【文章精选】梁平汉、赵玉兰、章智琦丨“一波三折”何以发生：竞技体育“体能测试”政策执行的波动逻辑与调适机制丨2023年第5期
“一波三折”何以发生：竞技体育“体能测试”政策执行的波动逻辑与调适机制
◉梁平汉 赵玉兰 章智琦
【摘要】执行压力变化引起政策执行波动已是学界共识，但执行压力变化的原因机制尚不清晰，打开这一黑箱有助于深层次理解政策执行波动。本文以2019—2020年国家体育总局推行的“体能测试”政策为例，结合政策文本和深度访谈，以执行压力的变化为线索，基于执行者视角分析不同阶段执行压力与执行策略互动变化的过程机制与内在逻辑。研究发现，决策者通过号召动员机制、行政控制机制与社会吸纳机制塑造了不同压力强度的执行情境，执行者在变化的执行压力中分别以自利动机、政治任务与政策目标为行动导向，策略性地执行政策。进一步的分析发现，目标冲突、激励与约束不足以及地方政府间竞争使追逐短期利益成为理性选择，政策出现消极执行；在“一票否决”的强激励与硬约束下，完成政治任务和规避问责风险的非常规手段，助推政策走向运动式执行；公众舆论通过调和压力强度对运动式执行进行纠偏，使政策目标重新引导政策常态化执行。以上发现从竞技体育领域拓展和深化了政策执行波动的相关研究。
【关键词】体能测试；政策执行波动；压力型体制；公众舆论；渐进调适
【作者介绍】梁平汉，中山大学中国公共管理研究中心研究员、中山大学政治与公共事务管理学院教授，liangph5@mail.sysu.edu.cn；赵玉兰，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，zhaoylan3@mail2.sysu.edu.cn；章智琦，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生，zhangzhq33@mail2.sysu.edu.cn。
【引用格式】梁平汉,赵玉兰,章智琦.“一波三折”何以发生：竞技体育“体能测试”政策执行的波动逻辑与调适机制[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):61-79.
—文章结构—
一、现象与问题
二、已有解释与分析框架
（一）已有解释
（二）分析框架
三、消极执行：“执行软约束”下的利益分化与理性选择
（一）强化基础体能的号召阶段（2019.05—2020.02）
（二）号召动员情境下的自利动机导向逻辑
四、运动式执行：“一票否决”下的任务导向与风险规避
（一）体能测试成绩与奥运会资格挂钩阶段（2020.02—2020.10）
（二）行政控制情境下的政治任务导向逻辑
五、趋于常态化执行：舆论调适下的利益整合与行为纠偏
（一）体能测试成绩与奥运会脱钩并与全运会挂钩阶段（2020年10月至今）
（二）吸纳控制情境下的政策目标导向逻辑
六、结论与讨论
一、现象与问题
在2021年日本东京举行的第32届夏季奥运会上，中国代表团获得38枚金牌、88枚奖牌的好成绩，扭转了自2008年北京奥运会后金牌数量不断下滑的趋势，仅落后美国代表团一枚金牌，列金牌榜第二位。在北京第24届冬季奥运会上，中国代表团又以9枚金牌15枚奖牌取得了金牌榜第三的历史性好成绩。为什么中国代表团能取得如此佳绩？在东京奥运会上同一天内两夺游泳金牌的张雨霏表示“体能的提升让她获得了更好的身体素质”。此外，吕小军37岁夺得第三枚奥运举重金牌，苏炳添32岁打破亚洲纪录，进入奥运会男子百米决赛，这些“老将”的佳绩表明，中国顶尖选手的体能水平出现了突破。不难发现，中国运动员基础体能的提升对于佳绩的取得起到了重要作用。本文基于政策执行压力变化引起执行波动的视角，重新审视东京奥运会前中国体育部门“体能测试”改革的执行过程，试图理解支撑中国竞技体育成绩的政策执行特征。
“体能”是人体各器官系统所能承受的活动能力，包括身体素质、身体基本活动能力和身体生理机能水平（《中国百科大辞典》）。近年来，“体能”训练在世界各国发展迅速，成为当今世界竞技体育领域中的热点议题。体能尤其是基础体能是各项竞技运动最基本的素质要求，也一直是我国历届奥运会备战训练的重难点和突破点。但是，由于长期“欠债”所造成的基础体能薄弱、专项体能不强的问题，制约着中国代表团决战东京、决胜赛场的能力提升和实力发挥。2019年6月24日，国家体育总局副局长高志丹在备战2020年东京奥运会体能工作会议上强调：“体能是赛场的入场券，是战斗力的基石”，并号召备战单位“要把体能训练作为东京奥运会备战工作的重要抓手”。此后相继出台了“体能大比武”“铁人计划”等举措用以推进基础体能训练的落实。然而，面对体育总局的号召，很多备战单位并没有积极响应落实：“相当一部分备战单位对总局党组的决定和要求置若罔闻”，“仍然有一些备战单位存在着‘打折变通’‘选择性执行’等执行力不强的突出问题。”（国家体育总局，《××××工作会议动员讲话》，工作资料）
2020年2月，东京奥运会赛程临近，面对备战单位普遍存在的“消极执行”状态，国家体育总局进一步发布《关于进一步强化基础体能训练恶补体能短板的通知》（下文简称《通知》），将体能达标作为选拔运动员的前提条件，规定“不达标者不得参加东京奥运会”。并把体能测试与东京奥运会参赛资格、运动员训练津贴、备战单位绩效考核以及负责人督查问责挂钩，把强化体能测试定位为“体育总局2020年重点工作”，指定各备战单位“一把手”为抓体能训练工作的第一责任人，要求把体能训练工作抓成“一把手工程”。在“一票否决”、经济激励、绩效考核与监督问责的共同作用下，体能训练被确定为所谓的“政治任务”，部分备战单位在执行过程中对体能达标要求层层加码，对体能测试标准“一刀切”，逐渐演变为运动式执行。这导致一些名将因为体能测试不过关而无法参加后续比赛，引起了大众媒体与社会公众对体能测试政策的质疑与批评。面对公众舆论压力，国家体育总局在国务院例行政策吹风会上表示“体能测试不会影响高水平运动员奥运会参赛选拔”，将体能测试成绩与东京奥运会参赛资格解绑。在后续的执行过程中，体能测试成绩仅与全运会的参赛资格挂钩，逐步实现常态化执行。
