我国养老院建设中存在的问题及其法律对策

肖   辉

摘自《新华文摘》2020年05期

      近期，国务院办公厅出台相关意见，提出加快推进养老服务发展，对促进养老院建设提供了极大的政策支持和依据，势必会给养老院建设带来更大的发展机遇。在此背景下，立足于法治视角，因地制宜，加快并完善养老院建设，具有十分积极的现实意义，而以法律手段推进养老院建设则是其中重要的途径，也是全面实施依法治国的必然要求。

     （一）我国养老院建设的现状 

      养老院是实施机构养老模式的物质载体，是为老年人提供生活护理、饮食起居、健康管理、清洁卫生和娱乐活动等综合性服务的场所和组织。新中国成立后，我国《宪法》明确规定公民年老有从国家和社会获得物质帮助的权利，为老年人权益保障提供了直接的宪法依据，也为确保老年人获得包括养老院在内的物质帮助奠定了基础，作为机构养老形态的养老院建设从而得到宪法层面的支持。《老年人权益保障法》则进一步展开，对老年人权益的方方面面加以规定，予以保障，使养老院建设获得了更为直接的法律支持，此外，包括《农村五保供养工作条例》等在内的大量的相关法规、政府及部门规章，以及相应的实施办法和政策文件等均对养老服务和养老院建设提供了具体的支持。可以预见，随着国家经济的持续发展和综合国力的不断增强，国家对养老院建设的发展方向进一步明确，养老院作为社会福利化的一种具体形态必将得到更快发展；同时，适应养老服务市场化形势要求，养老院在改变原有救济方式的同时，也在加快市场化进程。在这一进程中，政府适时予以政策和经济上的支持，不断扩大养老院建设规模，使更多的老年人获得选择的机会，进而全面实现全民老有所养的目的。 

     当前，我国的养老院有公办和民办两种形态。随着经济体制进一步改革、市场机制逐步完善，许多民间组织也积极参与进来，建设了一大批民办养老院，有效弥补了公办养老院的不足，形成了多样式、多层次的养老院服务体系。按照养老院的运行特点和活动内容，应该包括封闭性、半封闭性和开放性三种类型。封闭型养老院主要针对那些失能、半失能老人，可能会涉及诸如老年人监护制度等较为复杂的法律问题，出于对老年人安全的考虑，对老年人与外界的联系管控较严；半封闭型则主要适用于半失能或高龄老年人，同样是基于老年人养护的需要，对其出入养老院及与外界联系的自由度作出一定制度层面的限制。相对于前两种而言，开放性养老院则在老年人精神自由和尊严保障方面更加契合现代法治精神的要求，应当成为养老院建设和发展的趋势。但对于失能及影响智力判断的高龄老年人来讲，对于其人身安全的保障则确实存在一定难度和挑战。伴随我国老龄化程度的加剧，资金参与养老院建设的热情不断提升，除政府之外的各类市场主体，包括企业、个人以及社会组织等都成为资金来源的主要支撑，纷纷投入到养老院建设中来。在政府投入层面，投入到养老院建设的社会服务事业费、专项经费、彩票公益金等资金都在不断增加。国有企业特别是央企斥资参与，民企及其他各类民间资本、保险资金、境外资金等也都蜂拥而至，在加速养老院建设的市场中分一杯羹。一些非企业的社会团体、事业单位及公民个人也都把资金投向瞄向了养老院，出资建设甚至直接参与经营养老院。与此同步，金融机构的支持也成为一大趋势，对养老院建设的支持愈趋明显。然而也应看到，我国的养老院建设虽已取得了快速发展，服务类型和服务内容也在大类别上进一步齐全，但大多还停留在较为低端的层次。从空间分布上看，养老院建设基本与经济发达程度成正比，即经济发达地区占比要高于经济欠发达地区，特别是民间资本的流向体现最为明显。 

