矿业权转让合同未获批准该如何处理？
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第416篇
[导读要点]
矿业权包括探矿权和采矿权，矿业权是物权，是矿权人的法定财产权，可以依法转让。矿业权转让是指矿业权人将其矿业权依法转让给其他单位或个人的行为，矿权人转让矿业权需要满足一定的条件，比如《探矿权采矿权转让管理办法》第六条规定采矿权转让需满足已经缴纳资源价款、投入采矿生产满一年等转让条件，这些都是管理性强制性规定，现行法规是明确要经管理部门审批，但对这些条件的审核究竟是采用审批还是变更登记更为合理呢，值得商榷。
矿业权转让合同与矿业权转让又是不同的概念；矿业权转让合同是矿业权人为转让矿业权而与受让人签署的表述双方真实意思的协议，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）第8条明确：批准转让的，转让合同自批准之日起生效。也就是说转让合同需要经过批准才生效，到底是转让行为审批还是转让合同审批呢？实际上，矿权转让合同双方签署已经成立，合同成立后往往双方实际已经开始履行合同，比如受让方开始支付一定的对价、转让方履行报批义务甚至双方已经实际移交资产等，批准转让合同时往往就是合同履行完毕之时，因此，个人一直对“转让合同自批准之日起生效”的规定不太理解，个人认为即使要批也是对转让行为进行审批而非对转让合同进行审批，尤其是在“放管服”的今天。
但是，毕竟现在法规还是要求对矿业权转让合同进行审批的，现实中如果双方签署的矿业权转让合同未获批准该如何处理呢？北京市雨仁律师事务所矿法研究中心主任申升律师的这篇文章，对此进行了系统梳理。
（本文转自微信公众号：雨仁矿业律师）
矿业权转让合同未获批准该如何处理？
申升（北京市雨仁律师事务所矿法研究中心主任）
在矿业权转让过程中，矿业权转让合同是必须的法律文件，根据我国矿产资源法的规定，矿业权转让合同只有经依法批准同意后合同才生效，但是，实践中经常出现矿业权转让虽然进行了报批，但矿政管理机关并没有审批同意，导致矿业权转让双方所签订的转让合同永远不可能生效，面对此情况如何处理呢？
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矿业权转让合同概述
（一）矿业权转让的概念和特点
矿业权转让是指矿业权人在法定条件下，以出售、作价出资、合作勘查和开采、重组改制和上市等形式，依法将其探矿权或采矿权让渡于他人的行为。国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条第1款规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权；适用不动产法律法规的调整原则。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”矿业权转让是矿业权主体的变更，是矿业权人权利和义务的整体转移，即矿业权由原权利享有人移转给受让人，而矿业权仍保持同一性即矿业权的内容和效力不变。矿业权的转让以平等、自愿、等价、有偿为原则，表现为经营者之间的交易行为，反映的是以矿产资源勘查和开发经营价值为基础的价格，是扩大供给条件下的市场行为。
矿业权转让主要表现为以下法律特征：（1）矿业权的转让具有不确定性。矿业权转让的不确定性，来自于矿业权自身的不确定性。一般商品在交易时，可以看得见，就其价值而言具有相对的确定性，但矿业权的指向物及其价值则具有不确定性。（2）矿业权转让的风险性较大。矿业权权利的价值大小，往往难以被清晰、准确地界定，甚至根本就不可能，受让方对信息的真实性难以证实。（3）矿业权转让的法定性。我国《矿产资源法》及相关法律法规严格规定了矿业权转让的法定情形和条件。矿业权转让实行要式法律制度，必须经法定审批登记机关批准，并经法定登记机关进行变更登记。
（二）矿业权转让合同概述
矿业权转让与矿业权转让合同系两个不同的概念。矿业权转让人与受让人基于共同的真实意思表示签订矿业权转让合同，合同成立后，经审批管理机关批准生效，双方办理矿业权变更登记，矿业权主体变更为受让人，双方完成矿业权转让行为。矿业权转让合同是矿业权转让的前提和基础，矿业权转让是结果，但不是必然结果。矿业权转让合同的成立且生效并不必然发生矿业权主体的变更，转让双方还应当办理矿业权变更登记。
