新刊速递 | 李朔严：政党统合的力量：党、政治资本与草根NGO的发展

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政党统合的力量：党、政治资本与草根NGO的发展

本文作者：李朔严，清华大学公共管理学院

原文刊于《社会》2018年第1期

改革开放以来，随着市场经济的迅猛发展，各类NGO如雨后春笋般出现，在公共治理中扮演着越来越重要的角色，引起了学界的极大关注。现有对国内NGO的研究重点已逐渐从宏观制度层面向微观行动策略转移(张紧跟，2012)，在承认国家对NGO行为具有决定性影响的基础上，力求通过对小事件的描述分析揭示NGO与国家之间的复杂关系(王诗宗、宋程成，2013)。在此情境下，如何保持NGO的自主性和独立性，以获得最宽松的成长环境和行动空间，就成为诸多研究探讨的热点(Ma，2002; 姚华，2013; 黄晓春、嵇欣，2014)。虽然由于双重管理体制等原因，国家可以实现对NGO资金、场地和人员的控制，但NGO也可以通过“去政治化”、“不完全合作”等策略尽可能在借助国家力量的同时，减少其对自身带来的负面影响(Spires，2011; 朱建刚、赖伟军，2014; 唐文玉、马西恒，2011)，这充分显示出国家—社会关系的复杂性。

然而，目前关于国家—社会关系的研究缺乏对“国家”这一主体行动者更加细致的探讨，大多将国家等同于政府，关注的是政府与NGO的关系，而对于另一重要主体——党与NGO的关系及其对NGO的影响则缺乏系统和深入的探讨(Ma，2005;王诗宗等，2014)。作为中国政治生活中的领导者，党对于国家—社会关系的形塑毫无疑问发挥着关键性的作用。虽然在早期由于制度层面缺乏联系，党对于NGO的影响更加间接和无形(王汉生、吴莹，2011; 朱健刚，2010)，但随着新时期党建工作的需要和党组织在NGO的铺开，党通过制度对NGO施加直接影响逐渐成为可能。很多党建学者指出，NGO党建不仅仅是国家出于加强党的领导地位的考虑，党建对于NGO也有很多积极意义，尤其是在扩展其资源渠道、增强政治合法性等方面，党组织都能扮演非常重要的角色(吴新叶，2008; 顾建键，2005)。然而，这一领域的实证性研究较少，且系统性不足，更重要的是，尚未有研究指出，相比于政府，党对于NGO的意义究竟有何独特之处，即党对NGO是否存在一个不同于政府的影响机制？无论是资源还是合法性，与政府关系良好的NGO一样能够获得这些支持。这也就意味着，在这两个维度，党对于NGO的影响机制与政府相比在本质上并无不同。那么，党对NGO的影响与政府是否存在不同，如果存在，其作用机制和特点又是什么？对这些问题的探讨不仅有助于我们更加细致地研究NGO当前发展所面临的制度环境，从理论层面加深对国家—社会关系的理解，更能够从实践层面掌握党建对于NGO的影响，为今后政策的调整提供依据。

（一）吸纳和监管：NGO党建的背景与作用

很多学者认为中国的国家—社会关系呈现出一种统合主义的特点(Foster，2001; Wakeman，1993; 康晓光、韩恒，2008)。国家通过法律和制度的设计将NGO纳入与体制的有序关联，这种特殊关系在控制NGO的同时也给予了NGO行动的空间。比如，双重管理体制提高了NGO注册的门槛，但也被认为在某种程度上提供了NGO与政府讨价还价的渠道(Saich，2000)，而通过宪法赋予NGO以合法性，更是为其提供了一种与国家之间的“新制度关联”(Dickson，2003)。政治上的吸纳不仅表现在NGO上，也表现在诸多经济领域，比如通过修改宪法允许私营企业以及商业行会的出现，就被认为是在市场背景下增强国家对经济领域统合的重要表现(Brφdsgaard，2012)。

党作为政治生活的重要主体，无论是在组织层面抑或是在个人层面都发挥着十分关键的作用。党之所以会从幕后走向台前，一个非常重要的背景就是新形势下双重管理体制的失效。十八届三中全会以后，民政部根据改革的精神逐步下放了审批权限，放开了社会组织的登记门槛，实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织直接登记。众多省市也在中央的改革精神下对原有的注册体制进行了调整。这一改革的直接结果就是催生了大量合法但无业务主管的NGO组织，使国家与社会组织之间出现了中介的缺失，也加大了民政系统的监管成本（童潇，2013）。另一方面，在政府购买服务的大浪潮下，社会组织逐渐打破传统的条块限制，与各个层级的政府部门建立起联系，摆脱了与业务主管单位之间的单一依赖关系。这在很大程度上改变了NGO的资源结构，深刻影响了业务主管单位对NGO的监管（崔正等，2012；苗红培，2015）。

这些新的形势和变化都让原有的双重管理体制愈发力不从心，在这一背景下，NGO党建被认为是加强党的领导与实现战略目标的重要手段（谢玉峰，2016）。已经有学者发现，通过NGO党建有助于党的政治纲领的落实以及发挥党组织在NGO活动中的关键性作用（王杨，2017）。虽然NGO党建目前总体上还存在针对性不强、效果不明显等一系列问题（李德，2016），但毫无疑问，通过对制度、经费、人员等多方面的政策保障，党能够深度介入NGO的内部治理，对NGO的议题设置乃至内部活动进行影响，在很大程度上弥补传统双重管理体制在新时期监管NGO的不足，使NGO的行为符合党的政治方向与国家战略发展的需求（向春玲，2017）。

