赵伟：当下因疫情防控需要行政征用的法律看点
2020年1月20日，中华人民共和国国家卫生健康委员会经国务院批准，发出2020年第1号公告，内容有二：一是将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。二是将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。
1月24日24时起，江苏省人民政府根据《江苏省突发公共卫生事件应急预案》决定启动突发公共卫生事件一级响应，实行最严格的科学防控措施。
面对不断发展的新型冠状病毒疫情，全国上下全力应对，各级政府均采取了相关紧急举措，其中一项直接影响行政相对人权益的措施就是紧急状态下的行政征用，包括征用私人酒店、宾馆场所、私人物资等，引起了各方关注。
对于此类行政征用，笔者试从以下几点谈谈看法。
1行政征用的概念及特征行政征用一般是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为。①首先，行政征用是一种行政行为，它的主体必须是行政主体。
其次，行政征用的目的是为了满足公共利益需要，是为了实现行政目的。
第三，行政征用是依职权行为，是公务行为，而不是私人行为。
第四，行政征用受公法规范约束，其依据是宪法和法律法规，其行为具有法律效果，并承担相应的法律责任。
2应急状态下行政征用适用的法律根据国家卫健委一号公告，新型冠状病毒感染的肺炎已纳入乙类传染病、采取甲类管理，构成突发事件中的公共卫生事件。因此，应急状态下的行政征用，和一般行政征用并不一样。虽然都是行政强制行为，但从法理和《立法法》的基本规定来看，此次事件应当按照特别法优于一般法的原则，不适用《行政强制法》，而适用《突发事件应对法》、《传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》。
《行政强制法》第三条第二款规定：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
在这里，《行政强制法》是一般法，此次新型冠状病毒感染的肺炎属于该法提到的“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件”，它规定在应对这些突发事件时，“行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。而“有关法律、行政法规”即指的是特别法，也就是此次事件适用的《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等特别法。
其中，《突发事件应对法》、《传染病防治法》是法律，《突发公共卫生事件应急条例》是行政法规。
《突发事件应对法》规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。”《传染病防治法》规定，“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”
上述两部法律对征用的相关规定，构成了应对此次公共卫生事件时行政征用的主要法律依据。
3应急状态下行政征用需注意的方面在应急状态下，行政机关运用应急权力采取应急措施，具有强制性、权威性、应急性等特点，但也必须在依法行政的基础上加以约束，从而推进公共权力和公民权利能够兼顾、协调发展。
一是做到依法征用。行政行为必须要符合合法行政的基本原则。
首先要确保主体合法，强制征用主体必须是行政主体。依据《传染病防治法》规定，有权征用的行政主体是县级以上人民政府；
其次是确保依据合法，必须是法律规定，这是由宪法第十三条明确的。《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”除此以外，法规、规章、规范性文件均不能作为强制征用的依据。
第三是确保程序合法，在应急状态下，为了公共利益，根据效率原则，虽非履行严格的行政强制程序，但仍需注意，要对被征用财产的行政相对人履行基本程序如表明身份、说明理由、告知（通知）、保留诉权等，形式上可以书面送达或直接口头通知。
在应急状态下行政征用是有强制性的，被征用财物的相对人有义务配合做好征用工作，否则行政机关有权对相对人依法进行惩处。
《突发事件应对法》明确规定，“突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施”、“突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施”、“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”。
二是做到合理征用。行政征用即使是在应急状态下，也需要遵循合理性。行政合理性原则首先要求行政机关的权力运用必须符合目的，这也是对行政权力的约束和对公民权利的保护。②政府对私人财物征用，损害了被征用财物的相对人的权利，但目的是为了保障公共利益，这是符合目的的。如果不是为了公共利益，那就是违背了法治，必须制止。其次，合理征用需要考虑适当性，就是政府在紧急征用时，所选择的措施手段是必需的，对实现目的是有利的、必要的。第三，要考虑损害最小。如果政府在可以采用多种方式实现这一目的的情况下，就要采用对相对人权益损害最小的方式；如果能采用其他办法实现管理目的，就应当避免损害相对人权益。政府必须要根据当前形势审慎考虑和选择行为方式，采取的措施和手段应当必要、适当。当然，这里的理性，在应急状态下也不能给予过高的期望，基本上能做到一个正常理智的普通人所能达到的合理与适当，符合社会公德即可。
三是及时返还与合理补偿。《突发事件应对法》中规定“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”《传染病防治法》中规定，“临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”
同时，《突发事件应对法》还规定了行政主体承担的相应法律责任，即地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。因此，在应急状态消失或根据事件发展形势可以变更措施的情况下，应当及时返还私人财产，根据使用状况给予一定的合理的补偿。这里的合理补偿，仅是直接的、现实的损失，不包含将来可期待的损失；也仅仅是财产损失，而不包含精神上的损失。这是因为，应急状态下的行政征用是为了公共利益而作出的合法行政行为，并不同于违法行为而造成的行政赔偿。
四是保障行政相对人司法救济权。前述所说，应急状态下的行政征用属于一种具体行政行为，那这种行政行为就应当受到行政法的约束。按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，行政相对人认为行政行为侵害自己合法权益的，可以提出复议或诉讼。同时，在《传染病防治法》中也规定“卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼”。如果在行政征用过程中，有违法行为造成相对人的合法权益受到损害的，还需要按照《国家赔偿法》以及相关法律规定给予行政赔偿。
参考资料：
1、《行政法学研究》（2000.02）“行政征用制度初探”，作者：刘东升；
2、《当代中国行政法》，应松年主编。》》相关法律规定：
《中华人民共和国宪法》
第十三条 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国突发事件应对法》
第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
第五十二条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
第五十六条
突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
第五十七条 突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。
第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：...（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
第六十六条 单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
《传染病防治法》
第十二条 在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。
第四十五条 传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。
》》作者
赵 伟 南京市江宁区司法局 公职律师
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