根据我国《矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》的规定，探矿权转让合同的主要条款包括：（1）转让人和受让人名称、法定代表人、注册地址；（2）标的，即探矿权名称；（3）对标的的具体描述。包括勘查许可证证号、发证机关、探矿权所涉及的勘查区的地理数据、勘查许可证的有效期限及工作程度等；（4）双方拟定的转让价格或收益分配比例；（5）履行的期限、地点和方式。买（卖）断的要明确一次或分期履行、履行的时间、结算方式等；（6）受让人对继续履行探矿权人义务的承诺；（7）争议解决方式；（8）违约责任。采矿权转让合同的主要条款包括：（1）转让人和受让人的名称、法定代表人、注册地址；（2）申请转让采矿权的基本情况，包括当前权属关系、采矿许可证编号和矿区范围面积及有效期限、发证机关、采矿权的地理位置坐标及勘查工作程度或开采情况等；（3）转让方式和转让价格，付款方式或权益实现方式等；（4）受让人对继续履行探矿权人义务的承诺；（5）争议解决方式；（6）违约责任。
（三）矿业权转让合同的审批和生效
1.矿业权转让合同的审批
《探矿权采矿权转让管理办法》第4条规定：“国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。”关于部、厅两级国土资源部门矿业权转让的审批权限，具体划分为，国土资源部负责由其审批发证的探矿权、采矿权转让的审批，省、自治区、直辖市人民政府国土资源厅负责省厅及以下国土资源部门审批发证的探矿权、采矿权转让的审批。但是，根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（2012年9月23日，国发[2012]52号）的规定，对于市县级人民政府地质矿产主管部门审批的采矿权的转让审批予以调整，下放管理层级，其实施机关由省级人民政府地质矿产主管部门下放调整为设区的市级、县级人民政府地质矿产主管部门。因此，自国务院国发[2012]52号文件之后，对于市县级人民政府地质矿产主管部门审批的采矿权的转让审批应当由设区的市级、县级人民政府地质矿产主管部门负责。
根据矿产资源法的规定，矿业权转让包括出售、作价出资(合资)、合作经营、重组改制（包括上市）、矿业企业的分立、合并等方式，这些方式的矿业权转让均需按照矿业权转让的审批权限，报相应的国土资源主管部门审查批准。
2.矿业权转让合同的生效
我国《合同法》第44条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《探矿权采矿权转让管理办法》策10条规定，探矿权、采矿权转让合同自批准之日生效。据此，矿业权转让合同经具有相应审批权限的国土资源部门批准后生效。在批准前，矿业权转让合同对交易双方仅具有形式上的法律约束力。以出售、作价出资(合资)、合作经营、重组改制（包括上市）、矿业企业的分立、合并等方式转移矿业权的，交易合同自具有相应审批权限的国土资源部门批准后生效。
根据《探矿权采矿权转让管理办法》第10条的规定，在探矿权、采矿权的转让申请获得国土资源部门批准，且受让人按照国家规定缴纳有关费用，领取勘查许可证或者采矿许可证后，才能成为探矿权人或者采矿权人。因此，在转让合同批准后，受让人领取矿业权证之前，受让人尚不能获得矿业权，不能成为矿业权人。矿业权属于不动产物权。我国《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”因此，《探矿权采矿权转让管理办法》关于矿业权权属变更的规定与《物权法》规定的不动产物权的登记原则是一脉相承的。[1]
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矿业权转让合同的效力
（一）矿业权转让合同的未生效
根据《合同法》第44条的规定，合同成立与合同生效是两个完全不同的概念。合同成立关系到合同的存在与否，主要体现当事人的意志；合同生效则关系到合同能否取得法律所认许的效力，反映了国家对合同关系的干预。《合同法》第44条第2款规定的是合同的生效要件，而非合同的成立要件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第9条规定，依照合同法第44条第2款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。规范与矿业权转让合同具有同质性的外商投资企业合同的《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》第1条规定：“当事人在外商投资企业设立、变更等过程中订立的合同，依法律、行政法规的规定应当经外商投资企业审批机关批准后才生效的，自批准之日起生效；未经批准的，人民法院应当认定该合同未生效。当事人请求确认该合同无效的，人民法院不予支持。”
