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《从新冠疫情管窥国际政治新旧时代转换》

牛新春 中国现代国际关系研究院 2021-09-10

《现代国际关系》

2020年第4期


《从新冠疫情管窥国际政治新旧时代转换》

牛新春


中国现代国际关系研究院

中东研究所所长



内容摘要

金融危机、民粹主义和新冠疫情三次危机暴露自由国际制度的内在缺陷,大国竞争动摇国际权力格局,后冷战时期的国际旧秩序风雨飘摇,国际新秩序难觅踪影。制度、权力和国家共同影响国际新秩序的走向,三大变量均有多种可能性,前景扑朔迷离。新旧秩序转换往往需要数十年时间,过渡期是最动荡、混乱的,重大事件能加速或测试秩序变化。新冠疫情就是这样的重大事件。




新冠疫情发生后,全球多国进入战时状态,社会管理、工业生产和医疗卫生等启动战时模式,这是第二次世界大战以来人类面临的最大危机,也是最大范围的战时动员。疫情不是第三次世界大战,但是第三次世界大战是一个隐喻,暗示着国际政治面临代际转换。第二次世界大战后的前45年是冷战时期,政治竞争、军事对抗是国际政治的主要内容;后30年是后冷战时期,和平与发展是国际政治的核心。西方意识形态为制度基础,美国实力为权力基础,“软”与“硬”实力互为表里,共同构成后冷战时代的国际秩序。目前,在内火攻心、外寒侵体的双重夹击下,国际旧秩序日薄西山,新秩序不见踪影,前途难卜。


新状况冲击旧制度



后冷战国际制度是冷战时期西方阵营制度的延续和扩展,以自由和市场为两大支柱的自由国际制度冷战后席卷全球,推动全球化、西方化和美国化,全球治理、国际合作和共同发展成为国际社会的主色调,地区冲突、恐怖主义和大国对抗是副色或点缀色。然而,2008年金融危机、2016年民粹主义和2020年新冠疫情接连冲击国际制度,“开放、自由、市场等同于和平与繁荣”这一核心观念遭遇前所未有的挑战。


金融危机突显全球经济体系的脆弱性,自由国际制度的经济基础受到挑战。1970年代以来,市场在经济中的作用被无限放大,“新自由主义”“华盛顿共识”“市场原教旨主义”等概念盛行。1990年西方在冷战对决中“大获全胜”后,自由主义如日中天。全球各国普遍削弱政府功能,加速私有化进程,推动自由贸易,激发市场活力,提高经济效率。然而,2008年金融危机暴露出自由主义的重大缺陷,市场需要监管,全球市场需要全球监管。美国“金融危机调查委员会”报告指出,认为“市场具有自我修复功能,金融企业能够自我管理”,这是最根本的错误。结果,市场未能自我修复,欧美政府都大规模干预经济。


更可怕的是,自由主义镶嵌在全球化中,市场主导着全球经济体系,亚当﹒斯密的“国富论”演变成“富全球论”,美国金融危机迅速演变成全球金融危机。当经济市场化、全球化的时候,政治仍然是民族的,经济管理还局限在国界线之内。危机期间,国家各自为政,甚至以邻为壑、落井下石。迄今,一些国家仍未摆脱危机的阴影,而下轮危机已在酝酿中。自由主义的全球化还在继续,全球政治碎片化反而在恶化,下一次危机只能更大、更难应对。


以特朗普当选为标志的民粹主义,暴露出全球经济收益的不均衡性,侵蚀自由国际制度的社会基础。自由主义强调最大程度的市场化、私有化和自由化,鼓吹小政府、大社会、个人责任,国内的强势经济利益集因此获利最丰,国际上拥有竞争优势的发达国家则坐享其成。因此自由主义与全球化结合,加速恶化国内、国际上的贫富差距。美国当前的财富集中程度是1920年代以来最高的,1%最有富有的家庭财富超过最穷80%家庭财富的总和。


在贫富差距恶化的同时,西方国家弱势群体文化上的不安全感加剧。伴随着全球化加速,少数族群文化、新移民文化和美国传统文化冲击着美国人的身份认同。早在2004年,塞缪尔﹒亨廷顿就提出“我们是谁”的问题。经济贫困和身份危机是西方民粹主义的根源,英国“脱欧”、特朗普当选美国总统、法国“黄马甲”运动都是表现形式。同时,发展中国家弱势群体担忧西方文化入侵,害怕西方经济剥削,反全球化、反美浪潮一浪高过一浪。


