何志鹏：论涉外法治的安全维度

一、问题的提出

（一）从和平与发展到安全与发展的治理格局

20世纪80年代，邓小平将和平与发展视为世界的基本要求、世界的主要问题。这种以和平和安全为主题的世界格局观改变了以往注重战争（斗争）与和平问题的观念，是国际关系认知的一次升级。这个论断一直延续到20世纪90年代末。到了21世纪以后，和平就被一个内涵更加广泛的概念所替代，那就是安全。安全包含着和平的方面，也包含着和平之外的方面；和平是传统安全的重要表现，而在传统安全之外，还有环境、生态、粮食、产业等非传统安全，这就意味着安全这个概念所包含的内容比和平更加广泛，所涉及的领域更加宽泛，所提出的要求也更加全面。故而，当代中国党和政府高度重视安全的关键意义，在全球秩序上提出了安全倡议，代表了国家对于时代发展的新情境、新旋律的高度重视和认可。

在新时代中国特色社会主义建设的进程中，安全问题始终处于各项考量的核心地位。党的十八大以来，我国国家安全面临的风险形势严峻复杂。党的十九大报告提及“安全”55次，其中18次提及“国家安全”；党的十九届五中全会《建议》提及“安全”66次，其中提及“国家安全”15次；党的十九届六中全会《决议》提及“安全”61次，其中提及“国家安全”24次。党的二十大报告将安全置于前所未有的高度，提及“安全”91次，其中提及“国家安全”29次。“外部压力前所未有，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件时有发生。”“认清国家安全形势，维护国家安全，要立足国际秩序大变局来把握规律，立足防范风险大前提来统筹，立足我国发展重要战略机遇期大背景来谋划。”这些论述既表明了安全问题对于中国生存与发展的重要意义，一系列安全问题凸显的境况；也表明了中国领导人和政府对于这一领域的高度关切。

（二）当代国家发展的安全要求

习近平主席在2022年11月15日召开的二十国集团领导人峰会上提出，安全意味着给全球发展提供良好的环境，只有国家之间相互合作、彼此支持，避免分化分裂、打击打压，才有可能形成健康合理的国际环境，才有可能构建起良好的全球发展秩序。习近平主席2022年11月18日出席在曼谷举办的亚太经合组织领导人非正式会议上，提到了通货膨胀、粮食、能源是当前主要的安全问题，提出了共同、综合、合作、可持续的安全观。期待着世界各国在反对大国霸权、维护多边主义、塑造公平正义的思想指导下建立起良好的全球秩序。

中国提出，要践行共同、综合、合作、可持续的安全观，就意味着：（1）在主体上，努力让世界的所有国家、世界各国的所有民众都是安全的同一位阶的享有者，而不是相互打击，构成安全领域的零和博弈，以你的安全为我的威胁，这样只会增进安全感，摆脱安全困境导致的社会不稳定和国际关系的割裂化。（2）在客体上，强调安全事务的多元性，不仅有传统安全，也有非传统安全；不仅有国家安全，也有人的安全。作为一种全口径的安全理念，这标志着安全关切的拓展，不仅国家领土政权需要高度重视，而且还要将公民个人、公民所组成的法人和其他组织视为安全的主体。这就意味着，安全所涉及的领域更加地繁多和广泛，对于保证安全的要求更高、更细致。（3）在维护的方式上，应积极促动彼此合作，而避免冲突。这种合作应当在思想上是开放的，在目标上是相互借鉴的，在效果上是共同获利的，达到所有的国际社会成员都提升安全感的结果。（4）在实现安全的质量上，应当不是短期的。不是以短期的安全放弃长期的利益，以短视的个体安全牺牲长远的共同安全。

（三）保障安全需要法治的结构

法治作为社会治理的重要方式，对维护安全、实现安全有着不可替代的价值和功能。习近平总书记指出：要“健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力。”法治不仅在国内安全领域具有全面配置政府职责、确定国家战略重点的规范意义，而且在组织规划、制度运行方面对于国家安全起到关键性的支撑，对国家的政治决策、政治方针进行规范层面的细化和落实。习近平总书记提出：“国家安全法治建设属于国家安全工作的重要内容，也是走中国特色国家安全道路的基础保障，显然只有贯彻总体国家安全观，才能准确把握当前国家安全法治建设的规律特点，确保国家安全法治建设的正确方向，从而更好地维护国家安全。”

尽管我国自身不存在国家安全的直接、明显威胁，然而，周边国家的安全问题比较突出。在针对周边安全的态度上，中国体现出处理安全问题的基本理念：一国的安全不能以损害他国安全为代价，地区安全不能以强化甚至扩张军事集团来保障。各国的合理安全利益和关切都应得到重视和妥善解决。复杂问题没有简单解决办法。应坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，着眼世界长治久安，推动构建均衡、有效、可持续的欧洲安全架构，反对把本国安全建立在他国不安全的基础之上，防止形成阵营对抗，共同维护亚欧大陆和平稳定。

从这个论述不难看出，中国倡导合作、对话而非对立、武力地解决安全问题，期待通过机制和法治的结构体系来实现国家之间的协调，避免国家之间陷入安全困境的结构。

国家安全治理是复杂的系统工程，涉及国内国际事务的方方面面，相关的法律规范体系十分庞杂。从涉外交往的地理区域划分，涉外安全法治可以分为单边的措施、双边协定、区域性多边协定、组织、运行机制，以及全球性多边机制的构建等层次。从法治作业流程的角度，涉外安全法治可以分为涉外立法层次的法律秩序构建、涉外执法层次的法律秩序构建、涉外司法环节的安全秩序维护、促动各国民众和相关组织机构遵守法律的安全秩序保障等方面。这种以地域为标准的划分与以环节为标准的划分进行叠加，就会产生涉外安全法治的不同具体形态。例如单边立法、单边执法、单边司法和单边促动民众的合规行为；双边立法、双边合作执法、双边司法协助和双边合作性促动守法。同样也包括区域性立法、区域性执法、区域性司法和区域组织内的守法，最终形成全球性立法、全球性执法、全球性司法和全球安全守法秩序。