《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）第六条规定：“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。”
可见，合同生效以合同依法成立为前提，应当依法履行审批、登记等手续而未履行的合同属于未生效合同，而不属于无效合同。根据矿产资源法规定，矿业权转让合同经批准后生效。也就是说，国土资源部门的批准是矿业权转让合同的特别生效要件。通常情况下，未生效矿业权转让合同的产生，主要是由于转让方出于某种目的而故意不履行报批义务，使合同无法获得审批机关的批准。在此情况下，由于未具备国土资源部门审批这一特别生效要件而成为未生效的合同。
为了有效解决这一问题，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）第七条明确规定：“矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下，受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的，人民法院应予支持，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。人民法院可以依据案件事实和受让人的请求，判决受让人代为办理报批手续，转让人应当履行协助义务，并承担由此产生的费用。”
此外，鉴于行政审批仅仅是合同生效的特别要件，合同是否发生效力，仍得视其是否存在《合同法》第52条规定的无效情形或者第54条规定的可撤销情形。因此，经过批准的合同未必有效。
（二）关于对合同效力的从宽认定
鼓励交易是《合同法》的重要精神，通过维护合同效力，确保合同履行以实现合同目的，要谨慎地认定合同无效，人民法院审理合同纠纷案件不应产生阻碍合法交易的后果。首先，人民法院只能依据全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规认定合同无效，而不能直接援引地方性法规和行政规章作为判断合同无效的依据。如果违反地方性法规或者行政规章将导致损害社会公共利益，则可以根据《合同法》第52条第（四）项的规定，以损害公共利益为由确认合同无效。其次，只有违反法律和行政法规的强制性规定才能确认合同无效。而强制性规定又包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。例如《商业银行法》第39条即属于管理性的强制规范。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违法之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。
一般而言，效力性强制规定着重违反行为的法律行为价值，以否认其法律效力为目的；而管理性（取缔性）强制规定着重违反行为的事实行为价值，以禁止其行为为目的。[2]因此，只有违反了效力性的强制规范的，才应当认定合同无效。最后，《物权法》第15条确定了原因行为和物权变动的区分原则。该原则强调合同等原因行为的效力应受《合同法》的调整，物权的设立、变更、转让和消灭等物权变动则受《物权法》的规制，原因行为的效力不受物权变动要件的影响。该原则对于保护交易安全具有重要作用，虽然主要规定在不动产物权方面，但除非法律另有规定，该原则同样体现在其他物权变动方面。[3]
在合同效力问题上采取从宽认定的态度，可以最大限度地实现当事人的意思自治，积极促成合同的有效，支持合同的履行，缓解交易链条的断裂，促进经济的活跃。
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矿业权转让合同未生效和无效的处理
（一）未生效矿业权转让合同的解除
未生效的矿业权转让合同作为已经成立的合同，根据《合同法》第8条的规定，即在当事人间产生形式拘束力，双方当事人非经协商或具有法定事由，不得任意撤销、变更或者解除。尽管合同因未生效而不具有实质拘束力，但此时双方当事人均享有期待权。期待权尽管不同于既得权，但其作为一种实体权利，同样具有不可侵害性。[4]
