城市系统防灾：东京借鉴

2020年是一个多灾多难的年份，新冠疫情、鼠疫、南方洪灾、唐山余震……各种灾难考验着城乡的防灾能力。

随着城镇化进程加深、生命与财产愈加集聚，防灾绝不应再是一种“应急”行为，而应做到“常态化”。

在防灾常态化方面，日本是全球做得最好的国家之一。系统管理、各级协同、全面覆盖、责任分配、高效执行、全民参与、公众宣传、防预优先等都是日式的抗灾系统特质。东京作为日本首都，在防灾方面相对最为完善，采用的自助、共助和公助相结合的机制将个人、社会和政府力量充分调动，并协调城市政府、机构与个人在灾害来临时的责任和行为。

鉴于东京的地理位置和往年受灾情况，其防灾计划中主要以地震，风、火、水灾等自然灾害为主[1]。因为灾难的具体发生时间无法提前准确预知，所以大多数防灾计划都是以预防和构建应对机制为核心展开，并结合不同时期的城市发展规划协同制定。

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基于《东京都地域防灾计划》，东京都政府目前发布了《东京防灾计划》（2014）与《安全城市东京防灾计划》（2018）两版以广大市民为阅读受众的防灾对策计划，后者在前者的基础上加入了后期工作进展信息。

2014年发布的《东京防灾计划》的形成有两个背景，一是2013年东日本大地震的对城市防灾能力的合作需求提高，二是为了保障2020年东京奥运会与残奥会举办前后的城市安全。

该计划作为2020年的目标计划，为东京居民与地区、企业、政府制定了针对地震、暴风雨和洪水等自然灾害的防灾措施，并包含了两项基本行动策略和三个城市形象：

《东京防灾计划》中主要内容分三部分：东京都区部和多摩地区的地震措施、岛屿区域的地震措施、市内各地的风灾与水灾措施。其中第一部分提出了十项为2020年准备的防灾行动和具体措施：

每个行动中都包含了“自助“与“互助（政府、公共机构支持）”的具体内容，并列举了2014年至2018年的每个年度工作目标（2018至2020年工作目标见《安全城市东京防灾计划》）以供对照和落实。另外，在2016至2018年间，东京都政府就该计划每年发布了当年的计划进展报告，对过去的工作进行总结和展望。

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在《东京防灾计划》发布的4年后，《安全城市东京防灾计划》继续以上一版的两个策略、4个城市形象和10个行动持续进行工作更新和延伸，并加入了2020年业务计划的四个特点：

1. 通过防灾对策的“可视化”提升“通俗易懂”度；

2. 从女性角度促进防灾措施；

3. 将火山对策和熊本地震的经验具体化并适当在反映在新的对策中；

4. 实施计划的进度管理。

当未知的灾害到来时，全国上下都有可能不同程度地成为受灾地区。在国家法令的框架下，东京都政府需要做到一个承上启下的作用，同时保证国家与地方层面的防灾政策和行动的一致。例如，《东京都地域防灾计划》就是东京都防灾会议（详见下文“东京都防灾会议”部分）根据国家《灾害对策基本法》的要求所制定的市级计划，其中包括《震灾篇》、《风灾与水灾篇》、《火山篇》、《大规模事故篇》和《核灾害篇》。

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《灾害对策基本法》（以下简称《基本法》）是日本经历1960年伊势湾台风后，于1962年制定的国家灾难管理法的一般法。在颁布该法之前，国家在每次灾难发生时都会制定相关法律。但因缺乏充分的系统化考虑，防灾管理部门无法在应对灾害时完全发挥作用。《基本法》的出台就是为了修正当时防灾体系的不足，全面将灾害对策系统化，谋求综合的、有计划的防灾行政整备，有效推进灾害管理工作。在此基础上，《基本法》吸取了阪神与淡路大地震的经验后，后又经历了两次修订以加强灾害对策。

灾害对策基本法摘要：保护人民的生命、身体和财产免受灾难的侵害，从而有助于维护社会秩序和确保公共福利。

》左右滑动查看灾害对策基本法摘要

从1873年的《罹难救助基金法》开始，日本救灾相关的法律在经历了多次大型灾害事件洗礼一路演变成为今天的《灾害救助法》（2019）（以下简称《救助法》）。其目的是在应对灾害时，保障国家在地方公共团体、日本红十字会及其他团体和国民的协助下能够进行紧急、必要的救助，进而保护受灾者和维护社会秩序。该法详细地制定了各个行政层面的救助实施流程和制度，包括救助种类、适用基准和判断（受灾程度、人数等）、救助方法和时段、资金分配（国家与地方税收）等具体内容。《救助法》还制定了5个基本原则：

