编者按 

本报10月10日法治版刊发的《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》一文，引发了广大一线执法人员的热烈讨论，并纷纷来稿，阐述观点。

“灯不拨不亮，理不辩不明。”本报从来稿中精选了部分执法人员有代表性的观点，将分两期连续刊发，以期对此问题进行全面剖析与探讨，帮助更多基层执法人员打消困惑、解决实际问题。

今日刊发第二部分。

01

罚不罚不能仅凭一个简单理由

◆黄彩华

笔者认为，应不应该处罚企业，不能凭借一个简单的理由就作出决定，应该具体问题具体分析。

根据基层执法经验，有部分企业的环境影响评价文件年份比较久远、内容比较简单，与日新月异的排污许可管理或其他环境管理要求不相适应。考虑到既有的污染防治设施达不到很好的治理效果、无法满足达标排放的要求，再加上一系列奖补政策，大部分企业会选择安装环评外的污染防治设施。此种类型笔者建议应予以处罚。

环评文件要求的污染防治设施无法满足达标排放的要求，有可能是企业的生产工艺或者规模发生了重大变化，此种情形企业应重新报批环境影响评价文件。属地生态环境部门在给企业核发排污许可证时，也应核查企业污染防治设施是否能满足当前环境监管要求，对企业安装的污染防治设施与排污许可证不一致的，应通知其依法变更环评，确保环评与排污许可证要求安装运行的污染防治设施一致。

执法部门发现企业不依法变更环评、又不正常运行污染防治设施的，如违反了企业已申领的排污许可证要求，可以从“不正常运行污染防治设施”角度依法查处。如果企业环评和排污许可证均未对新增设施提出要求，执法中发现企业运行的设施无法满足达标排放要求，可从“超标排放”角度予以查处。

实践中，大气污染防治设施逃避监管不正常运行一般会与超标排放问题并存，因此，执法的焦点既要放在环评外的设施，更要放在环评内的设施上。如果企业连环评要求的老设施都不正常运行，当然不能排除逃避监管的主观故意。但“老设施”运行正常，只是新设施运行不正常（也未列入排污许可证），此时则不宜适用“不正常运行、逃避监管”条款，可依法适用“超标排放”。

当然，还存在不应处罚的情形。实践中，也有部分企业新增污染防治设施目的是从长远的角度出发，积极追求更好的污染治理效果。如果企业固有的环评设施正常运行且能满足达标排放的要求，新增的环评外设施只是“锦上添花”，笔者认为这种情况就不应处罚。至于企业新购设施已申领的奖补，应由监管部门根据新设施运行的效果去合理考评，不宜与执法办案混为一谈。

如，2021年某地生态环境部门在检查中发现某企业对车间内真空熔炼废气进行收集，加装了环评外的废气收集装置，与企业排污许可证规定不相符，拟立案处罚。这家企业提出陈述申辩称“公司对真空熔炼炉废气进行收集治理是为了减少职业病危害因素对员工的损害，并非新增污染物排放”，属地生态环境部门最终采纳了其陈述申辩意见。当然，如果企业将“新设施”列入了环评文件或排污许可证，就应遵守。

02

处罚的依据是超标排放而非不保障运行

◆周长军

笔者认为，对环评未要求企业安装的污染物治理设施，生态环境部门在执法监管过程中，不能以治理设施是否运行来判断企业是否构成违法行为，应当通过对废气进行环境监测，如超过国家或地方排放标准，才能给予相应行政处罚。

对产生污染的所有建设项目，我国环境法律法规有明确的规定要求，如《建设项目环境保护管理条例》第三条规定，建设产生污染的建设项目，必须遵守污染物排放的国家标准和地方标准。又如，《大气污染防治法》第七条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。据此，对环评未要求企业安装的污染物治理设施进行监管，生态环境部门主要监管的重点是污染物是否达到国家或地方排放标准。