（一）通过单边行动保证安全

作为一个主权国家，中国要维护国家安全首先必须从本国做起。国家安全包括国内面向的安全和国际面向的安全、国家层面的安全和人民层面的安全、传统安全和非传统安全，这些都离不开国家自身的安全防护、安全保障、安全恢复能力。也就是说，本国要有确立和护卫自身安全的基本能力。没有一个国家可以把维护安全的期待完全交给其他国家。历史证明，那些无法维护自身安全的国家，在自主性上必然体现为极为明显的不完整；在安全感上也经常存在着缺失。这就意味着，涉外安全的法治首先要从国内法开始。在对外交往中，通过法律制度的确立和运行来维护国家安全，是在军事力量、科技力量、地理战略纵深等硬实力之外，能够有效地达到安全目标的重要途径之一。为了有效地实现涉外安全的法治目标，需要搭建起国内法和国际法相互配合的规范框架，编织好以法律确立和保障安全的制度网络。

党的十八大以来，在总体国家安全观指导下，我国国家安全法律制度建设取得了明显进展，制定和完善了一系列国家安全法律法规。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。”2018年，习近平总书记在党的十九届中央国家安全委员会第一次会议上指出，新时代国家安全工作要“加强法治保障”。党的十九届四中全会强调要“健全国家安全法律制度体系。”党的十九届五中全会指出要“健全国家安全法治体系……完善重要领域国家安全立法。”《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出，要加强国家安全领域立法，健全落实特别行政区维护国家安全的法律制度。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》指出，要加强国家安全、防范风险等重要领域立法。这些要求为我国未来加强国家安全立法指明了方向。中共中央2021年11月18日审议通过的《国家安全战略（2021-2025年）》提出，要“更加注重法治思维。”党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指明：党着力推进国家安全体系和能力建设，完善国家安全法治体系、战略体系和政策体系。一系列文件反复要求：要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，加快我国法域外适用的法律体系建设。要完善宪法相关规定直接实施工作机制，充分发挥宪法在应对重大风险挑战、贯彻“一国两制”方针、推进祖国统一进程、维护国家安全和社会稳定中的重要作用。

近年来我国逐步建成国家安全法律体系。当前，我国稳步推进以《宪法》中有关国家安全的规范为根本法律，以《国家安全法》（2015）为基本法律，确立起包括《反间谍法》（2014）、《反分裂国家法》（2005）《国家情报法》（2017）在内的安全规范体系；在非传统安全领域，形成了包括《反恐怖主义法》（2015）、《生物安全法》（2020）、《网络安全法》（2016）、《核安全法》（2017）、《境外非政府组织境内活动管理法》（2016）、《出口管制法》（2020）、《数据安全法》（2021）、《反外国制裁法》（2021）等在内的法律框架，对粮食安全、环境安全、数据安全等问题进行了初步的规定。以传统安全及非传统安全领域立法为一般法律，国家安全行政法规、部门规章、地方性立法为下位法律的国家安全法律体系建设和国家安全法治的“域内体系”制度建构已然形成。以后，有可能在这一领域通过完善外资安全审查、外国国家及其财产豁免方面的法律制度，进一步提升中国的涉外安全立法水平。在发挥国家安全法律域外效力的基础上展现国家安全法律域外影响，以此维护和塑造国家安全（见表一）。

当前“涉及国家安全的法律法规已达200余部，其中数十部属于直接规范国家安全问题专门立法。”由此可知，我国已经形成了以《宪法》为指导和依据，以新《国家安全法》专门立法为主干，以相关专门性立法、涉及维护国家安全部分条款和内容的关联性立法、党内法规、国际条约中涉维护国家安全的内容为支撑的中国特色国家安全法律制度体系，维护国家安全初步实现有法可依。

尤其值得关注的是，为有效解决香港特别行政区自2019年6月以来因修例风波导致的社会动荡，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》出台，成为香港特别行政区止暴制乱的重要法治途径。《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》成功立法后，如何理解、适用并构建有效的司法体系，成为当前亟待解决的问题，同时也是国家安全法治体系建设的重点任务。2022年12月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议了《国务院关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉有关条款的议案》，对《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》第14条和第47条规定的含义和适用作出解释，确定了香港特别行政区维护国家安全委员会对是否涉及国家安全问题作出判断和决定的权力，明确了香港特别行政区法院在遇有涉及国家安全、国家秘密的认定应当向行政长官求得证明的义务，明确了不具有香港特别行政区全面执业资格的海外律师担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或诉讼代理人可能引发国家安全风险，因而应有行政长官的核查过程及证明。

在进行国家安全的国内立法之时，不可能不考虑到各项安全事务的涉外因素。因而相关的法律规定也一定要基于这些涉外因素，对位于外国的人、物和事进行管辖。这样就出现了基于安全的法律一般适用问题，无论是传统安全领域为了维护国家的主权、领土安全、政治安全所进行的刑事治安法律方面的规定，还是非传统安全领域的粮食、信息、能源等安全问题，都不可避免地与外国相关，不可避免地需要在法律体系之中规定如何确保位于境外的相关主体履行法律所规定的义务；至少不去触碰法律所维护的权益。在全球化迅速发展的背景下，一个国家的国内安全立法所触及的外国因素，势必会逐渐增多，而且会给法律制定的复杂程度带来指数级别的增长。特别值得关注的是，在人类的很多工作生活交往在网络空间内进行时，由于网络空间跨越地域的便利性，涉及安全的跨境维护也变得更加困难，跨境的网络打击、网络窃取、网络破坏比实地的攻击、破坏和窃取要容易得多，而搜查定位和打击的困难很多。这就给安全问题法律规定和实施带来了地域上的问题，也就意味着跨越国家疆界的网络安全法治问题已经成为一项非常棘手，也是各个国家都不可避免的问题。国家的法律具有域外的效力，对处于国外的人、国外的物和发生在国外的事具有立法、执法和司法的管辖权，这一点已经被各国的实践所普遍接受，并且成为国际法广泛认可的管辖权表现形式。当然，基于每一个国家在属地方面所具有的优越权力，国家的域外管辖，无论是属人管辖、保护性管辖还是普遍管辖，都要尊重他国的属地管辖权，并且在管辖权之间形成有效的协调配合合作。国家之间往往通过双边司法协助协定来完成合作的目标，避免国家的单边涉外管辖成为霸权主义的表现。所以，国家之间在国家安全领域的双边合作，在执法和司法领域就具有相当重要的作用。