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     （二）我国养老院建设存在的主要问题 

     尽管我国养老机构得到了长足发展，但仍然存在一些问题。 

     1. 支持养老院建设与发展的法律法规尚不完善，政策调整也存在一些缺位，使养老院建设缺乏完整的法律依据和政策支持 很长时间以来，由于国情原因，指导我国养老院建设和发展的主要就是政策。尽管如此，政策间仍存在衔接不够、原则性条款多、可操作性不强、责任模糊及执行性差等问题。相比较而言，法律法规及规范性法律文件更是先天不足、后天也不够完善，存在土地、融资、连锁经营、风险分担及责任认定、有效赔付等缺口，财税方面的优惠规定也不集中，散而不专，不够规范，无法适应新时代中国特色社会主义全面依法治国的时代要求。因此，亟须在政策调整、法律规范等方面进一步做出努力，加快制定、修改和完善。 

     2. 硬件建设存在短板，适老性设计滞后，服务设施配备不足，客观制约了养老院规模和服务质量进一步发展和提升的空间 在建设数量上，虽然养老服务市场得到快速发展，养老院的入住床位数量增长很快，但仍然难以适应老年人口增加及服务需求增长的庞大需求，缺口很大，供需矛盾较大；在建设设计上，能够完全达到标准、符合要求的养老院少之又少，相应的服务设施条件参差不齐，配置比例较低，功能设计不到位，本土化不足，重外在形象，特别是满足精神文化需要的配套设施更是不足，忽视老年人实际需求等问题严重；在功能及规模上，多样化、多层次、多功能建设比例不配套，在分别满足高、中、低端不同层次老年人养老服务需求上缺乏市场调研和合理论证，片面追求大而全、高精尖，导致空置率高、资源浪费严重。此外，养老院硬件建设中的封闭化设计，客观制约了养老院经营运行中的开放性，大大降低了其本应具备的人性关怀色彩。 

     3. 经营管理理念落后，制约和限制了养老院走向市场、加快发展的步伐 一方面是必要的服务理念、人文理念不足，另一方面则是面对市场化运行要求的竞争观念和危机意识不够；此外，还缺乏面对区域合作、协同发展的历史机遇，新理念、新观点输入不及时或者根本就没有，观念陈腐、因循守旧思想还在一些养老院特别是公办养老院中存在。理念不到位，思想认识水平不高，经营方式和服务内容难以适应养老服务市场需求，老年人满意度低、入住的疑虑难以消除；部分养老院在法治观念方面也存在短板，不尊重甚至侵害老年人合法权益的现象时有发生，直接或间接地损害其正常的经营和运行。 

     4. 养老院结构不合理，难以满足多层次、多样化的养老服务需求 总体来看，养老院建设结构类型把握不准，使养老院建设的类型结构从应然层面的“枣核形”（两头小、中间大），成为实然状态的“哑铃形”（即呈现两头大、中间小）。养老院建设需要有基本保障层面的，可以满足老年人最基本的养老服务需求，依靠政府、社会和个人三方共同解决；也需要有能够满足更高需求的中端甚至高端的，对于超出部分的需求采用市场化运作方式进行调节；还需要有纯粹高端式的养老服务需要，则可以全面推向市场，根据市场供求关系进行建设和发展。高端、中端和低端本应有相应的布局，但是，我国现有的养老院在该方面的分层尚不明显，结构比例安排也不大合理，开放性程度不够，亟须予以改进和提高。 

      5. 养老院软件建设不到位，致使其内涵发展后劲不足，服务质量和水平难以进一步提升 养老院的制度建设尚不完备，特别是对专业化的服务人员要求不高，配备不齐，从而从根本上损害并降低了养老院运行和管理的水平，无法满足老年人不断增长的对美好生活向往的需要。在人员配备上，养老院一般由一定比例的管理、医护、护理和后勤等四类人员组成。据调查，我国民办养老机构的人员配置比例大致为“管理人员∶医护人员∶护理人员∶后勤人员=3∶2∶9∶3”。从该比例可以看出，与老年人服务最直接的就是占比最大的护理人员，遗憾的是，这部分人员有过专门护理经验的少，年龄大、文化低又客观上减损了其素质提高的空间及再次培训的效果，而那些养老院建设中急需的特殊专业人才如医生、心理咨询师、营养师等却是严重匮乏。 