疫情反映出国际公共卫生体系的软弱无能,触及自由国际制度的安全基础。同其他行业一样,公共卫生产业也全球化了,国家必须依赖全球生产链、分配链和资金链。一方面,病毒借全球化迅速扩散,到达全球200多个国家和地区;另一方面,各国自扫门前雪,优先保障本国需求,全球医药市场霎时崩溃。国际抗疫前遇堵劫,后有追兵,处境非常危险。仅3月份,全球各国出台70项出口管制措施,每天都有新措施增加。80个国家颁布出口管制措施,近40个国家全面禁止出品相关物品。市场失灵,降低了产量,推高了价格,对于缺乏生产能力的穷国、小国更是灾难。以色列是个袖珍小国,没有完整生产链,一开始政府就命令“摩萨德”采取各种手段获取相关物资。保障人民安全是国家的首要政治责任,在最危急关头,国家成为公民最后的避难所。


全球融合为统一的、分工协作的大市场,经济发展成为国际政治的主题,这是后冷战时期国际关系的主要特征。世界大战的风险日益远去,对全球多数国家而言,经济发展和人民生活水平提高成为重中之重。过去几十年,国际政治理论的创新反映了这种变化,新自由主义是国际政治学的经济学转向,建构主义是社会学转向,国际政治学向经济学、社会学转型。承平日久,人们似乎已经忘记,国际政治作为一门学科,其研究领域是战争与和平,汉斯·摩根索的经典著作《国家间政治》副标题是“权力斗争与和平”。国际政治的逻辑前提是安全稀缺。安全像空气,当岁月静好时,安全不稀缺,不觉其珍贵。


金融危机、民粹主义和新冠疫情是一面面照妖镜,照出国际政治残酷的另一面。全球市场能提高经济效率,增加全球财富,但是不能解决经济、社会和人民安全问题。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·E·施蒂格利茨说,危机一来,市场就失灵,没有哪个国家会在战时求助于市场。


过去12年的三次危机充分显示,经济与安全脱节、全球治理与国家主权冲突是自由国际制度的根本缺陷。经济追求利润最大化,安全则是底线思维,两者有本质冲突。后冷战时期,全球总体态势是资本绑架政府,经济利益凌驾国家安全之上,政府服务于经济发展。资本获益,经济就能发展,国家安全就有保障,这是自由主义的基本逻辑。习近平总体国家安全观则深刻揭示,必须统筹发展和安全、外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全,维护各领域国家安全。


全球化时代,自身安全与共同安全息息相关,有完善的全球治理,才能保障国家安全。但是,全球治理需要国家让渡主权,这是全球治理的困境。资本可以自由流动,但货币、财政政策属于国家主权。商品可以跨国交易,但公民身份属于国家主权。医药生产链是全球性的,但人民安全是国家责任。三次危机充分暴露自由国际制度缺乏全球治理的短板。


这个即将逝去的时代,是一个浪漫、乐观的时代,和平与发展是时代主题,人类会怀念它;这也是一个疯狂、野蛮的时代,贫富差距、金融危机、生态恶化、公共卫生灾难轮番出现,人类必须驯服、超越它,追求更加平衡的新时代。


大国竞争瓦解旧格局



西方能够主导后冷战时期的国际制度,除意识形态“软实力”外,还得益于美国强大硬实力的支持。过去30年,人们习惯用“单极世界”“一超多强”“美国治下的和平”等概念描述国际权力格局,显示出美国遥遥领先的实力地位。没有大国挑战美国实力、领导地位,是后冷战期时期国际秩序的又一特征,也是该秩序能平稳运行的前提。然而,近年来国际权力格局发生重大变化,国际秩序的基石动摇。疫情期间,大国竞争空前激烈,损害国际合作,破坏国际秩序。


第二次世界大战结束后,美国作为霸权国家,主导了联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等国际机构的建立。冷战期间,美国作为西方联盟的盟主,采取单边开放原则,以有容为大的态度,把欧洲、日本拉到自由国际制度中。冷战结束后,自由国际制度成为唯一选择,第三世界国家纷纷加入。因为没有任何国家有能力在意识形态、实力上挑战美国,美国对此完全持开放态度,甚至积极吸纳更多的国家加入,把中国融入制度也曾经是美国的目标。