体能测试政策的执行为什么会发生从“消极”到“运动式”执行的波动？又是如何从“波动”走向“常态”的？这背后隐藏着怎样的机制过程与行为逻辑？为回答上述问题，本文将基于国家体育总局官方资料和相关工作文件，结合对于体育大省A省体育局工作人员、教练员和运动员的深度访谈，以2019—2020年国家体育总局对体能测试政策的改革为例，从执行压力的变化视角追踪体能测试改革进程的波动变化并剖析影响执行效力差异的深层根源性因素。
二、已有解释与分析框架
（一）已有解释
国内外有关政策执行的文献汗牛充栋，这些研究大致遵循自上而下、自下而上和整合研究三种路径。基层政策执行的效力存在差异已是学界共识，这种差异常常见诸不同地区、不同领域以及同一政策本身。已有研究从宏观制度设计、科层系统运作与政策属性角度对前两类执行效力差异现象进行解释，但多聚焦于政府科层组织，对体育管理领域的政策执行波动现象的认知还较为有限。政策执行波动是指一项政策在不同时间段的执行力度出现明显变化，时而缓慢宽松执行，时而又被快速严格推进，表现为消极执行与运动式执行交替出现的状态。执行力不足会导致“消极执行”，执行过度容易造成“运动式执行”，只有在适度的执行压力下制度化推进才能引导政策“常态化执行”。政策执行波动的核心是政策执行效力的变化，目前学界从政策执行过程开辟了两种解释视角：地方政府的行为选择与制度环境的动态调适。
1.地方政府的行为选择：不同领域、不同地区和同一项政策本身
首先，执行压力下的理性选择。基层政府常常在不断变化的压力之下执行公共政策，当地方与中央的利益选择偏好不一致时，地方在执行政策的过程中更容易遵循自利动机，以自身利益损益为行动标杆。在中央向地方政府分权改革的背景下，地方政府在地区事务治理中扮演重要的角色，制定政策的高层政府以追求整体利益为价值导向，而负责执行政策的地方官员代表了地方甚至个人的利益倾向，这种存在于制定者与执行者之间的利益选择偏好差异可能导致地方在执行政策过程中出现变通、失真等偏差走样现象。当问责机制不健全时，财政收益最大化成为地方政府行为的主要逻辑，在制度允许的范围内地方政府更愿意执行对财政收支有利的政策，而对其他政策象征性、选择性地变通执行，以维护地方利益，导致不同领域类型的政策执行出现明显波动。
其次，委托-代理制下的自由裁量空间。科层官僚体系的层级距离容易造成信息不对称，中央政府较难对地方政府的行为模式进行塑造，国家制定的公共政策到地方的具体执行场域中需要经过政策细化或再规划的过程，地方政府在此过程中具有较大的自主行动空间，容易出现中央统一性但地方多样化的执行格局。此外，不同地区资源禀赋的差异也可能造成“层级推动-策略响应”的执行样态，使同一项政策在不同地区的执行效力呈现差异变化。
最后，出于对国家的战略部署、政府中心工作以及领导人自身的注意力资源等因素考量，地方政府也会根据上级政府的多重考核目标进行优先度排序，优先执行上级政府的中心工作，这也会导致同一项政策在某段时间被推诿搁置，某段时间又被强力推进。
2.制度环境的动态调适：结构性因素与能动性因素
外在制度环境也是影响政策执行效力的重要因素，基层政府的政策执行行为受到执行场域特征的形塑，最主要的特征包括具有中国特色的压力型体制及其衍生的晋升激励与财税激励。压力型体制是中国政策执行的特殊制度情境，荣敬本等将其定义为基层政府为完成上级指标而建立的任务分解管理方式和物质化评价体系。杨雪冬认为中央和各级地方政府会根据不同时期的工作重点确立“政治任务”，并辅以“一把手”工程和“一票否决”机制确保责任的落实。长期以来，压力型体制下的官员晋升激励与“一票否决”的问责机制是确保上级政策得以贯彻落实的最基本政策工具。那么，为何在压力型体制与问责机制的设计下仍然会出现政策执行效力的波动变化？对此，学界从制度环境与行为互动的角度对执行场域中的政策适用性和执行压力强度等结构性因素与官员晋升激励这一能动性因素进行剖析。
第一，政策适用性问题。受到资金、文化、信息等执行环境资源禀赋条件的制约，上级政策与地方环境的适应程度也各有差异，政策执行可能面临水土不服问题。当上层决策与基层的自主性需求之间出现张力，政策就面临适用性问题，适用性高的政策容易推行，适用性较低的政策则难以得到有效落地。政策适用性较低的政策，在地方政府推行过程中容易偏离上级政策的目标取向，出现政策执行偏差和走样。此外，政府科层体制的结构性特征与执行场域特征也可能对政策的适用性进行调适，使政策的执行效力发生演变。例如，郭劲光和王杰在对中国西部农发项目的研究中发现，政策执行者会依据任务环境的需要通过不同执行手段与政策参与主体达成“调适性联结”，以实现政策目标的调适需要。
第二，执行压力的效用偏差。在持续高压反腐、官员激励受到削弱以及基层避责蔓延的情况下，科层体系中自上而下的行政逻辑日益成为推动基层政策执行的核心驱动力量。有学者认为压力越大，基层政府执行政策的动力就越大，但在政策适用性较低的情况下，基层政府的执行方式会随着压力的增大从消极执行演变为运动式执行。也有学者认为执行压力的增大并不能保证政策的有效执行。例如，王亚华在对中国用水协会改革的研究中发现，当基层缺乏执行政策的条件或对新制度的需求较低时，即使上级不断加大压力，基层政策执行也会流于形式。张紧跟和周勇振在对信访维稳的属地化管理研究中指出压力型体制和政治动员并不能杜绝基层的策略性执行，“严密的考核与功利主义的激励并不能保证政策在基层的有效执行”。张翔也指出政策变通具有应对压力性手段的强劲韧性，压力与变通之间的非线性关系使得监督考核、责任落实等“控制性”政策工具的效力大打折扣，给压力下的变通执行提供了容纳空间。此外，压力型体制也可能诱发基层干部对上级的策略性和共谋式应对，出现“目标替代”的变通执行风险，对基层管制越紧越有可能造成治理失效。
第三，晋升激励的效用高估。在压力型体制中上级政府掌控着官员晋升、评级等行政资源，可以决定一定的晋升和提拔标准，官员们对晋升机会非常敏感，向上负责制使得官员们致力于发展与上级的良好关系。但是，官员晋升激励也并不总能诱发基层政府有效执行政策的组织行为，原因在于基层官员的晋升空间非常有限，普遍性的晋升“天花板”削弱了晋升激励对政策执行的效力。