     养老院建设是一盘大棋，不能孤立地只就其对策谈对策，而应把养老院建设放到整个养老事业发展中来，以老年事业的整体发展为导向来规范和保障养老院建设，并以此构建和完善全部的老年事业发展立法。针对我国养老院建设中存在的这些实际问题，建设和发展我国养老机构，就需要从理念更新入手，以立法完善为保障，在经营方式上勇于创新，及时完善人才培养体系，为我国养老院建设提供优良的法治、观念及社会环境，不断提升养老服务水平。其中，在理念更新方面，需要树立养老服务新理念，结合区域协调联动、共同发展，在养老服务观念上及时加以更新，树立养老服务及养老院建设一盘棋的整体理念、软硬件建设上的发展理念、经营运行趋势上的开放理念以及涉老服务需求上的多样性理念；在方式创新方面，不断探索适合我国国情特点的养老服务新模式，并将其与养老院建设结合起来，更好地发挥养老院在养老服务中的功能和作用；而在法律对策方面，则需要从构建完整的老年法体系入手，做好以下几项工作： 

     （一）加强涉老领域整体立法，构建系统完整的养老院法律法规及政策体系，营造适应养老院建设良好发展的整体法治环境 

     老年事业是一项系统工程，涉及政治、经济、文化等诸多领域，需要在法律层面进行整体设计和规划，进行整体规制和完善。养老院建设是整个老年事业发展中一个很具象也很直观的组成部分，其社会关系相对独立、具体，更宜于立法调整，但又必须置于老年事业发展的整体环境中去构建和设计相应的法律规则和规范；反过来，加速养老院建设相关立法，又会带动和促进整个老年事业发展立法。所以，二者既是整体和部分的关系，同时又能形成良性互动。老年事业发展是个大概念，在养老院建设方面，至少应当配套完成包括规划设计、开发建设、项目管理、政府责任、主体参与、资金投入、标准要求、社会福利、优惠措施、监督检查、法律责任等，从政府层面讲还须明确其经费来源及财政预算比例，使养老院建设能够适应老龄人口增长的速度。因此，养老院建设应当置于老年事业发展的整体背景中去规划、去立法，通过老年事业发展整体立法的不断完善，为我国养老院建设提供良好的整体法治环境。 

     （二）加大政策扶持力度，加快政策到法律的转化进程，为养老院建设发展提供及时有效的法律保障 

     在我国，随着老龄化进程的加快，人口基数及老年总人数的大幅上升，对政策与法律的调整需求也在不断增长，养老院建设需求巨大。另外，由于包括养老院建设在内的老年事业本身所具有的复杂性、艰巨性、急迫性及历史惯性等特点，在规划设定及关系调整方面总是政策先行，并且政策性文件数量很多，相对应的法律性文件则相对较少。老年事业急迫性的特点亟须出台相应的规则做指引，政策的及时性与灵活性恰恰能够满足这一需要；而复杂性和艰巨性特点则要求规则设计层面的探索性和实验性，这方面，政策层面更具有优势；而从历史惯性来看，在新中国成立之初我国就有了公办养老机构，由于历史原因，当时的规则调整基本就是靠政策。可以说，及时出台与时俱进的政策对包括养老院建设在内的养老事业发展起到了积极的引导、调整和规范作用。当然，政策本身也存在着稳定性不高、变动性较大、规范性不强等缺陷，亟须加快从政策到法律的转化进程，将适宜养老院建设和发展且较稳定成熟的政策及时上升为法律。特别是在当前，中国特色社会主义已经进入新时代，全面依法治国成为基本治国方略，各行各业均应当“法”字当先。对此，在包括养老院建设在内的养老事业诸多领域，加快从政策到法律的转化进程就显得尤为重要。一是确立老年事业总体发展规划，在发展规划中明确养老院建设方面的立法需求；二是在涉老部门中设立专门机构或明确专人负责对包括养老院建设在内的养老事业领域的政策进行定期的动态清理和整理，从中发现适宜于制定成法律性文件的政策文件；三是进行政策梳理，对适宜制定成法律法规等规范性法律文件的及时列入立法规划，尽快制定成法律文本；四是对政策进行修改和完善，在政策修订过程中将已经在实践中运行成熟的部分及时以法律法规及其他规范性法律文件的形式确立下来，确保养老院建设能够得到及时有效的法律保障。 