（二）政党统合下的资源与合法性——硬币的另一面

除了对NGO进行吸纳和监管，政党统合也在其他方面潜移默化地影响NGO的发展。首先，从组织层面看，NGO党建有助于增强NGO的资源能力与合法性。在强国家、弱社会的格局下，政府对NGO的影响主要通过资源和合法性两条路径发挥作用，这一观点也被一些党建学者所继承(吴新叶，2006; 骆勇，2009)。在自然开放系统视角看来，任何组织为了生存必须要获得相应的资源，而这些资源组织自身又难以提供，因此组织需要与外界环境进行互动，从而达到目的(Pfefferand Salancik，1978)。由于全能主义的国家传统以及渐进式改革的特点，中国的资源大部分为政府所垄断，虽然随着市场经济的发展，资源的分配方式日趋多元化，但私人捐赠与西方相比仍存在显著差距(蔡宁等，2015)。在这个背景下，中国NGO往往面临非常强的资源约束，如何获得资源使NGO能够持续运作下去就成为NGO领导人最重视的问题。随着国家越来越重视NGO的培育和发展，政府逐渐成为NGO获得资源的主要渠道。政府部门通过购买服务和孵化中心等措施，为NGO提供资金、场地和技术上的支持(徐家良，2013)。这一方面为NGO的发展提供了良好的环境，同时也在另一方面潜移默化地影响着NGO与政府的关系(王名，2008)。很多学者指出，中国NGO与政府之间或多或少存在资源依赖的关系，这使得政府对NGO施加影响成为可能，NGO也因此存在丧失自主性的风险(俞可平，2006)。

部分研究NGO党建的学者继承了这一视角，从资源关系的角度探讨党建对于NGO的影响。桑顿（Thornton，2013）认为，成立党组织的PONGO相比于普通NGO实际上多了一条与体制联系的渠道，通过党建，NGO可以向上级党组织申请相应资源上的支持，进而增强NGO资源获取的能力，提升NGO发展的水平。有学者通过对上海两新组织的研究发现，很多NGO巧妙地将党建工作与NGO的职能相结合，进而能够向党组织申请资金以获得支持，这不仅促进了NGO的发展，也加强了基层党组织的作用(马西恒，2003; 骆勇，2009)。当然，也有学者指出，NGO在获得资源支持的同时也就意味着可能要花更多的时间和精力去参与上级党组织的党建活动，进而影响其自身职能的发挥，表现出某种程度上的资源依赖关系(林尚立，2007)。

除了资源关系的视角，还有很多学者从合法性的视角解释了党建对于NGO的意义。合法性是除资源以外对NGO生存发展至关重要的另一因素，在一定的场域内，合法性的约束将对组织行为产生重要影响(周雪光，2003)。迪玛奇奥和鲍威尔(DiMaggioand Powell，1983)用“制度牢笼”这一概念对组织行为的趋同进行解释。考虑到国家在塑造国家—社会关系中的决定性作用，NGO必须要确保其形式和行为符合一些“约定俗成”的预期，否则组织将会面临能否存续的危机(高丙中，2000)。毫无疑问，在中国的政治生活中，党本身就意味着一种政治合法性。市场经济开放之初，很多乡镇企业就通过建立党组织摆脱了意识形态上的争论，进而获得了合法性身份(Appleton，et al.，2009; Dickson，2007)。奥布赖恩(O’Brien, 1996)对中国农村社会抗争的调查发现，村民往往会以“维护党中央权威”、“贯彻党中央政策”等名义来为自己的行为提供合法性，与西方的抗争呈现出不同特点。在基层的日常生活中，社区组织以党组织的名义活动往往能够增加一层无形的影响力(朱健刚，2010)。

党建是NGO政治正确的表现，同时也在无形中增强了NGO的合法性。有部分学者认为，相比于普通的NGO，成立党组织的NGO更容易获得政治信任，这也意味着这些NGO有更大的行动空间(严宏，2009; 胡兵，2007)。然而，与当年乡镇企业的情况不同，由于双重管理体制的原因，NGO本身能够注册也就意味着获得了政治体系的认可，这也是一种合法性的体现，因此，党建对于已经注册的NGO来说更多是一种“锦上添花”，而非“雪中送炭”。虽然NGO的党建有助于合法性的提升，但有学者认为，这也存在相应的代价：获得党组织的支持，同时意味着NGO要遵循相应的党规党纪，这等于给NGO增加了一层限制(罗峰，2009)。

综合上述两种视角可以发现，无论是资源视角还是合法性视角，虽然都能在一定程度上解释党建对于NGO的作用和意义，但这两点在本质上与政府的作用机制是类似的，并不是党的影响机制的独特体现。在现有的双重管理体制以及政府购买服务的大浪潮下，合法注册的NGO一样可以通过与政府的良好关系获得资源支持和政治信任(汪锦军、张长东，2014; 张钟汝等，2009)，因此我们还需要从更深入的层面去理解党对于NGO的意义。

（三）政党统合的独特机制——个人统合、政治资本与社会

网络的扩展除了组织层面与NGO建立制度关联，私人层面的吸纳也是中国政治的一大特点。作为政治生活的主体，党在这一过程中发挥着重要作用。政党最大的作用在于对政治精英进行统合，以组织化的形式实现政治精英的目标(Brownlee，2007; Heurlin，2010)。通常认为，与其他国家相比，中国共产党有着更强的精英统合能力，党通过对政治、经济和社会精英的整合，最大程度地调和不同社会阶层的利益诉求，从而使得中国有着超乎寻常的稳定(Gandhi and Przeworski，2007; Svolik，2012)。改革开放以来，党几次修改党章以扩大入党群体的范围也充分体现出这一特点。党在政治生活中的领导地位源于它在政治权威的分配上所具有的决定性作用，因此，党对个人的统合往往体现为赋予个人以政治身份，从而将其纳入体制之中(Svolik，2012)。这种政治身份既包括政府官员，也包括诸如党代表、人大代表、政协委员等与体制联系紧密的社会职务。有学者发现，在市场经济的转型过程中，党员凭借其政治上的优势往往能够借助原有体制的力量获得经济上的利益(Bian and Logan，1996; Parish and Michelson，1996)。也有研究证明，相比于非党员，党员能够获得更好的政治平台，也能够凭借其政治资本获得更好的个人发展(Li，et al.，2007)。

因此，从理论的视角来看，党对于NGO的影响除了组织层面的影响外，与政府相比最独特的机制在于党可以通过分配政治权威实现对NGO领导人个人的吸纳。相比那些没有党组织的NGO，那些积极组织党建活动、贯彻上级党组织精神、表现良好的NGO领导人更容易受到上级党组织的青睐，从而成为政党统合的对象。这样的NGO领导人也更容易从一个体制外人士成为体制中的精英，成功提升自己的政治资本。凭借更高的政治平台，这种私人政治资本的优势能够很快地转换为社会网络优势，从而为组织扩展资源、打破制度约束创造出良好的局面（参见图1）。