我国法域外适用，尤其是在执法和司法方面还缺乏足够的实践经验。在这个领域，既要充分考虑维护国家、人民安全的基本需求，采取适当的措施；又要防范相关的行动被描述为霸权主义、殖民主义，被西方某些别有用心的政府或媒体做恶意宣传。故而，需要在充分总结借鉴现有做法的基础上，逐渐探索我国法域外适用的执法方式、司法流程。为了达到这一目标，尽快完成“外国国家豁免法”的制定工作是提升实践能力、保证司法行动着力点的不可或缺的举措。

（二）通过双边协商塑造安全

中国是一个有着众多邻国的国家，无论是中国自身的安全还是周边安全，乃至全球安全都需要协调推进良好的安全法治，以双边条约协定安排为主要表现形式。在双边合作确立安全方面，中国和俄罗斯有着特别紧密的关系，中国通过在政治上、经济上、具体事务上提出一系列主张，确立鲜明的国际事务立场，在一定程度上减缓了地区冲突的恶化，为真正和平谈判解决区域冲突贡献了自身的力量。除此之外，在与其他国家所进行的周边外交中，中国也一直提倡以邻为伴、与邻为善，通过和平友好的方式解决争端，避免冲突的恶化和升级。这种方式无疑有助于减少中国威胁论，提升中国周边国家的安全感。

在近期中国与相关国家签订的联合声明中，都对双边安全进行了明确的规定。习近平主席提出，作为构建中阿命运共同体和落实《中阿全面合作规划纲要》的第一步，未来3到5年，中方愿同阿方一道，推进“八大共同行动”，涵盖支持发展、粮食安全、卫生健康、绿色创新、能源安全、文明对话、青年成才、安全稳定等8个领域。这样的合作立场体现在很多双边文件之中。

例如，《中华人民共和国和沙特阿拉伯王国联合声明》载明：

在防务和安全领域，双方强调决心加强防务各领域合作协调，在打击包括恐怖主义犯罪在内的有组织犯罪方面加强情报和经验交流并提升其水平，致力于预防暴力极端主义，在情报早期预警、安全风险评估和打击信息犯罪领域加强合作、协调努力并交流经验，服务和实现双方共同利益。双方重申反对并谴责一切形式的恐怖主义和极端主义，反对将恐怖主义同任何特定文化、民族、宗教挂钩，反对在反恐问题上搞“双重标准”，应传播温和包容文化，赞赏友好两国在反恐和打击恐怖主义融资领域的安全合作水平。

《中华人民共和国和蒙古国关于新时代推进全面战略伙伴关系的联合声明》载明：

十六、蒙方愿在中方提出的全球安全倡议框架内，共同应对气候变化、恐怖主义等全球性问题，并积极开展防灾减灾、公共卫生保障等领域合作。中方高度评价蒙方举办的“乌兰巴托对话”，相信该机制将为地区和平安全作出积极贡献。

《中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国联合声明》载明：

三十二、双方对两国军队之间的密切合作、信任和沟通表示满意。强调更强的中巴战略防务安全合作是本地区和平与稳定的重要因素，同意保持两军高层交流互访势头，深化军事训练、联合演习、军事技术等领域合作。

三十三、双方谴责一切形式的恐怖主义，反对将反恐问题政治化。中方肯定巴方在反恐斗争中作出的贡献和牺牲。双方同意进一步加强反恐合作，促进世界的和平与安全。

《中华人民共和国和印度尼西亚共和国联合声明》规定：

十二、双方认为，中印尼在通过对话和外交途径维护和平与稳定方面拥有共同利益，将就地区和全球安全事务密切沟通协作，共同应对地区争端和恐怖主义、气候变化、网络安全、生物安全等全球性挑战。双方一致同意将就全球安全倡议加强沟通、探讨合作。

《中华人民共和国和泰王国关于构建更为稳定、更加繁荣、更可持续命运共同体的联合声明》规定的更为详尽：

七、双方重申将携手推进疫后经济社会复苏，减少全球经济衰退和供应链断裂的影响，扩大双边农产品等贸易规模，提升贸易便利化水平，加强在数字经济、清洁能源、供应链安全等关乎未来发展的领域合作，确保能源和粮食安全。

十三、双方认为，中泰在维护地区和世界和平稳定方面具有广泛共同利益，将探讨全球安全倡议框架下合作，密切沟通协作，共同应对恐怖主义、气候变化、网络安全等传统和非传统安全挑战。

《中华人民共和国和土库曼斯坦联合声明》规定：

十三、双方认为，安全合作是两国高水平互信的体现。双方将继续加强执法安全对口部门交往，扩大涉恐情报交流，严厉打击“三股势力”，加强重点项目、大型活动安保经验交流，确保战略性合作项目安全稳定运营。双方将继续加强两军战略沟通，深化互信，拓展合作领域，加强团组往来、人员培训、军事技术等领域的务实交流。

《中华人民共和国和菲律宾共和国联合声明》也有同类的条文：

七、双方承诺深化农业、基建、能源和人文四大重点领域合作，并在国防、安全、科技、贸易和投资等领域拓展更多合作途径。

十五、双方认识到两国海警开展务实合作的重要作用，重视并同意尽早召开中菲海警海上合作联合委员会第四次会议，适时举行年度防务安全对话。

习近平主席指出：“国与国之间开展执法安全合作，既要遵守两国各自的法律规定，又要确保国际法平等统一适用，不能搞双重标准，更不能合则用、不合则弃。”这种主权平等的安全合作方式是促进良好双边安全法治环境的重要基础。