     （三）进一步完善财税立法，为养老院建设提供良好的资金支持和发展空间 

     由于我国养老院一方面供不应求，另一方面又存在较高的空置率，相当一些养老院经营出现亏损状态。因此，在盘活资产、提高利用率的同时，仍需在财税立法方面作出进一步完善。首先，完善财政补贴和拨款制度，增强其规范性和有效性，对养老院的开办和营运做好分级分类评估，结合不同区域的物价状况确定补贴比例和金额，增强灵活性和弹性空间，推向市场；其次，确立专项扶持制度，确保其资金来源顺畅，养老院的公益性、福利性要求常态化的资金支持，鼓励金融机构设立专项保证基金，通过融资保障和信贷支持，帮助其扩大规模、提高质量；再次，通过立法扩展其资金来源渠道，如通过专项债券方式、更加优惠的贷款、更加宽泛的担保范围等，使养老院建设能够获得充足的资金支持；最后，在税收优惠方面，实行更大面积的免税措施，只要是用于养老方面所发生的费用和收入一律免税，同时区分其公益性和非公益性两种不同性质的活动，公益性所得一律免税，非公益性所得则比照企业经营标准进行征收。此外，还应借鉴美国及欧洲等国外经验，对养老院的免税资格进行独立认证，以避免营利性养老院滥用优惠制度。 

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     （四）完善管理、监督及安全防控立法，确保养老院运行安全有效、管理规范 

     在管理方面，我国老年人权益保障法已经明确规定对养老院建设实施分类管理，但由于多种原因，该立法要求未能得到充分实施。为此，应当尽快在所有的养老院中推开，以实现对养老院的有效监管。首先，对公办养老院明确标准要求，明确公办与民办的功能定位，确立老年人评估标准系统，既考虑老年人身体状况，同时也要顾及其经济水平和财产情况，作为老年人入住养老院的基本要求。其次，就不同类型的养老院分别明确其服务内容和范围，根据不同类型确定不同标准。在监督监管方面，借鉴国外先进经验，按照新形势新要求，在我国原有的制度基础上建立起完整配套的养老院监督监管体系，首先要明确政府主管部门的监管责任，以责任促监管，以责任保安全；其次要强化政府相关各部门的监督检查责任，以同样完整的责任体系确保相关监督检查不流于形式；再次要强化社会监督环节，进一步完善公示制度，充分利用信息化网络平台，对养老院的软硬件建设情况和服务内容、等级及信誉情况及时加以公布，接受社会评议。养老院是老年人聚居地，空间范围有限，人数众多，行动缓慢，遇火灾等突发性紧急情况应急能力有限，因此必须加强日常安全教育工作，特别需要加强消防安全演练，强化消防安全监管，消除事故发生隐患。总之，监管活动的方方面面，都需要完备的立法予以规范。只有法律责任完整到位，才能保证养老院管理、监督及安全防控工作落到实处，进而确保其安全运行、规范有序。 

     （五）加强软硬件建设领域立法，确保养老院基础设施条件能够适应多样化养老服务需求 

     一是养老院硬件建设方面，必须明确设施建设和设备配备等方面的标准，对于养老院的改建和扩建，要求不能低于新建标准，包括配套用品和设施，必须根据老年人特点进行设计和配置。二是养老院软件建设方面，规定管理制度的底线标准，要求养老院不能突破并配之以具体明确的法律责任，同时在规则条款的设计上增加鼓励性规范，鼓励养老院由管理向服务型转化，鼓励入住老年人参与管理和服务，培养其主体意识和参与精神，激励养老院在管理与服务方面积极探索，实现管理与服务的科学化、人性化、专业化，并为其设定明确清晰的标准。三是养老院队伍建设方面，首先是普通的专业人才队伍建设，普通专业人才即专门从事养老服务工作的专门性人才，接受过专门的培训和训练，经考试获得从业资格的人员，这部分人员在养老院服务队伍中规模最大、服务最直接，必须明确其相应的培训标准和要求；其次是志愿者队伍建设，对于志愿者队伍也应在立法层面作出规定，要求其接受适当的专业化培训或训练，以能够基本胜任相关岗位；再次是特殊人才队伍建设，包括专门的医生和心理咨询师及其他在养老院建设中所需要的专业人才，采用立法奖励机制和简化程序性环节等方式吸引他们进入养老院，为入住老年人提供专业服务。 