然而,2008年金融危机后,在中美实力差距持续缩小,意识形态矛盾不断加深,西方自信心屡屡受挫的大背景下,美国精英的忧患意识、悲情战术与草根民粹的排外情绪,在特定的时间点意外媾合,建构出大国竞争骤然升级的场景。这其中既有事实成份,更有想象的虚幻,哪些是事实,哪些是想象已经不重要,想象同样能决定政策。中美关系在奥巴马第二任期出现恶化态势,特朗普上台后形成大国竞争趋势。


2018年初美国接连推出战略报告和防务报告,《国家安全战略》报告断言:中国、俄罗斯挑战美国实力、影响和利益,试图损害美国的安全和繁荣。《国防战略》报告认为:中国、俄罗斯对美国构成长期、战略性竞争,是美国面临的重大威胁。过去30年来,“中国威胁论”数度沉浮,最终演变成美国政策。大国竞争跃升到首要位置,是美国全球战略实质性重大转变。不仅如此,特朗普政府还否定美国对华政策的逻辑前提:“通过接触及将对手们纳入国际体系和全球贸易,能使他们变得温和、值得信赖”,这个假设前提多数情况下“最后被证明是失败的”。


过去3年,美国对华政策的言行表明,大国竞争不仅仅写文件上,而是全方位进入实操阶段。大国竞争不是直接军事对抗,而是长时期政治、经济、军事和国际影响力的争夺、消耗。种种迹象显示,美国全政府、全方位、全球性的对华竞争正在从鼓噪变成现实,很可能变成一个“自我实现的预言”。


贸易战是中美关系恶化的引爆点,也是引领双边关系一路下行的主线。2018年特朗普以“中国偷窃美国知识产权和商业秘密”为由,宣布对600亿美元中国商品加征关税,拉开贸易战序幕。此后,中美互征关税不断加码,2019年8月24日,美国宣布对3000亿美元中国货品的税率调至15%,2500亿货品关税调至30%,贸易战达到巅峰。2020年1月15日,中美签署第一阶段贸易协议,贸易战暂时休兵。中美建交41年来,贸易长期被称为双边关系的“压舱石”,现在竟然成为动荡源,可见中美关系沧海桑田之变。


同贸易战相伴而来的是科技战,科技战影响更大,具有更浓厚的“零和博弈”特征。2018年8月美国通过《出口管制改革法案》,14个领域列入出口管制,上百家中国企业列入“实体清单”,打开中美科技竞争阀门。美国政府试图阻碍中美在技术、数据、资金、市场、人才等方面自由流动,从而改变中美科技合作的基本逻辑。中美贸易战涉及每年约1万亿美元的双边商品和服务贸易额,科技战危及信息通讯安全,涉及全球每天约9万亿美元的金融交易。华为公司成为中美科技战的焦点,美国在全球范围内组织对华为的围堵,使5G从一个纯粹的技术竞争演变成安全、政治甚至全球大战略问题。


中美竞争从双边领域向全球扩散,显现出全球性大国竞争的迹象。2018年10月,特朗普签署《2018年善用投资促进发展法》,成立“美国国际发展金融公司”,取代“海外私人投资公司”,提供600亿美元的贷款、担保或保险,帮助美国公司在亚非拉同中国“一带一路”竞争。民主党参议员克里斯·库恩斯说,这太令我吃惊了,2015年从奥巴马时期我们就推动同样的法案,一直通不过,现在包装成针对中国的方案,立刻就过了。最近,美国国务院国际事务局设立“多边事务特使”,阻止中国在联合国扩大影响。2020年3月4日,美国成功阻止中国人担任世界知识产权组织秘书长,蓬佩奥说“美国从2月开始就密切关注这一选举”。


美国在涉及中国领土、主权等高度敏感的议题上频频出击,开打意识形态战,反映出美方并不特别担忧中美关系恶化。近两年,美国行政部门、国会在新疆、西藏、台湾、香港、南海等问题上动作不断。美国国务卿蓬佩奥多次公开挑战中国共产党的合法性,“我们仍然对恐怖主义高度警惕,我们仍然面临来自世界各地的威胁,但中国共产党是当今时代的最大威胁”,这完全回到了冷战时期意识形态竞争模式。2018年3月,特朗普指责中国搞“经济侵略”,1943年第二次世界大战期间美国曾用这个词形容纳粹德国的经济政策,此后美国政府再没用对其他国家使用过。同贸易战、技术战不同,这些涉及意识形态、领土、主权领域的斗争不会产生立竿见影的效果,但会极大破坏双方互信。