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为了在紧急事态时能做出迅速、统一的反应，东京都政府成立了一个专门组织进行信息收集和分析，制定战略性的对策，确立危机管理机制。东京都的防灾体制以“灾害对策总部”为中心进行系统整备，根据防灾中心的信息，与国家、区市镇村、其他机关联合协同应对灾害。

东京都防灾会议是依据日本《灾害对策基本法》第14条及《东京都防灾会议条例》设立的行政执行官的附属机关。行政执行官任委员长，会议由指定的地方行政组织、公共机构、地方公共组织、市镇村职员或代表组成，负责编制（修订）《东京都地域防灾计划》并负责促进实施。

为了使灾难损失最小化，定期防灾活动的顺利举行是非常必要的。东京都政府通过实施多种防灾演习，在提高城市防灾能力的同时，也与居民、区市镇村和相关防灾机关建立了合作体系。过去十年的东京都年度联合演习类型包括：针对地震、风灾、水灾、大规模恐怖活动、综合防灾、归家困难的对策训练。

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在面对未知传染病时，日本制定了一系列紧急措施的法令和应急办法，通过国家与地区的联动建立一个全面、统一的行动系统。《新型流感对策特别措施法案》（2012，以下简称《措施法》）法律规定了国家、城市、区市镇村等各个社会层级在疫情爆发时应当采取的措施，在保护公众健康的同时最大程度的减少对人民生活和经济的影响。

从城市的角度出发，东京市针对流行病制定的《东京都新型流感等对策行动计划》（2018）在《措施法》的基础上具体地阐述了东京都的危机管理机制，要求各部门在疫情的各个阶段开展相应工作，并给出了详细的步骤和细节指示。

有关新型流感等疾病的信息交换制度

日本通过将国家与地方的机制一体化建设了高效有力的防疫管理系统，疏通了不同行政层级和单位的交流路径，统一了标准和行动，实现了快速全面的应急行动机制。另外，日本政府也充分认识到流感等流行性疾病的世界关联性。在颁布《措施法》前，政府就根据世界卫生组织的《世界流感初步行动计划》制定了多项新的流感措施并予以修订，并在国内疫情爆发时通过现场实际操作充分吸取知识和教训，进一步完善已有的法律法规和制度系统。

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对于一个准备充分的灾害机制来说，任何流行疾病或灾难都不是“猝不及防”的。在应对灾害之际，城市需扮演好协调者的角色，尽职尽责的协调国家与人民之间的准则和行动，这对树立公信度有很大帮助。抗疫防灾工作也绝不是一家“独挑大梁”，东京采用的自助、共助和公助相结合的机制将个人、社会和政府力量充分调动起来，让各自发挥主观能动性，共同度过难关。而在灾难过后，经验总结和梳理工作也需认真对待，要让惨痛的教训发挥应有的作用。虽然我们无法阻止下一次灾难的到来，但是至少我们能以更完善的城市应对机制对灾难做出更自信的宣战。日本防灾的先进性很大程度取决于全民科普工作的成功开展。多个世纪以来，日本政府不断总结经验，通过多渠道推行防灾知识，让灾难对策深入到日常生活的方方面面。

目前东京都政府一共推出了三本面向大众的防灾手册：《安全城市东京防灾计划》（内容详见上文“东京都防灾计划”）、《东京防灾》、《东京生活防灾》。

其中《东京防灾》手册的使用率最高、最受官方以及民众的喜爱。该手册是由日本社会设计活动家Nosigner和老牌交互设计公司dentsu联合设计，内容简洁、覆盖面广，并结合了大量日本特色插画和漫画，以多语版本形式发行（英文版、中文简体版、中文繁体版、盲文版、语音版、语音编码添加版、大字版），其中电子版可通过官方网站免费取得，而印刷册以130日元（不含消费税）低价销售。

作为东京防灾计划的其中一项工作，“储备推进计划”旨在向日本全民推广家中防灾物资储备以备不时之需。具体行动包括编制宣传手册、设立“储备日”（每年11月19日）及相关节日活动、举办在地居民宣传活动等。

社区方面，东京设有多种针对性的地区防灾活动组织和形式，有以下但不局限于：

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