图1：政府与党对NGO的影响机制

图1有助于从更深层面理解党对于NGO的意义。传统的资源视角和合法性视角主要是从组织层面探讨党对于NGO的积极意义，而忽略了在个人层面党作为统合主体的重要性。本文认为，党对于NGO最独特的影响机制在于通过统合NGO组织的领导人、进而增强其政治资本，最终对NGO的发展产生积极影响。值得注意的是，与特定政府部门处理好关系，NGO领导人也能够获得额外的政治资本，但这与党存在三方面的不同：首先，作用机制不同。通过党的统合所获得的政治资本是党通过赋予个人以政治身份，将其从体制外吸纳到体制内，伴随着个人政治地位的获得而提升；而与政府维持良好关系所获得的政治资本在本质上是建立在私人关系而非政治地位的基础上，个人的身份也无法从体制外变为体制内。其次，影响效果不同。党作为政治生活的领导者，其统合往往有助于个人打破体制内外的限制而最大程度地整合资源，相反，被特定政府部门所庇护则难以跨越中国部门之间条块分割的限制。最后，由于党的统合所带来的政治资本根源于制度化的政治身份，与建立在私人关系之上的政治资本最大的不同就在于可靠性。私人关系维持的政治资本很容易随着人的变化而变化，而政治身份所带来的政治资本是基于身份和地位，带有强烈的非人格化的色彩，因此很少因为人的变化而变化。接下来，本文将通过Z省H市的两个草根环保NGO的多案例比较，具体分析党是如何通过增强NGO领导人的政治资本让原本更加弱势的NGO后来居上，逐渐成为在全省乃至全国都有影响力的NGO的。

本文的研究目的有二：一是揭示出党通过个人统合影响草根NGO发展的机制，二是在此基础上比较这种机制及其效果与政府的不同。本文采取多案例比较的研究策略。在理想条件下，多案例比较不仅可以通过逐项复制和差别复制实现因果推断，还能通过过程分析等方法对因果机制进行揭示(Yin，1989)，属于比较全面的研究策略。一些学者指出，相比单案例研究，多案例研究的说服力和推广性往往更强。在有条件和资源的情况下，应该尽可能选择多案例而非单案例研究设计，以提高内在效度和外在效度(Eisenhardt，1991; Willis and Jost, 2007)。与大样本推断统计不同，案例研究样本的选取并不遵循随机原则，而是根据相关变量的取值范围进行案例选择(Seawright and Gerring，2008)。格林(Gerring, 2006)总结了九种案例研究的类型和技巧，其中我们常说的多案例比较研究策略在案例选择上应遵循“最相似案例”或“最不同案例”原则。前者是指除了某个关键核心自变量或因变量之外，其余变量都最大程度地相似；后者则刚好相反，除了特定的自变量和因变量都相同以外，其余变量都不同。实质上，无论是“最相似案例”还是“最不同案例”，其核心都在于在控制相关变量的情况下，证明（或证伪）核心自变量对因变量的影响。

本文关键自变量是“是否被党统合”，因变量是“草根NGO的发展状况”，其中因变量主要通过组织的规模、活动领域以及社会影响力来测度。为了论证核心自变量对因变量的影响，本文采取“最相似案例”的研究策略，选取了两个草根环保NGO组织：H市环保志愿者总队和“绿色清水”。二者在活动领域、成立时间方面均比较类似，也与当地环保局有着相同的政治关系。本文的考察时间段是从2010年到2016年，分析重点时间段放在2012年“绿色清水”成立党支部以后，去观察政党统合这一核心自变量对于因变量的影响。对于因果机制的解释，本文采取了过程分析法。作为案例比较研究的常用方法，过程分析法被认为是能够准确识别出那些对结果产生影响的关键变量的有效途径。这种方法将注意力聚焦于因果机制，通过展现因素的相互作用和运行机制，从而检视自己的理论和假说是否得到验证。但这并不意味着过程分析将所有的细节都等同对待，相反，其核心在于抓住影响结果的关键“证据”，因此，即便是在特定案例的情况下，也能找到那些与理论相符（或不符）的事实(Thelen and Mahoney，2015)。本文聚焦于“绿色清水”成立党组织前后的发展过程，通过参与式观察和深入访谈对其发展过程中的关键性事件进行记录和分析，从而揭示党对于提升NGO领导人政治资本的作用机制。

在具体的资料获得上，本文主要使用了参与式观察法和深入访谈法。笔者分别在2015年10月和2016年2月—4月在Z省H市对环保NGO进行调研，前后共调研近4个月。其中第二次调研的时间较长，笔者以实习生的身份前往“绿色清水”工作近3个月，访谈了包括两家草根NGO组织在内的负责人和工作人员，取得了很多一手资料。在访谈过程中，笔者采用了三角验证的方式，除了草根NGO组织，笔者也访谈了一些相关的政府部门官员，努力保证资料的真实性。表1列出了两个NGO组织的访谈基本情况。

表1：访谈的基本情况

“绿色清水”和H市环保志愿者总队都是Z省H市的著名草根NGO组织，但二者的发展历程却有着很大不同。虽然二者在注册身份上都与市环保局或多或少存在联系，但在“绿色清水”未成立党组织之前，H市环保志愿者总队凭借与市环保局更好的关系得到了更多的支持，因此无论规模还是影响力都要比“绿色清水”强大很多。“绿色清水”虽然凭借在一些公共事件中的活跃表现得到了社会的关注，但与市环保局不远不近的关系使其难以获得如环保志愿者总队那样的待遇，这也或多或少限制了“绿色清水”的进一步发展。