《环评未要求安装的设施，企业未运行被罚冤不冤？》一文中，企业之所以自行主动安装大气污染防治设施，是为了响应当地大气保护政策，进一步降低污染物排放量，并非以达不到废气排放标准为前提来建设大气污染防治设施。企业未保障废气治理设施正常运行，只是未履行社会责任，而不是法律规定的责任。企业废气排放只要达到排放标准，未造成环境影响，不应当受到行政处罚。

为稳定经济发展，新修订执行的《生态环境行政处罚办法》、各地制定的《生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》，对轻微、初次违法行为并及时改正的，可以作出不予行政处罚的规定。如《长江三角洲区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物，但仅一项大气污染物（不含恶臭、林格曼黑度）超标、超标幅度在10％以内（含本数）且超标污染物未纳入《有毒有害大气污染物名录》的，不予行政处罚。如《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》规定，废气排放日均值未超标的，不予行政处罚。因此，本案应当根据污染物排放状况来判断违法程度，确保行政处罚“过罚相当”、公平公正。

生态环境部制定的《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》，对VOCs等挥发性有机物治理明确要聚焦治污设施“三率”，提升综合治理效率，确保实现达标排放。提出未制定行业标准的，应执行大气污染物综合排放标准和挥发性有机物无组织排放控制标准；已制定更严格地方排放标准的，按地方标准执行。这些针对VOCs大气污染物管理的措施和要求，各级生态环境部门在工作中应当全面应用，严格执行大气排放标准。

03

未履行行政协议义务就该被罚有待商榷

◆王谦谦

《环评未要求安装的设施，企业未运行被罚冤不冤？》一文认为，享受了政府给予的优惠政策和鼓励措施的企业就应当承担起对应的义务，一旦未尽应尽义务就应被处罚。对此，笔者认为有待商榷。

此文所指“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”，笔者认为，这符合行政协议的形式要件，其性质应界定为行政协议，企业承担对应的保证设施正常运行使用义务是行政协议签订后按约履行义务这一契约精神的体现。根据行政处罚法定原则，“未尽到应尽的义务，就应该被处罚”这一观点有失偏颇，不履行行政协议义务不是行政处罚的依据。

《环境保护法》第31条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。《大气污染防治法》第3条规定，县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入；第14条规定，未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准要求。

各地政府根据上述法律规定，以实现城市环境达标为目标，制定一系列政策，通过加大财政投入力度、采取经济补偿、限制使用、严格超标排放监管、限期达标治理等措施，同时配合使用“以奖代补”“以奖促防”“以奖促治”等方式，引导企业进行设备更新、工艺改造、技术创新、增加环保设施，以促进污染治理目标的实现。

企业自行或响应政府号召进行污染防治，按规定向政府申请享受优惠政策或者领取补助，各地具体运作方式不同。有的是政府与企业签订协议，协议明确双方的权利义务；有的是要求企业提供相应的证明材料，按照规定程序经审核后予以确认。笔者认为，以上方式符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第一条的规定。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职责，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，行政机关只能根据《规定》第24条“经催告后不履行，可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。

根据行政处罚法定原则，只能对法律法规明确规定应当进行处罚的行为进行处罚。《环境保护法》《大气污染防治法》及相关法律法规均未规定对不运行环评文件要求之外的污染防治设施的行为进行处罚。故行政机关不能对其进行处罚，否则有行政权力越界、部门利益法制化之嫌。

如果企业因未运行设施而导致超过排放标准，或者超过重点大气污染物排放总量指标排放大气污染物的，则应根据《大气污染防治法》第99条第2款的规定进行处罚。如果运行设施不仅是行政协议规定的义务，而且是《排污许可证》中载明必须运行的设施，此种情况下企业没有保障其正常运行，则应按照《排污许可管理条例》第34条第2项及第44条规定，对企业及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。但是上述处罚均不是因为企业没有履行行政协议。

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来源：中国环境报

编辑：周亚楠