（三）在区域层次上提升安全合作

从区域安全治理的意义上，中国努力拓展区域安全的范围，提升区域安全的水平。其中，最令人关注的是上海合作组织。在上海合作组织形成和发展的过程中，中国积极投入地区安全建设，在反对恐怖主义、提升粮食安全、改善能源安全等方面，提出了很多有价值的建议。类似地，中国在亚太经济合作组织领导人非正式会议的场合也多次提出了对于安全问题的意见；与东盟各国、二十国集团所进行的磋商合作，也体现出中国对于区域安全以及以区域安全为基础的全球安全的关切和投入。尤其值得关注的是，在澜沧江-湄公河流域所推进的跨国追逃追赃机制，为地区安全做出了很多实质性的努力。

中国的周边政策不仅应将亲仁善邻作为追求的目标，而且在方略措施上也须与强权政治拉开距离。要做到这一点，就需要重视国际法的关键作用。这既要体现在新的周边安全观上，也要落实在应对周边传统安全威胁的具体实践当中。在一些双边文件中，也表明了对于区域安全合作的积极态度。例如，《中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国联合声明》规定：

四十一、双方强调将进一步加强在上海合作组织框架内协调与配合，共同推动上海合作组织全面深化政治、安全、经贸、互联互通、人文等领域合作，更好服务地区国家共同利益，为维护地区和平稳定、促进繁荣发展、完善全球治理作出更大贡献。

《中华人民共和国和泰王国关于构建更为稳定、更加繁荣、更可持续命运共同体的联合声明》规定：

十、双方同意推动三河流域经济合作机制和澜湄合作协同发展，深化次区域融合，促进互联互通、贸易投资，增强在卫生健康、食品和能源安全、水资源和数字化领域合作的韧性。

中国表明，将继续坚定支持海合会国家维护自身安全，支持地区国家通过对话协商化解分歧。十年来，中老缅泰四国执法部门累计派出执法人员1.7万余人次，开展了116次湄公河联合巡逻执法。有学者针对构建东亚地区海上安全合作机制提出，相关机制构建应在各国普遍接受的国际法框架内进行，相关国家需摈弃一味追求本国利益而对国际公约做任意扩大解释，避免国际法分裂。

（四）在全球层次坚持和创新安全法律机制

从全球格局上看，当今威胁世界安全的主要是霸权主义和强权政治。这样的趋势直接遏制了世界秩序向公平合理的方向发展，直接遏制了国际社会的民主化潮流，使得国际社会无法有效地团结起来应对不断涌现的非传统安全威胁。这就需要认真面对霸权主义和强权政治，努力捍卫和平，确保安全稳定。

从全球安全治理的角度看，中国在联合国安理会具有重要的法律地位，是联合国安理会拥有否决权的常任理事国。这意味着，中国是世界和平与安全体系中的重要一员，对于国际和平和安全承担更大的责任。众所周知，联合国是第二次世界大战之后成立的有效维护世界和平与安全、实现集体安全规划的重要机制。这一机制超越了第一次世界大战之后成立的国际联盟所设计的集体安全机制。通过常任理事国和非常任理事国的权利、义务、特权配置，形成了对国际和平与安全具有指导性和约束力的决策与执行架构。当前，国际社会广泛关注的是，联合国安理会在过去70多年的运行过程中暴露出了很多问题。最为突出的就是一些大国滥用否决权，仅仅按照自身的利益去影响国际事务的磋商研讨，最终导致了很多问题，包括应该采取行动的迟迟无法采取行动，不应当贸然动用武力的，却假借世界和平、全球安全、保护责任之名，滥施打击。有效有益的全球安全体系难以得到确立。所以，中国作为负责任的大国，需要认真考虑如何在联合国安理会积极有效地作为，树立自身的良好法治形象。以及如何作为世界大国保证联合国安理会有效地处理世界和平与安全问题，避免由于各国滥用否决权而瘫痪，同时也避免在运行的过程中仅仅体现某些大国的意志和利益，不考虑全球公共安全的真正需要。有研究认为，联合国集体安全机制的法律性质发生了重大变化，与1945年联合国初创时的理念渐行渐远。联合国集体安全体系所面临的挑战有：集体安全的共识受到巨大的冲击；限制使用武力的国际法规则受到冲击；联合国集体安全保障机制的集体强制力受到挑战。与此同时，包括网络打击、私营安保公司在内的新现象也为安全法治带来了新视野。

作为对国际安全负责任的大国，中国积极参与国际和平与安全事务的协商和决议，在安理会之中所起的作用越来越明显。敦促各方切实遵守共同制定的国际规则，坚持大小国家一律平等，大家的事商量着办。这种立场也得到了很多友好国家的支持，例如《中华人民共和国和沙特阿拉伯王国联合声明》就阐明：

双方重申决心为维护国际和平与安全继续保持协调并作出更大努力，继续在有关组织中保持协调，呼吁开展建设性对话，以践行联合国宪章宗旨和原则以及国际关系基本准则。强调地区局势关系到全球安全和稳定，推动实现地区和平与繁荣符合国际社会共同利益。同意应在尊重地区国家主权、独立和领土完整的基础上，通过对话协商实现地区热点问题的和平政治解决。

四、涉外法治中安全因素的各领域应对

《中华人民共和国国家安全法》第2条对于国家安全进行了简洁的界定：“是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”这里既包括传统安全，也包括非传统安全，对于普遍安全的各个领域确立了初步的法律规范。第8条阐明：国家安全工作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。当前，需要瞄准传统安全和非传统安全的前沿问题，找到化解风险、保障安全的合适法治模式。

（一）持续完善传统安全领域的法治体系

传统安全是国家安全“源生内容”，涉及领土、主权、政府、军事等国家存在的必备要素或必要条件，具体体现为领土安全、主权安全、政治安全、军事安全等方面。传统安全主要包括：（1）主权安全，即确保国家有效行使主权；确保对以下人员进行处罚：参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；策动、勾引、收买国家工作人员叛变的；（2）政治安全，即国家的根本制度不受破坏；确保对以下人员进行处罚：阴谋颠覆政府，推翻社会主义制度的；（3）领土安全，即国家的独立、统一和领土完整不受侵犯；防止和处罚任何分裂国家的行为和人员；（4）社会安全，即保证国家有良好的社会秩序；进行危害社会秩序的破坏活动。为此，针对境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施危害国家安全的行为，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害国家安全的行为需要依法进行防范和惩罚。同样，从我国的立场而言，为了保障国家安全、社会秩序稳定，保卫和促进社会主义现代化建设，也需要进行对外情报和侦察保卫工作。