2020年1月中美第一阶段贸易协议签署后,双边关系有所缓和,疫情本应成为改善关系的机会。但是令人意外的是,中美关系却见证了建交以来的至暗时刻。在没有现实利益冲突的情况下,双方就病毒来源、防疫措施、援助等议题展开前所未有的激烈争论。从一开始,美国就从大国竞争的视角解读疫情,把疫情“政治化”的不仅仅是媒体、政客、网民,还包括非常严肃的国际政治学者。前助理国务卿坎贝尔在《外交》网站上文章“新冠重塑国际秩序”的副标题是“当美国踌躇时,中国设法掌握国际领导地位”。美国对外关系委员会中国问题专家米拉·瑞普·霍伯说,中国会以危机为契机,取代华盛顿的位置,根据自己的理念设置新的国际规则。即便主张中美在抗疫问题上合作的人,也承认大国竞争不可避免。基辛格含蓄地指出,全球范围内放弃使用正义对抗强权,将会瓦解西方意识形态,但是当前的首要任务是抗疫,遏制强权要放在未来做。美国90多知名学者呼吁特朗普政府同中国合作,“即使在冷战期间,美苏之间都能合作对抗天花。”疫情期间的中美关系说明,任何一件事情都可以被置于大国竞争的框架内解读。


中国作为全球最大的社会主义发展中国家,美国作为全球最大的资本主义发达国家,长期以来是既竞争又合作的关系。中美进入大国竞争时代,双边关系性质发生变化。首先,中美从“复合相互依赖”关系转变为战略竞争主导型关系。从前,没有一个因素能够主导中美关系全局,经济、军事、政治关系都在各自的轨道上发展,利益冲突被分门别类地通过正常渠道解决,即便不能解决也不会动辄触及整个关系的根基。现在,中美仍然既有合作又有冲突,但是所有问题都要放到战略竞争的框架中审视,双边关系出现单一主导性因素。其次,中美关系的敌对性质越来越明显。从前,尽管存在利益冲突,但双方追求“绝对收益”“非零和博弈”,不以损害对方核心利益为目标,竞争、冲突是为了维护自己利益。现在,中美都准备一定程度的“脱钩”,具有浓厚的“相对收益”“零和博弈”色彩。再次,美国全球战略的重心从建构自由国际制度转向中美大国竞争。过去75年美国一直相信,美国利益与自由国际制度的利益一致,把中国、俄罗斯等新兴国家纳入国际制度既符合全球利益,也符合美国利益。现在美国日益相信,中国既是自由国际制度的威胁,遏制中国成为美国全球战略的首要任务。


中美即使还没有迈入新冷战的门槛,也已经拉开了大国全面竞争的序幕。这是过去30年国际权力格局的最大变化,必将产生结构性重大影响。正如法国总统马克龙所说,18世纪以来我们已经习惯建立在西方霸权基础上的国际秩序,现在一切都变了。


旧秩序风雨飘摇



后冷战时期的国际秩序已经被内在缺陷、大国竞争冲击得摇摇欲坠,疫情使其进一步进入风雨飘摇之中。美国全球领导地位,国际机构的全球治理能力,是后冷战时期国际秩序的两块基石,基石不稳导致秩序混乱。


近十年来,美国内受金融危机、民粹主义、党派极化困扰,外遇大国崛起挑战,对领导、维护国际制度日益力不从心、心不在焉,反而带头蔑视、破坏自己曾经珍视的国际制度,推卸全球责任和义务。


美国全球战略收缩始于2008年金融危机之后,特朗普上台后速度加快。冷战结束后的第一个10年,是美国价值观扩张时期,美国利用短暂的单极时刻把西方制度推向全球。2001年“9·11”事件后的10年,美国进入军事扩张时期,打了两场大规模地区战争。奥巴马上台后,美国全球战略进入收缩期,被认为是继艾森豪威尔、尼克松之后美国第三位实施战略收缩的总统。特朗普则明确提出“美国优先”,认为美国维护国际制度得不偿失,逆转美国长期坚持的“开明的利己主义”,“美国优先”就是退回“狭隘的民族主义”。


