革行为，本质上属于政策性行为，而国企职工安置也应属于政策性的政府行为，不尽然是企业劳动用工管理与劳动关系调整的法律行为。尽管其中也需要适用劳动法律法规，运用法律的手段处理改制企业与职工的劳动关系问题，但其中仅仅通过现行的《劳动法》《劳动合同法》并不能完全解决职工安置的所有事项。
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职工安置对于国企改制的意义
关于职工安置对国企改革的重要性，不能不提到一个“经典案例”：2009年7月24日发生的通钢事件。由于职工对企业改制的抵触，当场打死了新到任的总经理，结果直接导致吉林省政府宣布终止重组方案：并购方建龙集团退出，永不再参与通钢重组。
通钢事件悲剧根源在于有关国企改革中忽视保护职工利益，不重视职工安置工作问题，从而直接导致群体性事件，血案发生，致使通钢国企改制失败。
由此可见，职工安置工作既是国企改制的重点、难点问题，也是决定改制成功与否的关键因素。因此，制定一个合法合规、操作可行的职工安置方案非常重要。
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职工安置方案的程序要求
根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）等一系列国有企业改制法律法规政策的规定，应按照以下程序进行：
国有企业改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。
职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。
此外，根据《中华全国总工会关于在国有企业改制中切实维护职工合法权益的意见》（总工发[2005]50号）第五条的规定，改制企业召开职工代表大会，必须有三分之二以上的职工代表出席；职工代表大会审议改制方案作出的决议，必须经企业全体职工代表半数以上通过方为有效；职工代表大会的表决应以无记名投票方式进行。
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职工安置方案内容的特定要求
通常情况下，职工安置方案主要内容包括：
企业的人员状况及分流安置意见。
职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法。
解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法。
社会保险关系接续。
拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。
但是，国有企业改制安置方案具有自身的特殊性，对于一些特定情形和事项还需做出特殊安排。比如：针对距离法定退休年龄5年以内的员工：（1）可以自愿选择内部退养。经员工自愿选择、企业同意并签订协议后，依法变更劳动合同，企业为其发放生活费并缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。（2）可以自愿选择领取企业为特殊群体制作的特殊经济补偿金方案。
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特殊人员、特殊劳动关系状态的处理
在制定国企改制职工安置方案时，，往往存在一些特殊人员、特殊劳动关系转台，需要一并予以考虑和处理：职工劳动关系的处理还应当注意几类特殊的劳动关系的处理：
理顺不规范的劳动关系。这些职工包括：停薪留职的、两不找的、放长假的，长期病假的人员、“挂靠”在企业的存档人员等，需要针对具体情况制定相应对策逐一处理。
对工伤、工残人员以及患病或非因工负伤人员的劳动关系，根据法律的特殊规定，结合其自身意愿和客观情况妥善处理。
改制时处于“三期”（孕期、产期、哺乳期）女职工劳动关系，企业不得与其解除劳动关系，但应灵活处理，但也可采取留在改制企业工作或者协商解除劳动合同。
离退休人员管理。改制企业离退休人员的安置，主要是通过参加社会保险统筹，预留一定年限养老保险和医疗保险费交社会保险经办机构，其养老金发放和管理工作逐步从企业剥离，实行社会化管理。
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职工与企业债权、债务关系的处理
职工和企业建立劳动关系期间，会基于劳动关系而发生债权债务关系。这部分职工债权一般表现以下几种类型：
企业拖欠职工工资、生活补助费和社会保险费。
企业对内定向集资形成的债务，即通常所称的集资款。
企业拖欠职工的福利，如医药费、住房公积金。
其他的债务，如职工在企业生产经营活动中或执行企业业务时受到伤害的赔偿等。
企业在进行改制过程中，企业的所有者、治理结构和法定代表人可能都会发生变化，有的甚至完全消失，企业所欠职工的这些“内债”的原债务主体似乎不存在了，如何处理这种“内债”，使职工作为债权人的权利能够得以实现、利益得到保护，就成了企业改制中必须充分妥善处理的一个重要问题。这部分“内债”处理不好，势必影响职工的切身利益，容易引发劳资冲突，甚至群体事件，直接影响企业改制的顺利进行和社会的稳定。
十八届三中全会以来，新一轮国企改革拉开大幕。截至2017年12月19日，中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完毕，各省级国资委出资企业改制面达到95.8%。
党的十九大报告中强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。
与上述大势所趋的时代背景相对应的是，以法治为轴心的和谐社会构建，以《劳动合同法》为标志的劳动用工法律规制，从不同角度提出要求：在新时期下，国企改制职工安置工作必将纳入更加严格、规范的轨道。从这个意义上讲，对于未来的国企改制职工安置来说，既充满期待亦充满挑战，任重而道远。
（ 本文来源：微信公众号“劳动法之道”）
作者简介
梁枫
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