传统安全领域一直是国家安全立法的重点，也体现为国家安全法律制度体系的主要部分，需要从国家整体的视野构建起体系严密、配合精当的规范架构，尤其需要中央统一规划、决策、设计、指挥、监督那些关涉国家战争、外交、紧急状态的重要行动和举措，而不能因为安全治理造成社会紊乱。如前所述，我国保障传统安全领域法律体系主要体现在《刑法》《反分裂国家法》《国家情报法》《反间谍法》《国防法》《戒严法》《保守国家秘密法》等法律法规中。这些法律涉及政治安全、国土安全、军事安全的规定，针对严重危及国家根本的政治秩序、主权及国土完整、军事力量，这些规范初步形成了较好的框架，但是具体规范的协调还需要更多努力。在这个领域，需要发扬钉钉子精神，积小胜为大胜，一步一个脚印向前迈进，坚决防范各种风险，特别是系统性风险。

我国在国际关系中始终坚持和平共处五项原则，主张妥当解决冲突。当然，需要说明的是，主张和平解决争端并不意味着在领土和边境问题上没有立场、没有原则，任人欺侮、任人侵入。有些国家试图对边境地区进行袭扰，甚至军事试探，中国对此予以坚决的回击。这实际上是用坚定的态度和行动维护自身安全的表现。历史实践证明，委曲求全并不能够真正地实现安全，反而可能造成持久祸患。在国际关系层面，当代国际法在战争与和平关系领域的发展体现为和平与战争的含义在一定程度被重新解读与重塑；国际法对和平的理念倡导逐渐过渡到强化执行。“先发制人”战略，即美国所称的“预防性自卫权”，给国际法治特别是给《联合国宪章》以及以宪章为基础的集体安全体制带来了巨大的冲击和影响，使联合国一度出现边际化的危险。

（二）推进非传统安全领域的法治建设

在社会格局发展变化的过程中，安全问题的领域不断扩大，非传统安全顺势而生。非传统安全主要关注“非国家行为体”所带来的安全挑战，包括恐怖主义、极端民族主义、跨国贩毒和人口走私组织以及煽动暴力和反人类思想的邪教组织等。近年来，由于新冠疫情反复延宕，世界经济复苏面临各种挑战，单边主义、保护主义上升，全球产业链供应链受到冲击，通货膨胀、粮食、能源安全等问题复杂严峻。面对人类社会发展过程中所出现的这些安全威胁，需要以法治思维为引导，将国家安全纳入法治轨道，建立起完善的国家安全理论体系、法制体系和治理体系，选择适合我国的法律治理模式，运用法治方式，治标治本，有效解决各种安全威胁所带来的社会问题。

1.粮食安全和供应链安全。随着国际社会在公共卫生安全、人权保障和市场监管三条进路上齐头并进，以国际硬法与国际软法并重的形式不断发展，明确跨国公司、非政府组织、社会公众和新闻媒体在食品安全治理中的责任并日益彰显其重要作用，食品安全的全球治理框架与治理网络正在形成。《粮食和农业植物遗传资源国际条约》确立了粮食和农业植物遗传资源的保护和可持续利用、农民权及其实现、粮食和农业植物遗传资源获取和惠益分享多边体制三项具有创新意义的法律制度。我国于2009年6月实施了《中华人民共和国食品安全法》，另有以《产品质量法》《消费者权益保护法》及《食品安全法实施条例》等法律法规在内构成的食品安全法律体系，但仍有很多不足，难以适应现代社会发展需求。习近平总书记提出了谷物基本自给、口粮绝对安全的新粮食安全观。国际食品法典委员会（CAC）制定的食品法典成为各发达国家内部通用的标准，WTO项下的《实施动植物卫生检疫措施的协议》（SPS）成为各国动植物检疫的规则，WTO明确规定CAC法典标准在食品贸易中具有准绳作用。

能源安全、粮食安全在当前存在着诸多重要的问题，但问题的根本不在于生产和需求两端，而是出在中间的供应渠道和链条。只有疏通了供应渠道中存在的梗阻，补全了供应链条中的断点，才有可能真正地解决这一领域的安全问题。在适用性方面争议不大的主权、不干涉内政与禁止使用武力原则可以在保护供应链安全上发挥一定作用。但受制于不同情境与解释路径的复杂性，其实际保护效果不容夸大。

2.恐怖主义问题。以恐怖主义为代表的非传统安全威胁对全球安全造成了巨大的现实危害和潜在威胁。对于我国而言，边疆不安宁主要是国外反华势力与境外民族分裂势力相互勾结、“三股势力”对国内渗透和煽动的结果；开展跨国反分裂、反渗透、反恐怖斗争，要挤压境外民族分裂势力的国际活动空间，切断其与国外反华势力之间的联系；整合涉藏涉疆外事力量，建立“大外交”机制进行综合施策；区分不同情况，因时因事施策，抵制境外宗教势力的渗透；增强自信，从中国与世界关系演化的大方向审视边疆安全治理的未来。

3.经济安全的法治运行。WTO争端解决与国际投资仲裁机制中频频出现“安全例外”相关案件，且大量涉及非传统安全问题。“安全例外”本身措辞的模糊性导致一般国际法被大量应用于条约解释当中。在以往的《反垄断法》《中外合作企业法》《中外合资企业法》《外商独资企业法》中有涉及安全的领域，与此相关的，2011年国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，商务部发布《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，这些规范性文件初步构建起外国投资国家安全审查制度的基础。此后对于上述立法进行合并更新的《外商投资法》（2019年颁布实施）建立起国家安全审查制度的初步法律基础。在今后的涉外经济活动中，通过强化安全意识、完善相关法规、建立风险评估和预警体系等措施，使新安全观在中国涉外经济中得到落实与保障。