转变发生在2015年。“绿色清水”的领导人忻先生获得第19届“中国青年五四奖章”，并当选中华全国青年联合会委员，成为Z省两个青年代表之一。这一荣誉不仅为忻先生个人带来了鲜花和掌声，更扩大了其所在组织“绿色清水”的影响力。如果说以前“绿色清水”的影响力还仅仅局限于H市及相邻的一些城市，那么在忻先生获得“五四”奖章以后就成为了在全省乃至全国都有重要影响力的环保NGO，连《人民日报》都报道过其优秀事迹。凭借“五四”奖章的荣誉，作为“绿色清水”党支部书记的忻先生又获得Z省“千名好支书”称号，甚至成为全省15位共产党员巡讲团成员之一。这些荣誉让“绿色清水”得到了更高层领导的关注，Z省时任省委书记等诸多领导都曾经视察过“绿色清水”，这大大提升了“绿色清水”的知名度和影响力。凭借这一契机，“绿色清水”扩展了与外部合作的深度和广度，一些企业、基金会乃至政府部门甚至主动找上门来寻求合作。“绿色清水”后来居上，影响力逐渐超越了H市环保志愿者总队。

如果仔细分析“绿色清水”的发展史就会发现，忻先生的成功并不是偶然，而是作为“绿色清水”党支部书记成功组织领导党建活动的必然结果。“绿色清水”党支部成立于2012年6月，经过两年多的努力，“绿色清水”已经成为当地NGO党建的优秀代表，被打造成为一个成功典范，引起了各级党委的关注，而作为党支部书记的忻先生也被推荐为优秀青年代表。以成立党组织为时间坐标，可以将“绿色清水”的发展分为三个阶段（见表2），本文接下来将按照这三个阶段对两个草根NGO的发展历程进行分析。

表2：“绿色清水”的三个发展阶段

（一）初始状态：相同的关联，不同的结果

作为H市最早成立的环保NGO，H市环保志愿者总队一直在H市保持着相当的规模和影响力。早在2004年，市民孙先生就有了成立一只专业的环保志愿服务队的想法，作为当地较为成功的企业家，孙先生认为应该利用工作之余为家乡的环境建设贡献力量。经过一段时间的准备和联络，孙先生和几个志同道合的朋友成立了H市环保志愿者总队，但此时孙先生尚未寻找到业务主管单位。为了能够获得合法身份，孙先生一方面主动寻求相关部门的支持，另一方面也在社会上积极开展活动，提升组织的知名度和影响力。经过不懈努力，总队的工作逐渐走上正轨，也引起了市环保局的关注。时任环保局领导认为，孙先生和他的组织是一支环保局可以依靠的社会力量，希望能够作为环保志愿者总队的支持力量将其发展壮大。由于环保志愿者总队的工作与志愿服务相关，再加上当时环保局对于充当业务指导单位心存疑虑，在环保局领导的建议下，环保志愿者总队以团市委志愿者部下属二级社团的方式获得了合法身份，但在日常工作中更多接受环保局的指导。孙先生表示，虽然环保局并不是他们的业务指导单位，但却始终与孙先生他们保持着密切联系，对于环保志愿者总队的工作也一直表示支持。

我们与环保局的关系就是战友关系……虽然市环保局平时也不能给多少经费上的支持，但他们还是非常支持我们（工作）的，这个办公室就是环保局给我们提供的，平时一些活动他们也会帮我们联系……我们的关系是很密切的。（孙先生，访谈资料）

作为成功的企业家，孙先生与他的组织并无经费上的困难，但即便如此，环保局的支持对志愿总队的发展依然有着不可替代的作用。除了有稳定的办公场所，更重要的是，在很多项目活动的场地申请和宣传上环保局都会为志愿者总队背书。再加上环保局在日常工作中也充分尊重孙先生等人的意愿，给予他们很大的自主决策空间，充分调动了孙先生等人的积极性。H市环保志愿者总队无论是在规模上还是活动领域上都有了很大的突破，会员从最早的10多人发展为目前的1000多人，每年举办的活动也从原来的一两个变得越来越多，还逐步形成了品牌。经过媒体的宣传报道之后，其形象和影响力更是与日俱增。毫无疑问，环保志愿者总队能够取得这些成就，环保局的支持功不可没。

另一个环保NGO组织“绿色清水”则没有得到环保局如此的青睐。“绿色清水”的成立者忻先生出于对环境的热爱，在2000年上本科期间成立了“绿色清水”。一开始，忻先生并没有专职做环保NGO的想法，但在美国留学期间，忻先生学到了很多关于NGO管理的专业知识，逐渐意识到NGO也可以作为一项事业来做。于是在回国以后，忻先生放弃了进入百事可乐这样条件优厚的公司工作，决定投身于环保NGO事业。作为一个刚刚毕业的学生，忻先生既无体制内工作的经验，也难以获得企业的捐款，所能够动员的资源极其有限，唯一能够仰仗的就是读本科时学院的老师阮先生。正是在阮先生的帮助下，一直在合法性和资源双重缺失的条件下艰难发展的“绿色清水”终于通过私人关系找到了环保局作为其业务主管单位，并在2010年成功注册为独立的社团法人。从表面上看，“绿色清水”和H市环保志愿者总队与环保局有着相同的组织关系，即在日常工作中接受市环保局的指导，但是“绿色清水”与环保局之间始终若即若离，市环保局对待二者的态度也大相径庭。“绿色清水”不仅得不到诸如场地等物质资源的支持，在一些环保局的合作项目中也很难看到“绿色清水”的身影。

实话实说，我们之前为办公场所发愁了很久，最终还是通过私人关系得到了一个企业家的支持……在项目上我们与环保局的合作也比较有限，除了来自“全球护水者联盟”的资金支持外，政府合作的大头主要还是和钱塘江管理局的合作。我们之间基本每年都会有一些合作，效果还是不错的。（忻先生，访谈资料）。