解除合同的前提条件是存在已经成立的合同，如合同尚未成立，则缺乏解除合同之前提条件。未办理批准手续的矿业权转让合同是已成立的合同，故具备解除合同的前提条件。如转让方与受让方合意解除未办理批准手续之矿业权转让合同，不违反法律规定，自无争议。但矿业权转让合同由双方合意解除的情形鲜于见到，实务中较为常见的往往是一方当事人诉请法院解除合同。此时，法院是否支持解除合同之诉请，实质上是判断当事人是否享有合同解除权。当事人享有解除权的，予以支持，否则，予以驳回。在一方当事人签订矿业权转让合同之后，拒绝办理或协助相对方办理批准登记手续且要求解除合同的情形，如非基于合同事先约定或事后约定，其并不享有约定解除权。同时，因其本身是违反合同及诚实信用原则的行为，应受法律之否定性评价，根据《合同法》第8条的规定，其亦不能基于法律规定而享有法定解除权。概言之，其不享有合同解除权。与之相对，一方违反合同及诚实信用原则的行为导致相对方合同目的不能实现的，转让合同的受让方可依《合同法》之规定享有法定解除权。此时，如果受让人基于商业考虑，在转让人不履行或迟延履行报批义务的情况下，选择解除合同、赔偿损失的请求，法院应当支持。[5]
（二）矿业权转让合同未生效和无效的处理
未生效合同是一种中间效力类型的合同，其可能因批准而生效，也可能一直得不到批准，确定地不发生效力。合同不生效与无效均意味着合同没有发生当事人预期有效的法律效果，就此而言，《合同法》有关合同无效后果的规定也适用于矿业权转让合同不生效的情形。《合同法》第58规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12号）第十条规定：“国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请致使矿业权转让合同被解除，受让人请求返还已付转让款及利息，采矿权人请求受让人返还获得的矿产品及收益，或者探矿权人请求受让人返还勘查资料和勘查中回收的矿产品及收益的，人民法院应予支持，但受让人可请求扣除相关的成本费用。当事人一方对矿业权转让申请未获批准有过错的，应赔偿对方因此受到的损失；双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。”
据此，矿业权转让合同未生效和无效的法律后果主要有以下两种:
第一，返还财产。返还财产，是指合同当事人在合同被主张或确认无效之后，对已交付给对方的财产享有返还请求权，而已接受财产的当事人则负有返还财产的义务。返还的财产范围应当包括接受履行一方所交付的全部财产和费用，而不仅仅指在被确认无效后返还义务人仍然占有的财产和费用。如果仅有一方当事人从对方取得了财产，则适用单方返还原则，由该方当事人将财产返还给对方；如果双方当事人均从对方取得了财产，则适用双方返还原则，双方当事人分别返还财产。规定这一后果的目的，旨在使双方的财产关系恢复到合同订立前的状态。在矿业权转让合同未生效和无效的情况下，如转让人已经受领了转让款项的，则受让人有权请求返还已付转让款及利息，采矿权人有权请求受让人返还获得的矿产品及收益，探矿权人有权请求受让人返还勘查资料和勘查中回收的矿产品及收益，但对于受让人来讲可请求扣除相关的成本费用。
第二，赔偿损失。合同无效或者被撤销后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。具体来说，应区分如下几种情形:一是因受让人未履行协助义务导致合同不能获得审批的，此时转让人不仅不承担责任，还可在一定条件下追究受让人的违约责任。当然，实践中，此种情形较为少见。二是因转让人的原因导致合同未能获得批准的，此时，转让人应为其过错行为向受让人承担缔约过失责任。三是双方均无过错的，此时，相互间不发生任何责任问题，只能根据风险分担原则，各自承担相应的风险。四是各自都有一定责任的，此时应各自承担相应的责任，并且有债权抵销规则的适用。
[1]蒋文军主编：《矿业权交易法律实务操作指南》，中国法制出版社2009年2月第2版，第25页。
[2]史尚宽著：《民法总论》，正大印书馆1980年版，第296页。
[3]最高人民法院副院长奚晓明在全国民商事审判工作会议上的讲话－－《充分发挥民商事审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供司法保障》（2007年5月30日）。
[4]万鄂湘主编、刘贵祥副主编：《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）条文理解与适用》，中国法制出版社2011年1月第1版，第23页。
[5]刘贵祥：“关于股权转让纠纷的若干问题”，载《中外民商裁判网》，见http：//www.zwmscp.com/a/minshangfazonglun/gongsiyuzhongzu/2010/0709/7668.html，2012年1月10日访问。
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