4.金融安全问题。中国崛起背景下的涉外金融安全问题，主要表现在三个方面，即资本账户开放的安全问题、外汇储备资产或外汇资产的安全问题、国际支付结算体系的安全问题。导致中国涉外金融安全问题的外部原因是本币不具备储备货币的国际地位，需要从外部获得储备货币，必然缺乏安全；人民币汇率的信用依靠美元等储备货币背书，中国经济崛起也曾经依赖美元顺差；美国可以利用美元账户对资金、资产交易、跨境支付结算等实施行政处罚、限制、冻结等制裁，乃至剔除出账户系统。内部原因是中国经济崛起，美国要打压和制裁；金融开放如果在汇率制度选择、外汇管制和管控上处理不当，允许储备货币资金完全自由进出而无约束，则存在金融危机的可能；国际收支失衡导致涉外金融缺乏安全。解决涉外金融安全问题应从四个方面着手：一是通过货币互换和多元化投资等方式保障外汇（储备）资产安全；二是通过提倡主权货币计价、支付、结算、融资，以及开展相关制度设计等方式建设好交易和支付结算系统；三是把握好资本账户开放；四是做好人民币国际化的基础工作。我国经济领域的立法，如《人民银行法》《商业银行法》《证券法》《外汇管理条例》等法律法规，初步确立起金融安全的体系。另外还存在法律制度滞后于金融改革开放进程、监管手段不足、分业监管体制造成了不同监管机构之间难以协调以及国际合作形式单一化等问题。

5.生物、生态安全。生物安全国际法的基本原则包括风险预防原则、国际合作原则、无害利用原则、谨慎发展原则。“我们要凝聚珍爱湿地全球共识，深怀对自然的敬畏之心，减少人类活动的干扰破坏，守住湿地生态安全边界，为子孙后代留下大美湿地。”“生物安全关乎人民生命健康、民生福祉，关乎国家长治久安。”依据《生物多样性公约》制定的《卡塔赫纳生物安全议定书》第18条第2款第1项首次在国际法层面上专门对转基因食品标识进行了规制。

6.能源安全的法治规划。能源安全方面的法律机制还存在能源产品出口限制、能源服务和投资壁垒障碍、运输通道安全维护乏力、共同开发进展困难等法律问题，应建立以沿岸国为主导的能源通道安全维护机制，坚持并完善共同开发策略，加强能源贸易和投资的纪律约束。应当注重国际法规范在保障中国与东盟能源安全合作中的作用，利用联合国条约体系、WTO协议和CAFTA协议，充分认识ECT和NAFTA协定的借鉴意义。

核安全的问题既与能源问题相关，又是一个相对独立的问题。日本核废水排放事件深刻反映了核电领域国际法律机制存在的安全标准不统一、信息披露与国际合作相关规定过于原则、核事故预防与监管模式不完善以及争端解决机制缺失的问题，亟需通过制定协调统一的核排放标准、加强国际合作、优化核电监督管理秩序、建立核电领域争端解决处理机制等措施，构建稳定互信、合作共赢的国际核电安全大环境，形成以国际原子能机构为组织核心的行之有效的国际核电安全法律机制。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》是迄今为止有关放射性废物管理方面最重要的全球性公约，有必要从国际法的角度，联系可持续发展理论予以观察和思考。

7.公共卫生安全的全球法治。国际法在国际公共卫生安全全球治理中的作用需要检视和反思。WHO框架下现行应对国际关注突发公共卫生事件的国际合作大多属于道义性合作义务，其确立的法律性合作义务缺乏责任惩罚机制。现阶段，要通过加强国际组织管理与协调权巩固国际法在全球公共卫生治理中的合法性与执行力，要以人类命运共同体理念为指导思想推动全球卫生治理法治体系的完善，要发挥国家、国际组织以及非政府组织的联动作用以弥补全球治理合作之空缺，要擅于从多领域进行规范，为开展国际卫生合作提供广泛坚实的国际法治基础。

8.环境安全的法治实现。气候变化引发的安全威胁是国际社会必须正视并且以国际法形式应对的大问题。在非安全领域的问题能够造成（潜在）威胁并已成为国际社会重要议程的前提下，国家所处的安全环境、本国独立维护安全的能力、对所受威胁的认知以及国家与该问题起源地之间的地理距离，是决定该国是否将该问题安全化的主要因素。全球气候变暖使得我国气候承载力发生明显变化，未来面临的气候风险持续加大。因而，需要从科学角度、政治角度、治理角度分析气候安全的主要特征与政策内涵，从经济安全、能源安全、生态安全、粮食安全、民生安全等方面评估我国气候安全面临的形势。同样，作为“一带一路”倡议实施的重点区域，如东南亚、南亚及中亚等地区，存在着一系列气候安全风险，如由气候变化所导致的贫困加剧、移民增加、社会动荡、跨界资源冲突、恐怖主义蔓延等。为保证该战略倡议的顺利实施，中国应采取积极的应对措施：利用现有环境与气候合作机制，协助提升沿线国家应对气候变化的能力。

中国在气候变化立法进程中要用好、用足《联合国气候变化框架公约》及相关后续国际文件中关于发展中国家的相关规定。《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》对于中国应对气候变化法治建设提出的总体要求是：“按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进中国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施。”当前已进入以落实《巴黎协定》为主的气候治理新时代，需各缔约方进一步强化国内气候法治。我们应借鉴其他国家加速气候立法的经验和教训，健全国内气候变化法律体系，提高国家气候履约保障，有效引领全球气候治理。