特朗普上台以来,美国先后退出“跨太平洋伙伴关系”、巴黎气候协议、伊朗核协议等多边协议,当年正是美国领导创建了这些机制。美国还退出联合国人权委员会、联合国经济及社会理事会,停止资助联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处、联合国人口基金。2020年2月,在新冠疫情已经出现的情况下,特朗普仍然要求2021财年削减对外援助21%,对全球公共卫生的援助削减35%,约30亿美元,其中世界卫生组织的资助减少50%。疫情当前,特朗普还肆无忌惮破坏联合国世界卫生组织的信誉。当年美国一手缔造了联合国,剧情反转折射出美国政策变化之大。


在全球公共卫生事件中,美国曾经多次发挥领导作用,新冠疫情期间美国却秉持“美国优先”原则,没有发挥应有的全球领导者功能。2003年布什建立“预防艾滋病紧急项目”,帮助非洲抗击艾滋病;2014年奥巴马设立“抗击埃博拉项目”,美国对外医疗援助占到其外援的三分之一。然而,特朗普却在新冠疫情新闻发布会上说,我是美国总统,不是别国的总统,我们要关注这个国家,其他国家应该做他们的事。在疫情凶猛之际,美国削减对阿富汗、也门的援助,令人瞠目结舌。尽管特朗普宣布为抗疫提供2.74亿美元的国际援助,在2.2万亿美元救市资金中,也拿出15亿美元作为国际援助,但是没有出面领导、组织和协调国际合作,使美国国际形象严重受损。墨西哥对外关系委员会主席路易斯·卢比奥说:“过去学习美国是件自然而然的事情,现在没有国家认为美国能够解决问题。”3月31日,厄瓜多尔、埃塞俄比亚、德国、约旦、新加坡等五国的领导人联合倡议建立“全球抗疫联盟”,这是对美国未能承担国际领导责任的反讽。


美国对维护、领导国际制度意兴阑珊,目前还看不到能够替代美国的国家或国际组织。谁来维护全球制度,谁来领导全球化,成为一个紧迫问题。2020年初,慕尼黑安全会议的主题是“西方的缺失”,法国总统马克龙抛出北约“脑死亡”论述,反映出西方的焦虑。美国缺席、西方分裂、大国竞争,使得本已经负重前行的国际机制更加举步为艰。


联合国安理会作为最重要的全球治理机构,在抗击疫情问题上乏善可陈。由于美国与英法德、美欧与中俄、常任与非常任理事国之间矛盾同期恶化,安理会很难通过有实质意义的决议。在也门、利比亚、以色列、伊朗、俄罗斯、撒哈拉非洲、国际贸易、气候变化等一系列国际热点问题,美欧均存在严重分歧。2017年一位法国外交官说,美英法在联合国安理会的合作已经死亡。俄罗斯与美英法之间则形成系统性对抗,在大多数问题上不能形成共识。随着常任理事国内部裂痕加深,10个非常任理事国借机合纵连横,对抗常任理事国。


2003-2011年伊拉克战争期间,尽管主要大国之间有分歧,安理会仍通过38个决议案,内容涉及临时管理当局、过渡政府、石油换食品、反恐等重大问题。现在,面对叙利亚困境,2017年以来安理会只通过4个决议案,其中3个决议案是延长跨境援助,1个决议案为呼吁各方停火,均无实质意义。2016年以来,安理会没有通过关于伊朗问题的决议案。由于安理会常任理事国之间就病毒来源问题有严重分歧,安理会直到4月10日才召开首次视频会议。期间,安理会讨论过法国提案和突尼斯提案,想就疫情通过一个决议案,迄今未成功。截止2019年10月,193年联合国会员国只有129个交纳了会费,反映出国际社会对这个机构的漫不经心。