已有研究对政策执行波动现象的关注多聚焦于政府科层组织，从科层体系的内在运作逻辑及其所处的外在制度环境特征，分析政策执行过程中官员行为、体制性压力以及制度环境对政策执行效力的影响。这些研究围绕科层体制内的利益分化、压力运作，以及体制内的制度张力与外部情境因素的互动，有力回应了政府治理视域下的政策执行波动现象。但仍存在两方面的不足：其一，已有解释虽强调执行压力变化是导致政策执行波动的重要原因，也是深层次解释政策执行波动的关键所在，但对于影响政策执行波动的关键性理论困惑“执行压力因何变化”的回答仍不充分。一方面囿于田野调查的限制，局限于政府科层组织的观察让研究者难以触及政策制定层面窥探执行压力变化的发生过程及内在机理，另一方面政府部门制定出台的公共政策具有较强的政治权威，一般鲜有政策制定层面的压力调整。其二，现有研究主要聚焦于产业发展、企业重组与金融治理等政策，对竞技体育类政策的执行波动现象缺乏关注和解释。这些局限使得我们以竞技体育类政策的执行过程为例，从压力变化的分析视角探索政策执行波动的深层解释机制仍有空间。相较于以科层逻辑为主的政府行政系统，体育管理系统具有较大程度的开放性，运动员与公众的高频网络互动、媒体对赛事进程的追踪报道和竞赛成绩的可量化比较，均为我们从公众视野观察竞技体育领域的改革成效提供了窗口。
鉴于此，本文以竞技体育领域中的体能测试政策改革为案例，通过内部文件、领导讲话和网络报道还原体能测试从消极执行、运动式执行到常态化执行的波动过程，并借助深度访谈洞察国家体育总局塑造不同执行压力的作用机制，以及备战单位应对不同执行压力的行动逻辑与执行策略，从执行压力的变化视角回应政策执行为何以及如何波动的问题。
（二）分析框架
在本案例中，体能测试改革的执行压力历经“宣传号召”“与奥运会参赛资格挂钩”到“与奥运会参赛资格脱钩且与全运会参赛资格挂钩”三个阶段的变化，其执行效力也随之发生从“消极执行”“运动式执行”到“常态化执行”的波动变化。执行压力变化会导致政策执行波动已是学界共识，我们认为执行压力的变化源于政策制定者的策略性调整，是政策制定者切换不同机制塑造约束性执行情境的结果。在此过程中政策制定者受到来自决策环境、执行者与社会公众不同程度的压力影响。我们根据体能测试政策在三个阶段的不同执行情况，从决策者层面对构成行动约束力的执行环境，以及从执行者层面对驱动政策执行的行动逻辑进行分析。研究发现，在前两个阶段，体能测试政策的执行主要受到国家体育总局构建的约束性执行情境和备战单位的策略性响应动机的交互影响；在第三个阶段，社会公众力量的加入改变了原有的执行场域约束，其作为一种系统外部的非制度化力量调和了场域中执行系统内部执行压力与执行能力不匹配的矛盾，使执行效力维持在不至于过低和过度的平衡状态，政策执行走向常态化。基于“情境理性”视角，对执行主体在特定制度情境下的相机执行策略进行分析，并依据执行者在不同情境制约下的有限理性选择行为，提炼出“自利动机导向逻辑”“政治任务导向逻辑”以及“政策目标导向”逻辑。
1.政策执行波动的逻辑起点：制造约束性情境的作用机制
体能测试政策的执行波动，根本原因在于执行压力的变化。执行压力既是上级为推进政策执行配置的奖惩手段，也是政策制定者缔造的约束性执行情境。在案例中，执行压力主要来源于体育总局，执行压力的变化源于体育总局对制造执行压力的不同机制的切换。体育总局的决策受到来自自身的改革压力、备战单位自下而上消极执行的倒逼压力以及社会公众由外向内的舆论压力，其通过号召动员、行政控制和社会吸纳机制将决策压力向下分解为执行压力。我们归纳总结了体育总局决策压力的来源、作用路径及分解机制，具体如表1所示。
2.政策执行波动的逻辑内涵：情境约束下的理性抉择
由于体育总局与地方体育局之间并不存在行政隶属关系，而只是业务指导关系，体育总局为备战单位构造的约束性执行情境，对于确保政策落实以及政策目标的实现就显得非常必要。本案例中，备战单位依据不同压力强度的执行情境，依次呈现出三种不同的执行逻辑。
（1）号召动员情境下的自利动机导向逻辑。
即在受到制定者以宣传号召和全体动员为约束的情境中，执行者的行为主要受到自身理性选择的支配。在“宣传号召”阶段，由于执行政策的激励与约束机制不健全，备战单位的运动员选择放弃需要长期时间投入的基础体能训练，选择提升能在短期内有明显成绩回报的专项体能训练，这种在情境制约下的理性选择行为是造成体能测试政策“消极执行”的原因。
（2）行政控制情境下的政治任务导向逻辑。
即在受到制定者以行政命令和政治任务为约束的情境中，执行者的行为主要受到上级行政压力的支配。在“与奥运会参赛资格挂钩”阶段，体育总局通过“一票否决”的政治化机制以强激励和强约束大大压缩了备战单位的自主行动空间，此时备战单位的行为主要以体育总局确定的“政治任务”为导向。政治化机制是指“上级政府为了完成某些重要任务，就会将它们确定为‘政治任务’，并相应给予政治上和经济上的激励和奖惩”，其目的在于提升政策的政治地位，引导下级单位的注意力分配，从而更好地推动政策执行。为了保证上级政治任务的完成以降低问责风险，备战单位采取“层层加码”和“一刀切”的非常规执行手段，推动政策走向“运动式执行”。
（3）吸纳-控制情境下的政策目标导向逻辑。
即在受到制定者以舆论压力和行政命令为约束的情境中，执行者的行为主要受到经过调适的上级行政压力的支配。在“与全运会参赛资格挂钩”阶段，公众舆论通过社会吸纳机制进入决策议程，迫使体育总局将体能测试成绩与奥运会资格解绑而与全运会资格捆绑，调适了上级行政压力的强度。这使体能测试成绩的使用更加制度化，对于各省体育部门和除少数顶尖选手之外的大部分运动员的日常激励产生了直接关联。执行压力的缓解也促使备战单位取消非常规的强力执行手段，执行效力得以从过度执行回归正常执行，体能测试开始“常态化执行”。
执行情境的变化导致不同阶段的主导逻辑不同。当体育总局与备战单位存在目标冲突，且激励与约束不足的情况下，备战单位追求自身短期利益的行为导向可能成为驱动其行动的主要力量。而当体育总局以行政命令和政治任务强力约束备战单位的自主行动空间，此时备战单位的任务导向和行政避责逻辑成为支配执行行为的主导逻辑。但由此引发的“层层加码”“一刀切”等非常规手段又受到来自系统外部的巨大社会压力的调适和纠偏，此时备战单位在行政命令与社会吸纳相互调和的适度压力下执行政策，政策目标成为这一阶段的行动指引。我们对不同阶段的执行情境、执行逻辑和执行策略进行了归纳，具体如表2所示。