在忻先生看来，“绿色清水”和H市环保志愿者总队之所以会有待遇上的差异，主要有两方面的原因：首先是H市环保志愿者总队成立时间长，一直与环保局有着稳定的合作，环保局对其也比较信任，将其看作是自己的“亲儿子”；另一方面是“绿色清水”自身的原因，忻先生希望“绿色清水”能够保持相对的自主性，不希望因为环保局的支持而陷入被吸纳的局面。这两点都导致了“绿色清水”与环保局若即若离的关系，也使得“绿色清水”难以像H市环保志愿者总队那样利用相关部门的资金、宣传渠道以及志愿服务系统，最大程度地扩展网络，提升自身影响力。虽然成功注册以后，“绿色清水”的核心成员已经从5人发展为15人，但与环保志愿者总队1000多名志愿者的规模相比，依然有相当大的差距。表3对两个组织的基本情况进行了总结。

表3：H市环保志愿者总队与“绿色清水”的基本情况

从上文的分析可以发现，虽然二者在组织层面有着类似的政府关联，但在实质运作中这种关联的强弱程度却存在着明显的不同。由于种种原因，H市环保志愿者总队要比“绿色清水”更受环保局的信任，这也让环保总队在实际工作中能够获得更多的支持，其中既包括如资金、场地这种有形资源，也包括诸如社会信任这种无形资源。这一方面表明政府确实可以通过资源和合法性两种作用机制影响NGO，另一方面也说明这种影响的效果在很大程度上取决于这种关系的强弱。正是由于与环保局更为紧密的关系，使得H市环保志愿者总队无论在规模还是影响力上都比“绿色清水”更胜一筹。

（二）转折点：党组织的成立与党建的开展

2012年6月，经上级党组织批准，“绿色清水”党支部成立，由组织领导人忻先生担任党支部书记。作为当时全省第一个NGO党支部，忻先生非常希望将其作为一个对接资源，一个提升政府部门信任的重要渠道。在忻先生看来，由于中国政府条块分割、党政分开等特点，很多时候上面的政策和资源不一定能够恰恰落到NGO身上，成立了党支部毫无疑问就多了一条与体制的关联，将在很大程度上促进“绿色清水”的发展。

成立党组织也是有多方面的原因吧。一个是上面也有这样的需要，加强党在NGO的领导有什么不好？另一个就是我当时也认为这个能够给我们（“绿色清水”）带来实质性的好处吧。（忻先生，访谈资料）

然而，一开始忻先生成立党支部的过程并不是那么顺利。W街道党委对于忻先生的要求表现十分冷淡甚至有些消极。由于当时NGO党建并未走进党委工作的视野，所以对于政府来说，NGO党建不仅没有必要，还可能给自己惹麻烦。考虑到“绿色清水”已经有业务主管单位负责管理，自己不需要过来插一脚，抱着多一事不如少一事的态度，W街道一开始拒绝了“绿色清水”的申请。

当时书记认为NGO没有必要成立党支部，而且成立党支部以后，如果“绿色清水”给我们惹了啥麻烦，说不定我们还要承担啥责任。而且当时也没听说过有什么这样的例子，所以也不想做开头吧。（W街道工作人员，访谈资料）

虽然一开始被拒绝，但忻先生并未轻易放弃。作为负责人，忻先生主动与街道党委进行频繁的沟通与交流，最终说服了W街道党委，成功拿到了筹备“绿色清水”党支部的批复，成立了H市第一个NGO党支部。

与政府打交道是门学问，不仅要学会与大人物打交道，还要学会与小人物打交道。我们之所以能够成立党支部，就是最先从熟悉他们的办事员开始。别看这个办事员只是一个小人物，但正是凭借他的关系，我们才能与他们的党委书记认识，最后也才能成功成立党支部。（忻先生，访谈资料）

忻先生深知，成立了党组织并不意味着就能直接转换为NGO的优势，政府部门可能会更加信任“绿色清水”，但这并不意味着他们愿意拿出资源与自己合作。基于此，忻先生决定花大力气从事党建活动，让全省第一个NGO党支部成为党建工作的翘楚。忻先生相信，党建工作的成功将会引起上级党组织的重视，这对于“绿色清水”获得上级的支持进而打开工作局面是至关重要的。为了达到这一目的，忻先生从诸多方面展开了努力。

首先是在内部治理方面。忻先生不仅在组织结构上建立了完备的党支部架构，还仿照当年红军的政委传统在每一个部门设置了指导员，专门负责及时了解和疏导员工的思想包袱。在每个月的专题生活会上，忻先生会邀请社会上的老党员来向员工分享他们的经历，做好党员的思想教育工作。用忻先生的话来说，一个组织有没有战斗力首先在于他的员工有没有攻坚克难的意志，党员必须要起到模范带头作用，因此必须要重视思想政治工作。除了在内部治理方面重视党的思想教育，忻先生还鼓励党员身体力行，努力贯彻为人民服务的宗旨。在他的建议下，“绿色清水”党支部的所有成员都与H市的困难家庭形成了一对一的帮扶关系。在日常工作中，忻先生要求“绿色清水”的党员应该时时想着自己帮扶的困难家庭，利用开展活动的资源为他们送去实际的好处和利益。比如“绿色清水”会利用他们的慈善商店在每月末给困难家庭免费提供生活用品，“绿色清水”的党员也会在自然学校自己种菜带给帮扶家庭。这些举动不仅符合为人民服务的宗旨，也是NGO公益性的一种体现。更为重要的是，忻先生自己也积极参加上级党组织举办的各项争先活动。为了能够引起上级党委的重视，忻先生参加了多项党建争先活动，并先后获得了H市职工演讲比赛一等奖、Z省职工演讲比赛一等奖以及Z省微型党课大赛一等奖等诸多荣誉。这些荣誉不仅提升了忻先生个人的知名度，更重要的是，这也让忻先生有了更多认识体制内官员的机会。由于在比赛中时常代表H市党委参加Z省的竞争，因此忻先生与H市党委有着比较深入的交流。比如忻先生就表示过，当初演讲比赛的稿子就是他和H市委宣传部长两人敲定的。借助这样的机会，忻先生不仅使“绿色清水”被更多体制内官员熟知，同时在很大程度上也扩展了他自身的社会网络。

忻先生的这些举动很大程度上获得了成功。经过两年多的努力，“绿色清水”党支部逐渐成为优秀党支部的代表，各项党建活动如“一对一”帮扶困难家庭等得到了上级党委的关注和多次称赞，“绿色清水”所在的区党委也将其作为优秀典型予以推广和表扬，H市一些政府部门的领导还专门到“绿色清水”进行视察。随着媒体对“绿色清水”连同忻先生的事迹进行报道，“绿色清水”的影响力与日俱增，作为党支部书记的忻先生也越来越得到上级党委的重视与肯定。