同世界贸易组织相比,安理会的命运还算好的,世贸组织面临崩溃边缘。2019年12月10日,美国拒绝任命世贸组织贸易争端上诉机构新法官,这个被称为“最高贸易法院”的机构停止运作,过去它每年要处理约230亿美元的贸易争端。由于美国与欧洲对立,发达国家与发展中国家分歧,过去20年世贸组织没有形成具有重大影响的新规则,使贸易管理规则远远落后于现实需要。2001年的“多哈回合谈判”是世贸组织成立以来第一轮多边谈判,迄今为止没有取得预期成果,成为世贸组织虚弱无力的首要原因。2017以来,美国绕过世贸组织,直接同全球最大的几个经济体打贸易战,是2019年全球经济增长速度降低0.8%的重要原因,进一步削弱了世贸组织的威信。美国甚至威胁退出世贸组织,使其彻底停止运作。疫情期间,涉及医疗产品的自由贸易几乎完全中断,在此关键时刻世贸组织似乎被人遗忘了。


2020年3月26日七国集团视频会议结束,因蓬佩奥坚持使用“武汉病毒”,导致会议公报流产。同日,二十国集团领导人召开视频会议,各国领导人宣读了本国声明,通过公报,承诺5万亿美元的经济刺激计划,但缺乏具体操作议程,没有提议世界银行、国际货币基金组织加大放贷额度,没有倡议延缓穷国债务偿付。


疫情爆发后,信息共享、旅行限制、医疗物资分配,金融稳定,都迫切需要全球治理。疫情是对全球治理的一次大考,令人失望的是,没有一个全球机构能够发挥有效作用。全球治理从来不是需求侧理论,需求并没有刺激供给。在全球治理缺席的背景下,许多国家自发组织物资互助。难能可贵的是,在国家、城市相互封锁的大环境,德国使用军用飞机接一些意大利、法国重症患者,让他们到德国医院接受治疗,这可能是此次国际危机中难得的一抹亮色。


36年前,美国学者罗伯特·基欧汉做出一个大胆判断:尽管美国作为一个霸权国家,主导建立了当代国际治理体系,但是美国霸权衰落之后,这个国际治理体系仍然会享有独立的生命力,不会随之而衰落。现在,检验这个理论的时刻到了。


新秩序未见端倪



国际秩序转型不可能一蹴而就,往往需要数十年时间,此轮转型的起点应回溯到2008年金融危机,疫情会加速转型进程。目前,国际制度格局内外交困,国际权力格局变幻莫测,国家作为国际社会的主要行为体,在实践中适应、塑造新秩序,三股力量交叉影响,前景难以把握。但是,基于过去十年国际秩序演变的态势,或许可以管窥未来趋势的一些迹象。


在制度层面上,自由国际制度必然会改变,全球化的节奏、方式也会变化,但最终向什么方向转型难以确定。自由国际制度流行30年后,全球化反啮西方、分裂西方,西方首先从内部反思、改造全球化。国际制度转型,可能会先从西方内部开始。金融危机推动西方各国加强金融监管,民粹主义迫使相关国家注重国内平衡,疫情期间各国启动战时机制,这些经历将永久性改变西方的国内政治。或迟或早,国内政治会向国际政治延伸,西方将依据国内政治形象重塑国际制度。当然,第三世界国家也深受自由国际制度之害,但是没有国际话语权,尚没有形成对全球化的反思浪潮。


30年来,绝大多数非西方国家都或深或浅地融入了国际制度,现在对其构成了巨大挑战。同西方最初的设想有落差,非西方国家进入国际制度后,并没有接纳西方经济制度,而是发展壮大自己的经济制度,于是在自由国际制度下出现两个经济体系。更重要的是,过去10年一些非西方国家的经济体量迅速增大,似有反客为主之嫌。欧洲人担忧“西方缺失”,既指西方越来越不像西方,也指全球的西方色彩越来越淡。


未来,要么旧制度改变新国家,要么新国家改造旧制度,要么新国家和旧制度相向而行,要么新国家与旧制度分家、另立门户,要么旧制度崩溃、全球陷入无制度状态。每一个场景都不能排除,但是旧制度必须改变,它装不下两种日益对立的政治、经济体制,可也不可能在缺乏内驱能力的情况下维持原样。如果三次危机的教训被吸取,可以肯定的是,全球化不会停止,但是自由主义可能与全球化脱钩,政府在全球化中的功能扩大,市场的空间相应缩小。在资本逐利本性、新技术扩张本能的驱动下,全球化势不可挡。后冷战时期,全球化是好的、是褒义词,全球化是历史大势,政府服从、服务于全球化。未来,受政府管理的全球化才是好的,全球化服从、服务于政府。这个政府可以是全球治理机构,也可以是民族国家政府,分别代表国际制度相反的发展方向。近年来民族主义有所回潮,大国竞争加剧,全球共识弱化,如果这种趋势不变,民族国家政府主导全球化的可能性更大。