3.执行压力推动执行效力波动的过程与调适机制分析
基于上述分析，我们以执行压力的变化为视角，聚焦不同改革阶段行动主体的行为逻辑与内在动机，尝试厘清执行压力变化对执行效力（执行模式）的渐进调适过程与机理，形成本文的分析框架（见图1）。具体而言，追逐短期绩效、激励与约束不足以及地方政府间竞争是导致体能测试改革消极执行的根源因素，这一阶段备战单位的自利动机导向逻辑占主导。随着国民情绪的高涨与领导注意力的高度集中，在严峻的夺金压力下体能测试政策被体育总局确立为“政治任务”。在体育总局“一票否决”的强力推动下，备战单位在任务导向与行政避责的逻辑下采取“层层加码”“一刀切”等非常规手段，导致体能测试改革走向运动式执行。运动式执行的后果是引爆了社会公众的广泛质疑与批评，社交平台、网络媒体、新闻媒体等非正式意见表达系统通过民意汇集形成社会舆论压力，迫使体育总局将体能测试与奥运会参赛资格解绑而与全运会资格捆绑，在社会吸纳与行政命令的相互调和下执行压力处于适当的平稳状态，备战单位在政策目标导向的驱动下逐步常态化执行。在接下来的论述中，本文按照体能测试改革的时间脉络，逐一分析不同阶段执行压力的变化及原因对执行效力的影响过程和作用机制。
三、消极执行：“执行软约束”下的利益分化与理性选择
（一）强化基础体能的号召阶段（2019.05—2020.02）
自2008年在北京奥运会荣登金牌榜首位以来，中国代表队虽然在后续两届奥运会中名列前三，但奥运金牌数量却逐届下跌，从2008年的48枚跌至2016年里约奥运会的26枚，甚至被英国代表队赶超（见图2）。很大原因在于长期以来基础体能薄弱，正如《通知》中指出：“由于长期‘欠债’所造成的基础体能薄弱、专项体能不强的问题，制约着我们决战东京、决胜赛场的能力提升和实力发挥。”金牌总数的明显下滑引起了国家体育总局的高度重视，2018年，国家体育总局组织开展“体能大比武”，按照总局党组的部署，要求各项目国家队每月开展体能测试、上报体能数据。截至2018年10月，在47支应参与体能测试的国家队中，仅有16支队伍上报的体能测试数据符合标准，不符合标准的有16支，未上报体能测试数据的多达15支。
2019年5月9日，国家体育总局召开东京奥运会备战工作会议，国家体育总局局长苟仲文在会议上强调了东京奥运会备战工作在重要历史交汇期的重大意义，并指出备战工作要从政治站位等方面深入查找、解决问题。2019年6月24日，国家体育总局副局长高志丹在备战2020年东京奥运会体能工作会议上强调：“体能是赛场的入场券，是战斗力的基石，要把体能训练作为东京奥运会备战工作的重要抓手，在下一阶段的备战中，各项目要做好加强体能训练团队建设、制定明确的体能训练计划、开展体能大比武、进一步加强体能训练工作的考核、建立体能数据等六个方面的工作。”对标习近平总书记在视察陆军步兵学院时强调的“体能是战场的入场券”，国家体育总局把体能定位为“赛场的入场券”，再一次凸显体能测试的重要性。2019年10月中旬，国家体育总局秘书处组织开展了夏季项目首次“体能大比武”，但运动员的体能比武表现却不尽如人意：
一些队伍对体能大比武排斥抵触，对报名项目挑三拣四，部分参赛队员作风懒散，应付了事。本次大比武共有312名运动员参赛，包括重点运动员99人。但从成绩统计看，这些重点运动员体能都没达标，国家队的运动员在体能大比武中所表现出的水平连业余选手，甚至普通老百姓都不如。（国家体育总局，《××××工作会议动员讲话》，工作资料）
备战单位的落实情况也令人担忧，存在相当程度上的消极执行状态：
虽然三令五申，却仍然有相当一部分备战单位对总局党组的决定和要求置若罔闻，“重技术、轻体能”“重专项体能、轻基础体能”的现象并没有发生根本转变。一些部门在备战工作中存在“打折变通、选择性执行”等执行力不强、执行不到位的突出问题。（国家体育总局，《××××工作会议动员讲话》，工作资料）
（二）号召动员情境下的自利动机导向逻辑
“体能测试”改革为什么出现消极执行现象？以我们走访调研的A省体育局为例，从局内领导到运动协会的教练员和运动员，大家都一致认可基础体能的重要性。那么，面对体育总局“要把体能训练作为东京奥运会备战工作的重要抓手”的号召，备战单位为什么还会出现消极执行的情况？
在中国的竞技体育管理体制中，体育总局与地方体育局之间其实并不存在行政隶属关系，而只是业务指导关系，“体育系统与很多系统不一样，它不是垂直管理，像A省体育局，它属于A省政府的一个组成部分。国家体育总局对我们只是业务指导”（访谈记录：A省体育局竞技体育处处长，20210423C）。因此，国家体育总局对备战单位在业务指导内容方面的激励和约束对于确保政策落实以及政策目标的一致性就显得非常必要。我们借鉴陈家建等对科层组织的目标、激励与约束三大结构性特征的分析，认为目标冲突、激励与约束不足以及地方政府间竞争导致备战单位与国家体育总局处于一种高度分化的结构状态之中，备战单位在“执行软约束”下的理性选择是造成体能测试政策消极执行的深层原因。
第一，强化体能与短期绩效的目标冲突。
“我们也知道基础体能很重要，但见效太慢了，我们等不起啊!我们一直都是这么练的。再说，没有比赛成绩，我们就没啥津贴，也不会有好的教练带，几年混过去就退（役）了。”（访谈记录：A省体育局游泳队运动员，20201020S01）面对各种赛事的短期绩效压力，以及教练员长期相对稳定的训练模式，将大部分精力投入需要耗费大量时间成本才能取得缓慢进展的基础体能训练上，并不是教练员与运动员的最优选择。运动员如果不能以最快的速度取得优异的成绩，一旦超过了年龄就无法获得运动协会和教练员的注意力资源，也就无法获得更好的训练条件和福利待遇，不得不提前面临职业发展天花板甚至提前退役。为了快速取得成绩，运动员们大多将有限的时间、精力和注意力等资源分配给了与运动员竞赛成绩关系最直接且见效最快的专项体能训练。因此，基础体能训练不得不给专项体能训练让位，被排到次等优先顺序，而这与体育总局强化基础体能的目标相悖。
第二，激励机制与约束条件不清晰。