虽然忻先生认为成立党组织以后，上级党委对于NGO党建工作的要求变多了，而这一定程度上影响到了“绿色清水”日常职能的发挥，但正如忻先生所说：“任何东西必须要有所取舍，想得到上面的资源支持，那就需要花费更多的时间在党建上，而且有时候提升一下职员的战斗力也不是一件坏事。”

相对于“绿色清水”如火如荼的党建活动，H市环保志愿者总队的孙先生则依然凭借与市环保局良好的关系稳步推进各项工作。虽然孙先生本人作为党员并不排斥建立党支部，从事党建活动，但由于当时上级并无强制要求，再加上孙先生认为即使没有党支部，环保总队一样运作良好，因此并没有像忻先生那样花费很多时间、精力在党建活动上。

党员的先进性应该体现在日常生活中嘛，我们（志愿总队）组织H市的民众从事环境保护的志愿工作本身就是党员先进性的体现……如果上面有这样（党建）的需求我也不会排斥啊，不过现在一切都很顺利，那边（环保局）与我们合作也很紧密……(孙先生，访谈资料)

在孙先生看来，虽然做好党建工作确实也有它的益处，但这也意味着总队要把更多的时间花在可能与自己组织职能不相关的任务上。作为企业家，一方面孙先生不用像忻先生那样为组织的财政状况担忧，另一方面效率优先的原则深深嵌入孙先生思考问题的方式中。考虑到党建活动的效果存在很大的不确定性，付出的成本未必能够得到相应的回报，多方面的原因都使得孙先生对党建活动采取了暂时搁置的态度，表示“如果上面有需要，再成立也不迟”。

（三）后来居上：统合、政治资本与飞跃式发展

1. 政党统合与政治身份

正如忻先生所想，随着“绿色清水”党支部党建工作的成功，上级党组织开始与“绿色清水”党支部发生联系，并在组织层面给予了“绿色清水”一些资源上的支持。比如当时忻先生所在的X区筹建了一批人才公寓的廉租房，本来根据区政府的规划，NGO的工作人员并不在分配廉租房的人员名单中，但通过W街道党委这条线，“绿色清水”成功申请到两套廉租房。这对于当时用房十分紧张的“绿色清水”来说，在很大程度上解决了燃眉之急。

然而，在忻先生看来，上级党组织在组织层面对于“绿色清水”的帮助依然比较有限，更大的帮助在于帮助忻先生提升了政治资本。从2013年“绿色清水”的党建活动风生水起之时，作为党支部书记的忻先生就先后成功当选为H市青年联合会委员和Z省青年委员，逐渐成为当地的政治明星，忻先生本人与体制的关系也愈发紧密。忻先生不仅通过媒体报道时常出现在公众视野，还以优秀青年代表的身份参加了多场公共活动。2015年5月获得中国青年“五四”奖章以及成功当选全国青年联合会委员以及社会组织和社会中介界别工作委员会副秘书长则是忻先生个人和“绿色清水”的一大转折点。此后忻先生作为优秀青年代表经常参加各种公共活动，频繁出现在媒体上。2015年9月中共中央《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》下发，NGO党建成为全国层面的政策全面铺开，“绿色清水”的党建成就被作为一个全国性优秀典型加以宣传。忻先生先是在《人民日报(海外版)》发文分享NGO党建的理念和心得，随后更是成为全省15位共产党员巡讲团成员之一，并获得了Z省“千名好支书”的称号。Z省时任省委书记和组织部长先后到“绿色清水”视察，充分肯定和表扬了他们的党建工作。2016年12月，忻先生正式成为中共H市X区第十二次代表大会代表。

忻先生认为自己的努力和“绿色清水”所取得的成就固然是自己能够当选全国青联委员并成为社会组织和社会中介界别工作委员会副秘书长的重要原因，但这其中的关键并不是成绩，而是能否在选拔过程中获得组织和相关部门足够的政治支持，而在这其中优秀的党建工作扮演着十分重要的角色。忻先生认为，虽然党建工作并不与“绿色清水”的环保工作和环保事迹直接相关，但却有助于其获得政治上的支持以及安全通过政治审查。

你以为推选一个NGO领导人去做青年委员那么容易？与GONGO不同，我们本身就是一个草根NGO，不算是政府的亲儿子，再加上我们的资金组成中还有来自境外的成分，如果没有上级党委的支持和力推，这样的事情根本轮不到我……据我所知，在这件事情上，很多相关的领导都是很支持的，都非常认可我作为党支部书记所做的工作……我的表现也值得让他们信任。（忻先生，访谈资料）

忻先生多次表示，党在其政治资本提升上具有关键作用，突出的党建工作和党支部书记的身份使得忻先生成为上级党组织统合的对象，这也使得他比别人有了更多的机会。由于青年委员在选拔过程中需要征求各级党委的意见，有时甚至还需要进行政治审查，而“优秀党支部书记”这个身份毫无疑问是一个令人信服的证据。忻先生表示，当相关部门对他被推荐为全国青年委员进行政治审查时，在看到关于“绿色清水”党支部优秀事迹的报道后，就立刻通过了。

别的我不说，成立党支部并且担任党支部书记对于我当选这个青联委员的帮助还是很大的……据我了解，当时真的很多人为我这个事情出了很多力，我们街道的组织委员专门为我说了很多好话，基本上把我当党支部书记期间的事迹详细地说了一遍，以帮助我通过政治上的审查。（忻先生，访谈资料）

2. “绿色清水”的跨越式发展

随着忻先生政治地位的提高，尤其是当选为全国青年委员以后，通过所获得的政治平台和荣誉，忻先生开始整合体制内外资源，为“绿色清水”的快速发展提供条件。为了与环保志愿者总队进行对比，这里选取组织规模与活动范围两个方面考察“绿色清水”被政党统合以后所带来的变化。