自由国际制度消亡或被取代的可能性较小,削弱、改造、分裂、再生的可能性较大。从思想、制度源头看,西方始于文艺复兴、资产阶级革命时期,第二次世界大战后得到巩固,冷战后发扬光大,恐怕难以断定现在就是一个转折点。这是一个内容庞大、源远流长、不断革新的体系,不会轻易退出历史舞台。更何况,目前还看不到任何可以取代、挑战自由国际制度的替代品。“北约脑死亡”“西方衰落”“美国世纪终结”更多是警言,而非预言。早在一个世纪前,《西方衰落》一书就曾流行一时。


在权力层面上,中美实力对比将主导国际权力格局的演变方向。过去40年,中国快速崛起、美国没有衰落、其他大国影响下降,是国际权力格局的本质变化。1980-2020年期间,美国GDP占全球的比重从25%回到25%,同期欧盟从35%降到21%,日本从10%到6%,俄罗斯从3%到2%,中国则从2%上升到16%。可见,中国崛起并未意味着美国衰落,但是中美之间的实力差距缩小是不争的事实。未来10年仍是中美实力变化的关键期,能否重复历史还是个问号。过去100年,美国经历过12次衰退和一次大萧条,大约每隔10年就有一次经济衰退,每一次美国都能复苏。2010年以来美国经历了1850年以来最长的经济增长周期,如果历史经验可靠,未来10年美国可能陷入新的经济衰退期。中国经济40年来没有经历过明显衰退期,这是优势,也潜藏着风险。


第二次世界大战以来,伴随着美国经济周期起伏,每隔一段时期“美国衰落论”就会重出江湖,迄今尚未变成现实。那些曾被认为可能取代美国的对手:苏联、日本、欧盟,现在同美国的差距越来越大。只有中美竞争最持久、最有活力,未来如何演变,将是国际权力格局最大的变数。


在国家层面上,中美两国的政策选择对国际秩序具有重大影响。国际制度格局和权力格局影响中美的政策选择,同时两国也都在实践中学习,在交往中建构新的身份,反过来塑造国际秩序。过去10年,中美关系发重大变化,但是无论美国对华政策还是中国对美政策,都没有最后定型,未来仍有很大转换空间。在美国,尽管政、商、学各界对华敌意上升,但是在如何对付中国的问题上远远没有共识。自由国际主义者仍坚持,美国应协同西方盟友,强化自由国际体系,用制度遏制、改造中国。民粹主义者要求美国新秩序自由国际制度的领导权,同中国“脱钩”,回归孤立主义。新保守主义者鼓吹“新冷战”,把中国树成全球性对手,以此动员美国国内外力量,重振美国霸权雄心。中美之间的大国竞争史无前例,没有一种方案经受过实践检验,也没有一种方案能获得多数政治力量认可。最可能的情况是,各种工具混杂使用,在试错中不断调整。


就目前而言,中美的实力对比、利益冲突和合作空间,有多少是虚构的,有多少是事实,需要双方在交往、较量中测试,在危机中检验。疫情危机检测的结论是,中美关系仍然在持续恶化,尽管没有迈上不可逆转的轨道,但是机遇窗口越来越小,“斗而不破”的现状难以维持。未来,中美实力差距是否进一步缩小,中美意识形态对立是否扩大,两国国内政治生态如何变化,都会影响政策选择。


制度、权力、国家共同决定国际秩序,每个变量都有多种可能性,这些可能性相互影响,产生更庞大的可能性。多年来,出于对美国单极世界的反抗,人们渴望多极世界,但很难预测多极就一定比单极更稳定、有序。可以肯定的是,从单极向多极的过渡时期是动荡、混乱的。过渡期间,崛起大国和现存大国都比较忧虑、恐慌,崛起大国恐慌被遏制,现存大国恐慌被取代。疫情期间,中美博弈空前激烈,动荡迹象初现。基辛格说,疫情结束后一些国家制度将被认为是失败的,这种观点是否客观并不重要,重要的是世界再也回不到从前了。


本文原载于《现代国际关系》2020年第4期的疫情与国际形势栏目。现代院微信公众号现推出此文(无注释版,文章内容及文字均以正式出版期刊为准),以飨读者。


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