虽然《通知》中明确规定将体能测试与奥运会参赛资格挂钩，也出台了《国家队体能达标测试评分标准》，但文件中并没有给出具体实施细则，也没有对不同特点类型的运动项目执行标准进行统筹，只给出了“单项不低于75分、总分不低于240分者视为体能达标”这一较为笼统的总体要求。在政府科层系统中，判断地方政府对上级政策是否重视，最明显的标志就是要看是否出台地方性的操作细则，基层很难直接照搬国家层面的宏观政策付诸实践。由于缺乏具体的实施细则和针对不同运动项目的执行标准，早期的体能测试政策的内容和目标具有较高的模糊性，与之相对的激励机制与约束条件也不清晰，因此并没有得到地方体育局的重视：“我们收到体育总局的政策文件后一般是直接转发给相关备战单位，通常来说就是各个运动协会。”（访谈记录：A省体育局竞技体育处处长，20210414C）由此，上级单位对体能测试政策执行情况的监察和问责力度较小，备战单位具有较大的行动空间以实现追求短期绩效的理性选择。在上述种种原因的共同作用下，前期的体能测试政策以备战单位的自利动机逻辑为主导，呈现消极执行状态。
第三，地方政府间竞争压力。
随着中国经济的高速发展，地方政府之间的竞争愈演愈烈，逐渐从经济领域蔓延到科技、教育、社会福利和体育文化等方面。从党的十九大报告明确提出“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会”目标，到国务院印发《体育强国建设纲要》部署推动体育强国建设，再到《“十四五”体育发展规划》点明到2035年建成社会主义现代化体育强国，建设体育强国已成为中华民族伟大复兴的标志性事业，这进一步加剧了地方政府在体育领域的竞争。举办各类体育赛事和输送高水平运动健儿成为地方政府参与竞争的主要方式，在奥运会等大型赛事中获奖则成为核心竞争目标。“从国家领导人、省、市、县（区）层层总结表彰奖励可以看出地方政府对运动员比赛成绩的重视。”（访谈记录：A省体育局竞技体育处处长，20210423C）考虑到地方官员任期限制和体能训练效果的漫长周期，为了让运动员保持竞技成绩，地方体育局也只好对不严格执行基础体能政策的行为睁一只眼闭一只眼。
再加上很多教练员和运动员对体能测试政策充满抵触情绪：“队内对体能测试是很不理解的，不接受的情绪很大。即便明文规定体能要列入比赛，依然有些运动员和教练员也不在乎。”（访谈记录：A省体育局游泳队运动员，20201020S02）在责任落实机制与问责机制不健全的情况下，备战单位的体能测试执行压力相对较小，以追求短期绩效为主导的行动逻辑诱发了包括运动员、教练员与地方官员在内的理性选择行为。
四、运动式执行：“一票否决”下的任务导向与风险规避
（一）体能测试成绩与奥运会资格挂钩阶段（2020.02—2020.10）
党的十九大明确提出“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会”目标。2019年6月18日，习近平总书记在给北京体育大学研究生冠军班的回信中勉励他们发扬“使命在肩、奋斗有我”的精神并对北体大全体师生和正积极备战奥运等赛事的运动员、教练员表达诚挚问候，极大地鼓舞了东京奥运备战工作者的信心；同年9月30日，在会见中国女排代表时，表达了对中国女排激发全国人民的爱国热情、增强全国人民的民族自信心和自豪感的肯定，并强调实现体育强国目标要大力弘扬新时代的女排精神，坚持举国体制和市场机制相结合。东京奥运会是党的十九大后我国参加的首次夏季奥运会，人民群众殷切期盼东京奥运会取得优异成绩，党中央国务院高度重视东京奥运会备战工作，习近平总书记多次对体育强国建设和东京奥运备战工作作出重要指示。因此，奥运备战工作体现了所谓“较高的政治势能和高位推动的执行特征”。
2020年2月，距离东京奥运会的比赛时间越来越近，在党和国家领导人高度重视、人民群众殷切期盼以及相当部分备战单位消极落实等多重压力的作用下，国家体育总局办公厅进一步发布了一则《关于进一步强化基础体能训练恶补体能短板的通知》，要求“各备战单位要严格按照《体育总局办公厅关于做好2020年东京奥运会参赛选拔工作的通知》要求，将体能达标作为选拔运动员的前提条件，不达标者不得参加东京奥运会”。《通知》还规定：“各备战单位根据《2020年东京奥运会备战领导小组秘书处关于国家队体能测试与发放训练津贴挂钩的通知》要求，对体能测试不达标的运动员及相关人员要按规定坚决扣除部分训练津贴，对于体能测试成绩突出和进步明显的运动员要给予奖励”；“将落实体能训练情况的考核结果作为评价备战单位领导班子工作成绩的重要依据”；“备战单位‘一把手’是抓体能训练工作的第一责任人，必须一抓到底，抓成‘一把手工程’”；“体育总局成立体能训练督导组，对敷衍应对、打折扣、搞变通、不担当、不作为、搞形式主义、推进不力的，将依规依纪对相关责任人严肃处理，问题严重的予以免职”。在责任落实机制、经济奖惩激励、单位绩效考核与负责人监督问责的共同作用下，体能训练工作被赋予“政治性”，“一把手”工程和“一票否决”成为推动这项“政治任务”贯彻落实的动力机制。
我们根据国家体育总局官网的公开资料，逐个查找34个奥运协会的官方网站，通过Python软件的正则表达式抓取各个协会官网所有年份的通知公告、竞赛规程和新闻资讯板块，并从这些资料中提取有关东京奥运会体能测试标准的相关规定。资料显示，有14个运动协会在竞赛规程中增设了体能测试项目并要求达标，其中某些协会的体能测试“怪象”引起了社会公众的广泛关注和热议。2020年9月9日，中国田径协会在官网公布了2020年全国田径锦标赛获得参赛资格的名单，除因伤缺席的苏炳添和主动放弃体能测试的巩立姣，包括全运会冠军董斌、U18田径世锦赛女子跳远冠军龚璐颖在内的近20位国内名将，均因在“体能大比武”中成绩没有达标而无缘参赛。同年9月26日至10月2日，2020全国游泳冠军赛暨东京奥运会达标赛在山东青岛举行。在游泳比赛开始前，参赛选手需在9月22—23日进行体能竞赛。按照游泳协会于2020年9月7日公布的《竞赛规程》要求，体能测试项目为“3000米跑、30米冲刺跑、垂直纵跳、引体向上和躯干核心力量”，“预赛前16名运动员根据体能得分排序，体能竞赛排名前8名的运动员进入决赛。如体能成绩相同，以游泳成绩排序，成绩优异者列前”。余贺新、傅园慧、王简嘉禾、于静瑶等泳坛名将虽然在预赛中夺得第一名，打破全国甚至亚洲纪录，却因体能测试不达标均无缘决赛。在9月28日举行的2019-2020赛季全国击剑冠军赛中，按照9月10日更新的《2019-2020赛季全国击剑冠军赛（分站赛）竞赛规程》：“个人赛16进8的比赛中，不进行专项比赛，只进行体能测试，并根据体能成绩进行名次排位，前8名进行个人赛8进4的专项比赛，后8名根据体能成绩进行排位，不再进行专项对抗”，孙一文、林声等世界冠军都因体能测试成绩未进前八，最终无缘决赛。在9月27日举行的全国体操锦标赛女子跳马决赛中，由于多数运动员体能测试不过关，最后只有包括在资格赛排名垫底的5名运动员入围决赛。这不禁让公众对体能测试政策的合理性产生怀疑，对由此选拔出的奥运会候选运动员的竞技实力产生担忧。