首先，从组织规模上看，“绿色清水”从最早10个人的核心成员发展为超过40人的专职团队，每年光是行政经费的支出就在百万元以上，其中大部分来源于“绿色清水”与企业的合作以及政府购买服务的支持。这从侧面体现出“绿色清水”资源获取能力的增强。忻先生通过所获得的政治地位不断为“绿色清水”的发展提供更好的制度环境。比如在忻先生的努力下，“绿色清水”申请获得了社会团体的免税资格认证，成为H市唯一一家具有免税资格的草根NGO，而这也让其进入了H市政府购买服务的机构名单中。据忻先生描述，在获得“五四”青年奖章后，他也成为了母校的杰出校友，在一次负责主持校友活动的现场，忻先生认识了当时同是校友的H市财政局官员，两人的共同话题很多，很快聊到了一起，忻先生从他那里得知了社会组织申请免税资格的事项。那位校友十分热心，不仅告诉了他申请的流程、材料以及注意事项，在“绿色清水”提交申请之后还对这件事情非常上心，这也让忻先生非常感激。

他对这件事情还是挺上心的，我获得“五四”青年（奖章）之后，经常会回学校主持各种分享交流活动，财政局那个校友也是在一次活动上认识的，我和他共同话题还挺多的，我们申请免税资格他帮了我们。（忻先生，访谈资料）

除了组织规模扩大，“绿色清水”的活动范围也逐渐从H市扩展至全省其他城市，成为Z省重要的环境监督与环境保护力量。截至2015年，“绿色清水”先后在Z省近8个地市建立了地方工委，参与当地的环境治理。忻先生提到，这些工委中既有对方主动寻求合作的，也有受到“绿色清水”的压力而被迫与其合作的。那些主动与“绿色清水”合作的基本上都是听了忻先生作为优秀共产党员巡讲时的事迹，从而决定引进“绿色清水”治理环境问题，而那些迫于压力与“绿色清水”合作的，主要是出于对忻先生政治地位所带来的名气的忌惮。一方面，忻先生在成为政治明星之后，各省级媒体成为忻先生可动员的庞大力量，很多媒体的重要人物都是“绿色清水”的形象大使或理事会成员。据“绿色清水”的员工说，那些愿意与“绿色清水”合作的地市在曝光环境问题的时候会事先与其环保部门打招呼，这样就能将负面新闻报道变为政府查处污染企业的正面新闻。另一方面，忻先生人际关系的扩展使得很多地方领导也会关注他的朋友圈以及“绿色清水”的公众号，有时候一些地方的环境问题通过公众号发布后会被那些领导看到，为了消除不良影响，很多地方的环保部门或宣传部门就会选择与忻先生合作。

有一次我们曝光了一个区县的污染问题，结果他们的书记看到了那篇推送便询问环保部门，当时环保部门可紧张了，一开始要求我们删稿，那我们肯定不同意啊。后来他们又解释说那个区域不归他们管，最后我们提出只要他们愿意让我们在他们区县设立环境观察小组我们就把稿件撤掉，他们为了消除影响最后也同意了。（忻先生，访谈资料）

不仅如此，凭借与体制紧密的联系，“绿色清水”也获得了承接政府大型环境活动的机会，如当地政府举办的“世界水文化论坛”就交给了“绿色清水”组织，这些都使得“绿色清水”的名气越来越大。在2015年H市做的一次调查中，“绿色清水”成为H市知名度最高的社会组织，平均每5个人中就有1人听说过“绿色清水”，充分体现出忻先生成为政治明星以后对资源的整合优势。

3. 与H市环保志愿者总队的比较

此时此刻，“绿色清水”已经完全实现了后来居上，在组织规模、活动领域以及社会影响力等方面均超越了环保志愿者总队（具体见表4）。需要注意的是，虽然孙先生在环保志愿者总队的工作也多次受到环保局的称赞，并获得了诸如“优秀志愿者”、“优秀志愿者组织”等荣誉，但这种荣誉仅仅只是停留在表彰层面，而未转换为孙先生政治地位的提升。这主要是出于两个方面的原因：首先在中国，党作为政治生活的领导者，具有分配政治权威的功能，可以通过赋予党代表或青联委员这样的政治身份来提升政治地位，而特定的政府部门却不具有这样的功能；从结果上看，党可以通过分配政治权威将体制外的人士吸纳到体制内，而特定的政府部门却只能停留在对体制外人士进行表彰与奖励的层面。其次，从范围上看，党的领导地位决定了被统合的对象能够超越部门之间的条块限制而发挥资源整合的功效，而被特定政府部门所庇护的对象却难以逾越条块限制，不能将影响力扩展至其他部门。不仅如此，孙先生提到，环保局领导的变化时常会对他们的工作产生不利影响，每换一次环保局长，孙先生都需要重新积累人脉和关系。

表4: 政党统合前后两个组织的发展状况

“绿色清水”党建工作的成功也让孙先生逐渐改变了原来的想法。政治身份的缺失使孙先生缺乏像忻先生那样扩展和整合资源的平台，其社会网络仅仅局限在志愿和环保系统，无法进一步扩展。受到“绿色清水”的冲击以后，孙先生开始逐渐思考成立党组织的可能性。

我现在什么(政治身份)都不是，现在我和我的团队成员也在考虑要不要成立党支部，毕竟“绿色清水”通过党支部获得了那么多的机会和资源。我们今年也拿到不少荣誉，但感觉想要进一步发展也有些瓶颈……当然这件事还要再商量商量，但我觉得也不是完全不可以考虑。（孙先生，访谈资料）

（四）小结

上文分析了NGO领导人如何通过政党统合增强其政治资本，进而促进NGO发展。结合上文提到的党和政府对NGO影响机制的分析框架，表5总结了“绿色清水”及H市环保志愿者总队在发展过程中的不同状况。