9.海洋安全的意识提升与法治完善。国际海洋法治视域在近年来《海上交通安全法》《海警法》等系列交通安全立法的修改制定中已经得到体现，并应在未来的法律适用及完善中进一步彰显。对航行自由原则所衍生的领海无害通过权、专属经济区航行自由等内容，海上交通安全立法应主动进行诠释以实现有效治理，同时强化紧追权等沿海国权利的法理基础与可操作性。海上安全形势的严峻挑战：美国加紧在海上方向对中国进行战略围堵，成为威胁与挑战中国海上安全的源头。地区大国对中国走向海洋存有敌意，从海上方向对中国进行制衡和牵制。周边国家积极发展海军，大力争夺海权，控制历史上属于中国的岛礁、领海，影响中国海上通道安全。与此同时，海盗和海上犯罪、海上自然灾害、海上重大安全事故、海外疫情等非传统安全问题日益突出，对地区安全产生不可忽视的溢出效应。

近年来频频发生的远洋渔业涉外安全事件表明，我国远洋渔业安全生产保障机制仍有待健全。国家对全球渔业资源快速衰退的现状认识有待加深，远洋渔业的发展缺乏科学、合理的战略规划，并且产业结构单一、管理松散。在人类命运共同体新安全观基本构成及其互动的框架下，“一带一路”的共建使国际法的基本价值由消极的和平迈向以普遍安全为前提的积极和平，为南海地区的安全合作奠定社会基础，有利于中国根据其宏观战略制定南海安全合作的路线图。

10.网络空间安全的法律构建。网络安全问题已经成为当前国际关系和安全领域的重要问题，引发大量国家之间的纠纷和摩擦。网络空间发生的犯罪和攻击等行为具有虚拟性和全球性，对这些行为的监控、预防、调查、应对等需要通过国际规则予以规范。泄密及监听、个人数据商业侵权、利用互联网实施勒索病毒、恐怖袭击、跨境网络电信诈骗等犯罪的频发，凸显了现有网络安全国际法律规范的不足。在国际法如何适用于网络安全领域的问题上，各国仍然存在明显的分歧。为了维护网络安全，不仅要形成正确的网络安全观，更重要的是在技术层面强化信息基础设施的网络安全防护。网络空间安全治理的模式经历了互联网治理、多利益攸关方治理和以联合国为主导的政府间国际组织治理模式的更迭，逐步达成了网络空间安全治理需要推进国际合作的共识。网络空间的组织架构具有开放性和无中心的特点，这与全球治理模式相契合。正如国际法是全球治理的规则需求，国际规则也是网络空间安全全球治理的必然要求。“没有网络安全就没有国家安全。没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障。”强化网络安全信息统筹机制手段平台建设，加强网络安全事件应急指挥能力建设。从法律运行的角度，要依法严厉打击网络黑客、电信网络诈骗，以及那些侵犯公民个人隐私的违法犯罪行为。需要以司法机构作为龙头，结合经济、金融等机构的工作，有效切断网络犯罪的利益链条，真正对于网络犯罪者形成有效的治理环境，使其违法行为及时受到遏制和制裁，由此维护人民群众的合法权益。为了达到这个目标，就要在全社会形成网络安全的普及性认知，在技术上、法律上、思想观念上筑牢社会整体的网络安全长城。包括从网络安全法治理念的角度，让社会成员从小培养网络安全的理念。从立法的维度看，在中国走入网络时代的过程中，中国立法机关和行政机关确立了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》等法律法规，初步形成了有关互联网信息安全的规范。值得注意的是，《中华人民共和国网络安全法》2016年11月正式通过，2017年6月起施行。这是我国第一部全面治理网络空间安全方面的基本法，是我国网络空间法治发展的一个里程碑。面对国际社会热烈讨论的网络安全和网络战争问题，中国需要强调网络主权，明确国家行使网络武力打击背景下的自卫权必须遵循的范围与限度；强化国内网络安全立法，在国际社会逐渐确立示范性规范和行动，进而塑造起习惯国际法规范；尤其需要注意在“总体国家安全观”指导下推动网络安全的国内立法、积极参与这一领域的国际造法活动，避免网络空间的“军事化”。中国2020年提出的《全球数据安全倡议》是践行全球数字治理、网络安全的重要举措，其所涉及的金融安全国际法十分重要。基于网络金融面临的困境和国际网络安全趋势，金融数据跨境传输和金融科技发展是目前国际网络金融安全所面对的重要问题，它们需要网络金融安全的国际制度，即金融行业监管国际委员会相关规定和其他相关国际金融安全规定来加以规制。中国的相关立法既与相关国家和地区的立法处于同步成熟的状态，也表达了对于相关国际造法动态的跟进性关注。

总体观察，我国在非传统安全领域所构建的法律体系尚显薄弱和不成体系，处理涉外工作也经常显得捉襟见肘。当前，《核安全法》《网络安全法》《生物安全法》等单行法律已经完成了立法程序；其他有关领域的法律法规中也散见一些安全条款，而在文化安全、科技安全、能源安全、粮食安全、环境安全等常见的非传统安全领域，极地、深海、太空、海外利益保护、人工智能等新型国家安全领域均缺乏专门立法。而且，现有的非传统安全法律体系存在效力低、内容少、约束力低的问题。

（三）贯彻和落实中国提出的全球安全倡议

2022年4月21日，习近平主席在博鳌亚洲论坛2022年年会开幕式以视频方式发表主旨演讲，提出了促进世界安危与共的全球安全倡议。这一倡议是新时代中国安全观的全球投射，对于国家和国际组织在国际事务和国际法治进程中所采取的立场和行动具有明确的指导意义。在全球安全倡议的指导之下，国际组织法、国际环境法等领域必然催生制度性强化和创新，国际法的基本原则必将发生明显的体系化演进。

全球安全倡议在理念和行动的角度维护人类的共同安全。这种共同的安全不能靠着霸权来定义和实现，而只能靠着国家之间平等的协调来实现。所以，共同安全倡议要求坚持尊重各国主权、领土完整，不干涉别国内政，尊重各国人民自主选择的发展道路和社会制度；要求秉持人类命运共同体的基石理念，促进在安全领域的共同法律制度和共同运行机制。这就意味着，任何理由的干涉行动，对他国的政治、经济、文化发展横加指责的做法都是不利于安全的。只有在尊重国家独立法律人格的基础上才能营造真正安全的国际社会环境。至于打着人权保护、人道关怀的旗号去颠覆一国合法政府，则更是既危害国家安全又危害人民安全的罪恶行径。