在“一票否决”的高压态势下，某些备战单位已经把选拔运动员的标准简化为“只看体能成绩”，把国家体育总局关于“单项不低于75分、总分不低于240分者视为体能达标”的要求层层加码为“体能测试成绩前8名”，这导致很多体育名将因为体能测试不过关而无法参加后续比赛，体能测试改革变成一场运动式执行。一时间网络上掀起了对体能测试改革的大量质疑和批评。“体能测试”这一关键词在2020年9月28日后一周内的百度搜索指数暴增上千倍，体现了巨大的舆论关注。
（二）行政控制情境下的政治任务导向逻辑
体能测试政策为什么会从“消极执行”发展为“运动式执行”？我们发现作为政策执行者的体育总局利用政治化机制加大并向下分解执行压力是导致体能测试改革从消极执行走向运动式执行的关键。政治化机制是上级政府将某些重要任务确立为“政治任务”的过程，当任务具有“政治性”后，“目标管理责任制”“一把手工程”和“一票否决”等特定的责任实现机制，就会以行政力量推动下级官员采用超常规手段完成上级任务，如“层层加码”“一刀切”等。此时，以完成上级政治任务和降低行政问责风险成为执行者的行动逻辑。本部分从政治化机制的形成与作用过程两部分，论述决策压力转化为执行压力并催生运动式执行的作用过程。
1.政治化机制的形成诱因
第一，严峻的备战压力。至2019年11月1日，在东京奥运会所设33个大项339个小项中，已有26个大项288个小项结束了世界最高水平比赛（世锦赛、世界杯、世界杯总决赛），中国以36枚金牌、27枚金牌、20枚铜牌，共83枚奖牌暂列金牌和奖牌榜的第二位。美国以43枚金牌、89枚奖牌遥遥领先，俄罗斯和日本则分别列金牌和奖牌榜的第三、第四位。特别值得一提的是，东道主日本其传统强项柔道、摔跤优势明显，从大赛金牌数来看还远远没有达到饱和。新增项目空手道、攀岩、滑板、棒垒球等运动也具有一定的优势。
日本作为东道主，明确提出了在东京奥运会夺取30块金牌的目标，为完成这一目标，日本采取了一系列强化措施，会对我们形成直接的竞争，增加我们完成参赛任务目标的难度。（国家体育总局，《××××工作会议动员讲话》，工作资料）
而反观中国代表队的情况，优势项目优势不明显，基础项目又未能取得突破，面临严峻的金牌压力，有助于增强运动员基础体能和专项能力的体能测试训练自然成为备战工作的重要抓手。
在日本参加奥运会，那性质就完全不一样了，虽然中国民众近年来已经没那么需要奥运会的金牌数来获得民族自信，但是如果在日本这个具有特殊意味的地方，没有取得优异的成绩，是会造成很大的舆论压力的。（访谈记录：A省体育局竞技体育处处长，20210414C）
第二，高度的领导注意力。体育承载了为党和人民完成各阶段历史任务提供人民身体条件和职业技能的重任。有研究发现，体育比赛成绩对于公众的满意度和地方政府遵从度有着积极影响。东京奥运会是党的十九大后我国参加的首次夏季奥运会，人民群众殷切期盼东京奥运会取得优异成绩，党中央国务院高度重视东京奥运会备战工作，习近平总书记多次对体育强国建设和东京奥运备战工作作出重要指示。习近平总书记在会见国际足联主席因凡蒂诺时曾指出：“建设体育大国和体育强国，是中国人民实现‘两个一百年’奋斗目标的重要组成部分”；在会见全国群众体育先进单位和先进个人代表等时强调：“体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想”；党的十九大明确提出“广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会”目标，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中对2035年“建成体育强国”的明确定位，建设体育强国已成为中华民族伟大复兴的标志性事业。高度的领导注意力给体育总局和各个备战单位带来了较大的责任使命和备战压力。
第三，对领导指示批示的落实。《通知》指出：“要从落实习近平总书记‘打造能征善战、作风优良国家队’和拿‘道德金牌、风格金牌、干净金牌’指示精神的政治责任和使命担当的高度狠抓体能训练。”近年来党和国家高度重视反兴奋剂工作的开展，2018—2020年，习近平总书记围绕反兴奋剂工作进行了6次指示批示，2019年8月30日习近平总书记在会见国际篮联主席穆拉托时强调要拿“道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌”。2020年初，某孙姓游泳运动员因兴奋剂事件在国内外舆论上引发轩然大波，《通知》指出“实现东京奥运会兴奋剂‘零出现’目标是体育系统当前面临的首要政治任务”，而强化体能训练、增强基础体能是消除兴奋剂问题的有效抓手。由此可见，国家体育总局把体能测试改革拔高为“政治任务”也是为落实习近平总书记对反兴奋剂工作提出的系列指示批示精神。以上三种压力来源导致政治化机制的形成，国家体育总局开始以“一票否决”的行政手段强力推动政策执行。
2.政治化机制的作用过程
巨大的决策压力通过政治任务与“一把手”负责制的政治化机制向下分解为执行压力，为了化解执行压力，规避政策执行不力带来的问责风险，部分备战单位采用“层层加码”和“一刀切”的非常规手段将政策执行推向运动式。