表5：H市环保志愿者总队与“绿色清水”的发展状况

对于H市环保志愿者总队来说，与环保局的紧密关系在很大程度上促进了该组织前期的发展，环保局不仅为志愿者总队提供了办公场所，更为其在活动和项目申请上背书，帮助其最大程度地扩展志愿者网络和社会影响力，使得环保志愿者总队可以在短期内得到相当程度的发展。然而在后来的发展过程中，孙先生并没有尝试通过建立党支部增加与党的系统的联系，这使得环保志愿者总队始终没有扩展出新的网络。虽然在日常活动中孙先生也会接触一些政府官员，但由于本身没有政治身份和平台，这种关系更多维持在一种私人层面，孙先生本人也没有从体制外进入体制内，因此也难以将这层关系转化为对组织发展的实际益处。单一的政治支持和社会网络到后期成为H市环保志愿者总队难以逾越的瓶颈，限制了它的进一步发展。

而对于“绿色清水”来说，由于一开始与环保局保持比较松散的关系，因此除了依靠环保局获得合法身份以外，并不能得到其他方面的支持，这使得早期“绿色清水”面临比环保志愿者总队更加艰难的发展环境。但后来“绿色清水”另辟蹊径，通过成立党组织、积极从事党建活动成功打开了局面。这其中的机制在于党建提升了忻先生个人的政治资本，通过突出的党建活动，忻先生作为社会精英成为党的统合对象，并获得了全国青联委员等职务，成功实现了由体制外人士向体制内人士的转变。这种正式的政治身份和政治平台提升了忻先生个人的政治资本，进而扩展了其所在组织“绿色清水”的合作网络。忻先生凭借整合体制内外的各种资源，成功实现了后来居上，可以说这一过程中政党统合起到了十分关键的作用。

经过30多年的发展，草根NGO逐渐成长为中国公共治理中不可忽视的重要力量。通过提供公共服务，培育社会资本，提升公共参与以及推动社会创新，草根NGO正悄然形塑着国家—社会关系的新格局。本文聚焦于作为国家重要主体之一的党与NGO的关系，通过多案例比较探究了党的统合机制对NGO的影响。考虑到党建工作已在NGO全面铺开，这对于进一步深化理解新形势下国家—社会关系无疑具有重要的理论和实践意义。

本文的贡献主要分为两个方面：首先在理论上，本文尝试引进了政党统合视角，深化了党对于NGO影响的理解，指出除了资源视角和合法性视角两种组织层面的视角以外，存在第三种对个人层面的作用机制，这弥补了长期以来两种视角的缺陷，有助于全面理解党和政府作为不同国家主体对于NGO的影响。在实证层面，本文通过多案例比较证明了党相较于政府对NGO的独特影响机制。本文认为，党对于NGO的影响可以通过提升NGO领导人的个人政治资本得以实现。由于党在政治生活中处于领导地位，具有分配政治权威的决定性权力，因此党可以通过对NGO领导人从体制外到体制内的吸纳，赋予其政治身份，在提高其政治地位的同时扩大该领导人和NGO的社会网络，进而为NGO整合资源、创造更宽松的制度环境提供良好的条件。相反，由于单独的政府部门一方面在机制上不能对体制外人士进行吸纳，更多只能靠组织层面的支持助力NGO的发展，另一方面虽然NGO也能通过与政府部门维持良好关系而获得资源支持，但这种建立在私人关系基础上的政治支持难以跨越条块分割的鸿沟。因此，党独特的统合机制对于NGO的发展毫无疑问有着重要影响。

这一结论不仅在理论层面有助于我们理解党与NGO的复杂关系，也有助于我们在实践层面探讨未来党对于草根NGO推动中国治理体系现代化的转型过程中究竟应该发挥怎样的作用。随着改革进入深水区，加强NGO的作用已基本成为学术界和实践界的共识，但对诸如“到底应该给予NGO多少自主性和独立性”等问题却还没有统一的认识，认为与国家关系的过于紧密会损伤NGO的自主性。但正如一些学者的研究所指出，与国家关系紧密并不意味着NGO就被束缚住了手脚，借助体制内的资源，NGO在有些情况下反而可以实现自己的目标(Chen and Xu，2011; Gallagher，2004)。本文的研究在某种程度上也说明，政党统合对于扩大NGO的社会网络、增加其行动空间等有着十分积极的意义。因此，未来的研究应当从更加辨证的角度看到NGO与国家的紧密关系，将关注点放在这种关系对于公共治理所造成的实际影响，而非NGO的独立性和自主性本身。

除此之外，这一结论也有助于我们对党与政府对NGO的影响机制进行区分，跳出将“国家”等同于“政府”的传统思维定势，进而更加细致地讨论不同主体在国家—社会关系中所扮演的角色和作用。本文揭示了政党统合在个人层面相较于政府的独特性，然而在实际政治生活中，政府治理通常不涉及社会组织的内部运行过程，而政党则会对其产生影响。NGO党建固然会特别注重对负责人的政治吸纳，但同时还会有很多其他的安排，如要求组织进行某种设置、在组织中设置党建联络员、对组织的议题设置乃至内部活动进行影响，这些都体现出党建机制与政府治理机制的不同，这也值得后续的研究进一步关注。

由于篇幅以及研究条件的限制，本文的研究还存在一些不足。首先，由于是多案例比较研究，因此在结论的推广性方面还需要做更多的验证，尤其对于提到的被党统合的NGO具有更好的发展环境，未来可以用大样本数据进行实证检验。其次，由于材料的有限性，目前只能证明在环保领域党的统合确实发挥了作用，而在其他领域如劳工和教育领域则需要更多的验证。再次，考虑到党建已经在NGO全面铺开，需要思考为什么同样有党组织的NGO会有不同的表现？最后也是最重要的是，党相对于政府的独特优势所需要的约束条件需要进一步厘清。在中国条块分割的情况下，除了政党之外，一定层级的块上政府部门也可能具备为NGO提供制度性网络位置的能力，而除了环保这条线以外，一些诸如司法、民政的条上部门也能够为NGO领导人提供制度性的政治位置。除此之外，不同类型的党组织在其中所发挥的作用也有可能不一样，本文所观察到的是街道的党工委，但条上的党组织是否具有同样的能力则需要进一步的观察和研究。这些问题的厘清将在很大程度上帮助我们理解政党统合对于NGO的意义以及未来国家—社会关系的走向。

参考文献（略）

责任编辑：田青、王培博

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