全球安全倡议不仅强调坚持统筹维护传统领域和非传统领域安全，而且为实现此种综合安全指明了行动领域和行动方针。习近平主席表示，“我提出全球安全倡议，目的是同大家一道，弘扬联合国宪章精神，本着安全不可分割原则，坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，倡导通过谈判消弭冲突，通过协商化解争端，支持一切有利于和平解决危机的努力。”综合安全意味着将传统安全和非传统安全综合考虑，将国家安全和人的安全综合考虑。当代世界，人们越来越深刻地认识到传统安全与非传统安全的密切依赖。粮食问题、环境问题、金融问题最终都可能会导致社会秩序混乱，从而影响政权安全。人的安全会迅速地累积为集体的安全问题，从而影响国家安全、国际社会安全。为此，国际社会需要共同应对地区争端和恐怖主义、气候变化、网络安全、生物安全等全球性问题。从国际法的角度，既需要积极推进和平与安全领域的国际法不断完善和发展，也要特别注意人权、环境、粮食、能源法律的改进和提升。

全球安全倡议高度重视以合作的方式实现人类的安全。世界和平和安全需要共同维护，既不是某一个国家的单独权能，也不是某些人的特别职责。任何国家都不应当自视为世界警察，对其他国家颐指气使。联合国就是为了维护世界和平与安全而建立的重要协商场所、对话平台。《联合国宪章》在国家平等的基础上为国际合作奠定了规范基础，所以在全球安全倡议中，重申“坚持遵守联合国宪章宗旨和原则”。在国家之间为了安全而充分合作的基础上，大国应当负担起更多、更大的责任，应当更注重发挥维护国际和平与安全的示范作用。这也是《联合国宪章》赋予联合国安理会的重托，是安理会常任理事国需要发挥更大作用的核心领域。不过，大国要有大国的样子，也就是要体现国际关系的基本准则，彰显国际法的核心原则，尤其要摒弃冷战思维，避免党同伐异；要反对单边主义，以一国的好恶来替代法律的是非；要抵制集团政治和阵营对抗，提倡全球性的国际组织和多边主义的国际法，谨防滥用法律概念、生造法律术语违反全球安全的基本法律体系。

全球安全倡议要求长远地看待问题，而不能在时间和空间的维度犯短视的错误。有些国家仅仅关注自身的安全，甚至把本国安全建立在他国不安全的基础之上，结果导致了任何一个国家都处于不安全的忧虑之中，导致了全球范围的“安全困境”。有些国家不考虑其他国家的合理安全关切，盲目扩大一些具有对立性的军事合作组织或者政治合作组织，导致了区域武装冲突。有的国家滥用单边制裁和“长臂管辖”，既不重视以对话协商等和平方式解决国家间分歧和争端，也不考虑和平解决危机，形成了持久不绝的恐怖主义。有些国家忽视了安全不可分割原则，仅仅考虑本国的军事实力扩展或者全球影响，破坏了均衡、有效、可持续的安全架构，导致了区域冲突和对抗的加剧。

安全，绝非在会谈的场合说说而已，而是要确立规则、遵循法律，付诸行动。中国的全球安全倡议必将成为未来世界和平与安全的法治与行动指南。2022年以来，中国与数个国家签署的联合声明表达了对全球安全的关切，特别是对中国所提出的全球安全倡议的高度支持态度。例如：

三十九、巴方支持中方提出的全球安全倡议，认为该倡议契合《联合国宪章》宗旨和原则。双方愿就此加强国际合作。

十五、双方一致认为，数据安全攸关各国安全和经济社会发展，古方支持中方提出的《全球数据安全倡议》，双方愿以此为基础推动制定全球数字治理规则。

十五、双方将继续加强在联合国框架内的协调配合，就重大国际和地区问题及时交换意见，协调立场。双方决心共同推动落实全球安全倡议，为维护世界和平与安全贡献力量。中方支持土方奉行永久中立政策，高度赞赏土方提出的将2023年定为对话保障和平年的倡议。土方积极支持中方提出的全球发展倡议，认为倡议将为如期实现联合国可持续发展目标作出积极贡献。

二十五、中国欢迎菲律宾加入“全球发展倡议之友小组”，双方将在双边和区域层面围绕落实全球发展倡议加强合作，加快落实联合国2030年可持续发展议程。双方一致同意就全球安全倡议加强沟通磋商、探讨互利合作。

上述双边议定的文字既有可能为中国的全球安全倡议成为国际习惯法打下物质和心理基础，也有可能为全球安全秩序的具体落实提供通道。

五、结论与启示

安全问题不仅关系到国家的发展、社会秩序、个人生存，而且关系到国际斗争、博弈、合作的格局。在普遍安全的目标之下，涉外法治所触及的事项领域众多，需要协调的主体范围较广，不仅有国家的政府各部门，还包括政府间国际组织，非政府组织、企业，乃至个人。经历的环节也包括立法、执法、司法、守法，即法治链条的全部阶段。国际法治是全球治理的一部分。有学者提出，“与国际法治不同，全球治理依据但不限于国际法，而国际法治虽相对独立于全球治理但又受后者深刻塑造。相对国际法治而言，在全球治理领域，中国的策略选择空间与利益更大。”这种说法值得进一步思考。国家安全法治即人人普遍服从遵守良善的国家安全法律，国家依法维护和实现国家安全。国家安全法治既是全面依法治国的重要基础与内容，又是贯彻落实“总体国家安全观”的坚强可靠保障。

当前，上层的思想观念已经更新，但是工作层面的工具箱仍然匮乏。故而，安全维度的涉外法治研究有着广阔的纵深，值得理论界持续跟进，不仅在理念上增进对安全的重视，强化安全法治的观念和意识；而且在实践上提升安全方面的行动能力，不断反思战略规划布局，借鉴以往和域外的经验教训，改进战术水平，提出相关规范和实施的建议。在学术研究的基础上，形成涉外安全法治的学科体系，为中国安全法治的国际话语做好准备，也为未来涉外安全法治人才的培养打好教育基础。