一方面，体能测试要求“层层加码”。国家体育总局规定“单项不低于75分、总分不低于240分者视为体能达标”，但某些备战单位在“一票否决”的高压态势下把标准简化为“只看体能成绩”“体能测试成绩前8名”，对体能测试的达标要求“层层加码”。“我个人感觉，体能训练是合理的。但是仅仅用体能成绩来决定前8名的名次，我觉得就不是很合理了。”（访谈记录：A省体育局游泳队运动员，20201020S03）
另一方面，体能测试标准“一刀切”。国家体育总局公布的《国家队体能达标测试评分标准（2020年2月版）》（下文简称《标准》）共有BMI、坐位体前屈、30米冲刺、垂直纵跳、深蹲相对力量、卧推相对力量、引体向上、腹肌耐力、背肌耐力、3000米跑或2000米测功仪（二选一）等10项测试内容（见表3）。其中争议最大的属BMI和3000米跑。以BMI指数为例，《标准》规定：男性运动员小于18、女性运动员小于20为满分，男性运动员大于22，女性运动员大于24则为0分。“但是对于肌肉比较发达的运动员来说，因为肌肉含量较高，在这个项目上就很难拿到高分。”（访谈记录：A省体育局游泳队运动员，20201020S04）如果运动员为了获得高分，通过减轻体重的方式提高BMI，意味着减少自己的肌肉，那势必不利于到他们的专项体能发挥。
再比如体测项目中的3000米跑和30米跑步，许多教练和运动员都表示他们在赛前拿出了大量时间练习，队里也请了专业的田径教练来教跑步。但实际效果因人而异，不是所有人的体能训练后都能够得到很好的效果。
例如，我有一个队员（长距离项目运动员）在进行了大力量基础体能训练后各个方面的力量都提高了，但是专项成绩没有提高，还有一点退步。（访谈记录：A省体育局游泳队教练员，20210401T01）
3000米这个项目主要测试的是运动员的有氧耐力水平，但并非所有运动员都需要长期训练有氧耐力水平，短跑运动员就是以力量和爆发力训练为主，如果专门去训练长跑，会将运动员的快肌转换为慢肌，影响运动员的爆发力和专项成绩。（访谈记录：A省体育局游泳队教练员，20210401T02）
此外，体能测试的十个项目对不同运动项目的适用性可能存在问题：
一个项目最优秀的选手（傅园慧、余贺新等）如果不能通过体能测试，已经能说明此体能测试不能合理地考核该项目的运动特点，需要修改测试手段和方法。（访谈记录：A省体育局游泳队教练员，20210401T01）
五、趋于常态化执行：舆论调适下的利益整合与行为纠偏
（一）体能测试成绩与奥运会脱钩并与全运会挂钩阶段（2020年10月至今）
游泳、击剑等运动协会由于运动式执行引发的一系列怪象，引起了网络热议和新闻媒体的争相报道，例如《人民日报》发表题为《体能测试不能“一刀切”，须拿捏好破与立的关系》的文章，指出“在多项全国赛事中设置的体能测试引发热议。不管游泳还是体操、击剑、拳击等，最后似乎都变成了体能排行，看得人不明就里”。腾讯新闻发表名为《一刀切难倒众名将：体能测试到底什么来头？》的文章，表达了对体能测试改革政策的不解。体育热点事件是全民关注的公众话题，在互联网络、微博、微信、抖音等社交新媒体和新闻媒体的共同推动下，极易形成网络情绪。傅园慧和王简嘉禾预赛第一却进不了决赛，这一“怪现象”经过媒体报道的渲染和网络舆论的发酵，一时间体能测试改革被冠以名将“杀威棒”的标签，公众对这一改革的质疑声越来越大，不利于贯彻落实习近平总书记提出的“坚持举国体制与市场机制相结合”的体育强国建设理念。如果不及时回应，可能影响到东京奥运会备战工作的顺利推进，甚至导致身处监督机制与社会压力之间的决策层被问责。
现在国家对舆论很重视。东京奥运会是党的十九大后我们国家参加的首次夏季奥运会，时间紧任务重。各个体育管理部门都对舆论的声音很紧张。一旦出现较大范围的负面舆论，领导是要被约谈的，如果处理不好还可能被调离岗位。（访谈记录：A省体育局竞技体育处处长，20210414C）
面对舆论压力，国家体育总局不得不对“体能测试”政策做出进一步解释和澄清。2020年10月10日，国家体育总局副局长李建明在国务院例行政策吹风会上对体能测试政策进行回应：“体能测试是倒逼运动员重视强化基础体能训练的一个措施。体能测试不会影响高水平运动员奥运会参赛选拔。”这一表态重新定位体能测试与东京奥运会之间的关系，体能测试成绩不再成为参与东京奥运会的“一票否决”机制。在后续的执行过程中，体能测试成绩不再与参加东京奥运会的资格挂钩，而是与2021年9月份举办的第十四届全国运动会（以下简称“全运会”）的决赛资格挂钩，并赋予备战单位在考核方案设定方面更大的自主权，这使得体能测试政策的执行逐步走向常态化。
国家体育总局制定的《关于深化第十四届全运会改革的方案（征求意见稿）》规定：“十四运资格赛增加基础体能测试，作为获取决赛资格的入场券”，各个竞赛项目都要进行赛前体能测试，并出台《十四运决赛体能测试方案》提供两个体能测试方案供成年组选手选择：方案1从基础大项、体能类、交手类、集体球类、精准类、隔网对抗类、技巧类和其他类八个类别对参加体能测试的运动项目及其体能测试项目进行划分；方案2从男女性别进行划分，分别测试3000米（女子为2000米）、引体向上、深蹲相对力量和30米冲刺四个项目。后续又出台了《体育总局办公厅关于中华人民共和国第十四届运动会竞赛规程总则的补充通知》，指出备战单位可以“根据本项目特点，提出基础体能测试方案报总局批准后实施”。《补充通知》赋予备战单位在体能测试项目选择与标准设定等方面更多的自主权和灵活度，经过调适过后的体能测试政策与备战单位的执行环境特征更加适用，与各项运动项目的特色更加兼容。至此，体能测试政策的风波得以平息，在十四运的筹备工作中，包括30个奥运协会在内的41个运动项目在竞赛规程中制定了专门的体能测试方案并规定资格赛前进行体能测试，体能测试成绩达标方可获得参赛资格，备战单位开始稳定制度化地推进体能测试政策的落实，政策执行逐渐走向常态化。
（二）吸纳控制情境下的政策目标导向逻辑
从消极执行到运动式执行的阶段性转变来看，执行压力的提高并没有带来执行效力的提升，反而从一个极端走向另一个极端。但这类极端情况并没有持续下去，在国家体育总局做出“将体能测试与奥运会参赛资格脱钩而与全运会参赛资格挂钩”的政策调整后，体能测试政策的舆论风波得以平息，备战单位开始稳步推进政策执行。为什么与奥运会脱钩而与全运会挂钩的做法能够实现常态化执行？从运动式执行走向常态化执行的作用机制是什么？