     （六）完善相关市场立法，积极推进养老院建设走向市场，步入市场化轨道 

     我国是人口老龄化大国，老年人绝对基数大，人口多，增幅快，老年人自身状况和条件差异很大，需求层面更是千差万别。单纯依靠政府补贴和拨款根本无法解决，需要引入市场机制，对某些消费层面的老年人根据其养老消费需求实施经营管理，甚至允许该种类型的养老院进行适度的市场化运作；对于创办时依靠财政补贴和财政拨款设立和运行的养老院，也要逐步推向市场，以市场需求选择来改进和推动养老院建设和发展。但同时，养老院建设又直接涉及老年人福利，其公益性特征与市场化要求如何结合、并最终走向市场化，不仅需要政策层面的衔接与调整，更需要法律层面的补充和完善。特别是对公办养老院来说，在推向市场的同时解决好其政府投入、社会参与与市场运作，内容涵盖产权界定、运行方式、财税优惠及分层监管等诸多方面，比民办养老院走向市场难度更大、更复杂，需要在立法层面加以规范和调整。因此，亟须加快公办养老机构改革进程，促进养老服务市场快速发展。总之，养老院建设全面走向市场，需要完善相关养老市场的法律法规，确保其市场化运行能够规范有序，和谐发展。 

     （七）严格执法责任，加大宣传力度，明确法律服务和援助范围，为养老院环境建设与发展提供法律支撑 

     立法先行，确保养老院建设有法可依，有良法可依，有完整的法可依。但立法毕竟只是第一步。在立法完成后，关键还要看法律的实施。实际上，在立法层面，我国已经出台了一些有关养老院建设方面的规范性法律文件，但基于立法文本的不完备、执法过程中的疏漏，宣传力度不大，以及法律服务和援助机制的分散化、应景化和非常态化，都使相关领域的法律在实施环节存在一些问题，需要采取切实有效的措施予以解决。首先，加强执法监督检查，明确并严格责任，对执法不严、消极执法等现象进行严肃查处，确保相关法律法规得到贯彻实施。其次，持续不断地进行相关法律的宣传，摒弃等靠等消极思想，不能等所有的法都立完了、立全了，再去做宣传工作，而是要边立边宣传，立完一个宣传一个，没有立的，只要列入了立法规划或计划或对养老院建设有益有帮助的也要去宣传。宣传不仅是要条文对条文再附几个案例，而且更要对其立法精神进行解读。再次，明确法律服务和法律援助范围，鼓励法律服务机构及法律工作人员深入养老院一线送法上门，开辟绿色通道，实施法律援助，特别是对养老院中的特殊老龄群体如高龄老年人、失能及半失能老年人实行登记造册制度，充分利用现代通信技术和网络手段，对其进行定点动态服务，随时满足其对法律服务的需要，使其在养老院法律服务层面能够感受到快捷、方便和温暖，进而在法律服务和援助层面彰显养老院本应具有的人性化关怀与关爱，推动养老院建设健康发展。 

      总之，我国养老院建设必须立足于我国国情背景，直面人口老龄化问题加剧和老年人养老需求日趋多样并不断提升的新形势，积极在理念更新、规范运营、市场开拓、适老设计、人性关怀、队伍建设及法治保障等多方面入手，多管齐下，不断提高养老院建设和发展水平，切实满足老年人丰富多彩的物质和文化生活，满足老年人多样化的服务选择和需求。特别是在新时代，在全面实施依法治国的今天，更需要立足于法治视角，以法律手段保障和推进养老院建设。因为，当我们综合运用和改进各种措施及方式，以改善养老院建设与发展环境的时候，必须明确，法治完善才是其中最根本的手段。

摘自《甘肃社会科学》2019年第6期

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