在我国的体育管理体制中，体育官员的人事任免权和体育事业的发展资金掌握在各级政府手中。受制于资源分配与利益竞争，我国长期以来形成了“奥运会是国家的事，全运会是地方的事”“国家抓奥运会，地方想全运会”“省内练兵、国内打仗”等国家奥运战略与地方全运会战略相冲突的局面。对于各省体育部门来说，全运会的成绩与各省体育部门的激励最为相关。为了整合央地利益，从1993年举办的第7届全运会开始，全运会的举办时间比奥运会滞后1年，国家体育总局将此前一年中国选手在奥运会上的奖牌数量按照1∶1的方式计入全运会奖牌榜和总分榜，极大提升了各省体育部门发展奥运项目以及让选手在奥运会上出状态、出成绩的激励，弱化了全运会成绩经常好于此前一年奥运会成绩的“全运高潮，奥运低谷”现象。将体能测试政策与全运会参赛资格进行捆绑有助于形成激励合力，化解地方全运会战略与国家奥运会战略之间的利益冲突，持续稳定地推动政策落实。因此，以全运会参赛资格为抓手，提升各地体育部门提高运动员体能水平的激励，是将体能测试制度化的一种方式。那么，这一过程是如何发生的呢？
国家体育总局之所以调整体能测试政策，将其与全运会参赛资格挂钩，很大程度上是受到公众舆论的调适。我们经过深入调查发现，通过论证会、座谈会、书面形式等正式渠道反馈意见的方式在教练员和运动员中的运用并不广泛，甚至存在即使反馈了也得不到有效回应的认知偏见。
在“体能测试”政策出台之前，相关调查也征求过我们的意见，但是提的意见基本没有被采纳。（访谈记录：A省体育局游泳队教练员，20210401T03）
在公开征集意见稿等正式反馈渠道难以奏效的情况下，借助网络媒体平台等非正式意见表达机制获取公众舆论支持，在与权力部门的互动中实现对政策制定的实质性影响成为一种可能选择。哈贝马斯指出“公众舆论是共同公开反思的结果，它虽然没有统治力量，但开明的统治者必定会遵循其中的真知灼见”。既往研究认为政府决策会受到公众舆论的调适，在移动互联网时代，越来越多的社会公众通过非正式渠道对决策过程产生影响，面对公众舆论不可忽视的巨大力量，决策者也通过社会吸纳机制积极调整政策取向以应对舆论压力。“社会吸纳”是指对公众诉求的回应，是促进社会参与、化解社会风险与激发社会能动性的有效治理机制。体育在中国本就受到公众的高度关注，因而也具有政治作用。通过吸纳公众舆论和民众诉求调整政策内容，有利于最大限度地降低和化解社会冲突和风险，提高社会公众和备战单位对政策的认可和支持。在本案例中，游泳、田径、击剑等运动协会由于运动式执行所引发的社会公众的广泛质疑和批评，引起了国家体育总局的重视。对“群众路线”的贯彻落实和对诱发集体行动的恐惧，使得国家体育总局不得不通过社会吸纳机制将民意纳入决策过程对政策进行调整。受到舆论压力的影响，国家体育总局将体能测试成绩与东京奥运会参赛资格解绑，转而将其与第十四届全运会参赛资格捆绑，给备战单位稳步推进政策预留更多准备时间。舆论压力对行政压力的调和使执行压力与执行能力能够实现均衡对接，备战单位在政策目标的引导下对运动式执行进行纠偏，逐步走向常态化执行。
六、结论与讨论
体育管理体制的研究在国内学界一直被视为体育研究领域的议题，从公共管理学科视角进行的研究十分稀缺。在本案例中，我们以竞技体育领域中体能测试政策的改革为例，结合公共管理学科视角以执行压力的变化为切入点，以决策者的压力塑造机制对执行者行动逻辑的影响为分析主线，分析政策执行的波动过程与调适机制。相较于已有研究对政府科层系统领域的侧重，我们对体育管理领域政策的创新性聚焦，丰富和拓展了政策执行波动的研究内容，对影响执行者行动逻辑与执行策略的压力塑造机制的提炼，以及对执行压力与执行逻辑变化过程的深入刻画，从执行压力因何变化的角度为解释政策执行波动现象提供了一种可能思路。
从政策前期来看，由于在号召动员阶段责任落实与监督问责机制的缺位，政策执行压力较小，备战单位的自利动机逻辑占据主导地位，强化体能与短期绩效的目标冲突、激励机制与约束条件不足以及地方政府间的横向竞争压力共同造成了体能测试政策的消极执行。随着东京奥运会比赛的临近，夺金压力、领导人注意力以及领导人指示批示，给国家体育总局的备战工作造成了巨大压力。为了向下内化和分解决策压力，以确立政治任务、一把手负责制和一票否决为核心的政治化机制得以形成，并自上而下逐级传递任务责任和执行压力，在体育管理系统形成高压执行态势。在体育总局加大行政控制的情况下，完成政治任务和规避问责风险成为备战单位的主要行动逻辑，与之相配套的“层层加码”和“一刀切”等非常规手段催生出运动式执行。运动式执行带来的执行偏差引起了社会公众的广泛关注，公众舆论通过非正式建言机制对体能测试政策进行“去政治化”，体育总局通过社会吸纳机制将民意纳入决策过程，对体能测试政策的标准和要求进行调整。在舆论压力的调和下，执行压力过度与执行能力不足的失衡状态得到修正，适度的执行效力使政策目标重新成为引导备战单位执行行为的逻辑导向，在更长的政策周期内实现政策的常态化执行。
我们进一步发现，在组织内部上下级之间缺乏有效的正式沟通渠道与途径的情况下，公众舆论作为一种非正式建言机制赋权政策执行者，通过对政治化机制的调适实现对政策制定的实质性影响，成为推动政策调整和约束政策有效执行的非制度化力量。并且这种诉诸舆论、争取民意支持的政策建言行为跨越了科层体系的层级限制，打破了政策议程设置的结构性障碍，改变了政策对象影响政策制定过程的传统路径。如何实现传统路径与新兴路径的有机结合，给互联网时代的政策过程提出了新命题。本文也存在一些局限，本文仅从体育管理领域的改革案例提炼出自利动机导向逻辑、政治任务导向逻辑和政策目标导向逻辑对政策执行效力的动态调适过程与机理，虽然识别出了号召动员机制、政治化机制与社会吸纳机制对执行效力的影响，但并未在其他政策情境下检验这一理论框架的解释力。对这个问题的回答还需要更多的经验观察与积累以及进一步的实证研究，本文仅在此提供一个可能的分析视角。
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