正确的决策离不开调查研究，我们党历来重视调查研究，坚持在掌握实情基础上进行决策。在全党大兴调查研究之际，解放日报·上观新闻与上海市档案局（馆）等合作开辟“回眸上海调研”栏目，介绍自1949年以来事关上海经济社会发展的重要调研，以飨读者。

“有的工人屋内只能放一张床，放工后就全家蹲在床上”“有的祖孙三代同居一室，十八九岁的子女还睡在一张床上”……在上海市档案馆馆藏档案中，上海市工会联合会1956年关于职工住宅问题的一份调查报告，直观地反映了当时上海市民住房之困难。

上海在解放前面临严重的房荒问题，工人阶级的住房条件尤其困难。解放后，上海市委、市政府对广大市民的居住问题十分重视。1951年4月，时任上海市市长陈毅在市第二届二次人民代表会议上作《1951年上海市的工作任务》报告，明确提出“市政建设必须服务于发展生产，因此市政建设的方针，是首先为工人阶级服务”。具体要求是有重点地修理和建设工人住宅，修建工厂区域的道路桥梁，改善下水道、饮水供给及环境卫生，改进工厂和工人居住区的条件。

此后的十多年间，上海经过多轮调查研究后，组织实施了新建住房、“自建公助”、“两调”、挖掘房屋潜力等应对举措，为改善职工居住条件发挥了重要作用。

1951年4月11日，陈毅在上海市第二届第二次各界人民代表会议作工作报告（上海市档案馆藏）

开展调查研究，首先要深入实际、摸清实情。20世纪五六十年代，上海各部门各单位围绕住房问题做了大量调研。如1956年，市工会联合会在144个国营、老合营工厂的11余万名职工中开展调研，发现住房困难主要表现在“房屋少”“住得挤”“路途远”等几个方面。对此，调查报告中有详细记载：

1956年市工会联合会《关于上海职工居住交通方面的问题和改进意见（初稿）》（上海市档案馆藏）

“据市房管局对一部分职工住宅的调查材料，居住面积平均每人不到2平方公尺的约占44%，部分职工居住拥挤的情况十分严重，许多工房灶披间、浴室、晒台都住满了人，房间一隔再隔，二层楼改为四层阁”；

“国棉十九厂一女工，八口同住一间，她与十九岁的儿子合睡一床，儿子梦中踢球一脚把她踢至床下，受伤至今未好”；

曾经许多工人居住在这样的棚屋之中（上海市档案馆藏）

“许多工房阴暗潮湿，空气恶劣，工人反映‘又闷、又热、又臭’‘八面不通光线，冬天结冰，热天不通风’，到了热天就全家睡在马路上”；

“在居住费用的负担上，还存在种种混乱和不合理的现象，如房租标准不统一，往往同样面积、质量的房屋，公房与私房、私房与私房之间的租金悬殊很大”……

昔日上海臭水沟边简陋的住宅。如何改善市民的居住条件是解放初人民政府面临的重要课题（上海市档案馆藏）

除此之外，房屋也面临破漏的危险。据调查统计，职工中住草棚的占11.7%，住简屋的占27.9%，住旧舍的占50%。其中61.6%已处于危险状态，许多工房“外面下大雨，里面下小雨”，不少建筑早已超过保用年限，“动作稍大房间与地板即上下动摇，在这些房屋内还经常发生小孩跌伤、跌死的不幸事故”。类似情况还有很多。

为了解决市民住房困难问题，新建住房首先被提上日程。1950年至1966年，市政府、市人委共新建住宅累计896.06万平方米。这些住宅主要供给对象是工人。

陈毅当年曾强调由于财政上的困难，不能“百废俱兴，全面开展”，而是要“重点建设，一般维持”。这也明确了，因为资金和资源有限，不可能多点开花、将兴建工人住宅的工程在全市铺开，只能有重点地进行。

1951年4月《普陀区重点市政建设计划草案》（上海市档案馆藏）

在这一背景下，选址工作变得尤为重要。1951年3月，市委组织部组织工作组前往沪西地区的普陀区进行实地调研，并向市委、市政府汇报了当地工人居住条件及周边环境等有关情况。其后又组织了几批代表前往实地进行查看、调研。经过调查研究之后，最终选定工人集中、居住环境又差的沪西地区作为第一个建设工人新村的区域。

1952年，刚刚竣工的曹杨新村（上海市档案馆藏）

被誉为“新中国第一座工人住宅城市”的曹杨新村就此诞生。曹杨新村（一期）工人住宅设计，由上海都市计划研究委员会和公共房屋管理处具体负责。关于工人住宅的建筑标准，专家们先后考察了普陀区、杨浦区内的锦绣里、东京里、南英华里的里弄住宅和几家纺织厂的15处老工房，建议既要在原有水平上提高一步，又要使今后工厂企业建设住宅能跟随得上，以简单朴素、实用为原则，附带建筑必需的公共设施，环境要整齐清洁。设计专家们及时提出初步设计模型，由市工务局等单位邀集工人代表座谈，最后确定建筑式样和设备标准。

搬入曹杨新村的一户工人家庭（上海市档案馆藏）

1951年3月，市政府在曹杨地区首批建造1002套工人住宅，1952年5月竣工。同月，又拨款在杨浦、普陀、长宁等区兴建2万户新工房（“两万户”因此得名），1953年9月竣工，总建筑面积60万平方米，解决了职工及其家属约10万人的居住问题。从1953至1958年的6年间，除市政府拨款建造住宅外，企业也出资参加建房，共建成天山、凤城等161个居民新村。

1958年以后，随着上海工业布局的调整，住宅建设重点转移至近郊工业区和卫星城。根据“便于职工就地工作，就近居住，避免长途跋涉”的原则，闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江、金山、宝山等地区陆续建造大批住宅新村，至1995年共建成129个，总建筑面积达1000余万平方米。这些住宅新村的辟建疏解了市区人口，使市区拥挤状况有所改善。

1952年，“两万户”工人住宅开工大会现场（上海市档案馆藏）

1956年7月23日，《解放日报》刊登了题为《上海房屋问题为什么难以解决？》的文章。文中建议，“各单位在分配房屋时，照顾居住条件最差的人，用贷款和自建公助等办法帮助职工干部自行修建住宅，这些都是值得考虑的”。

这里说的“自建公助”，是指企业中具有一定经济能力的职工在自愿的基础上，由所在企业组织起来建造住宅，而政府和企业根据可能条件，在土地、贷款、建筑材料、施工力量、市政设施等方面给予一定帮助的住房建造办法。

1952年，上海第一个自建公助新村——搬运新村（位于今中山南一路日晖东路一带，1986年因中山南一路拓宽改造而拆除）开始酝酿。最初，一群搬运工人建立了自主性的委员会。后来工会对他们进行组织，采取“储蓄互助，工会贷款”筹集资金的办法，奠定了自建公助的基础。具体操作是每户先缴纳200元，余额按每户的周收入分为七个档次：最高档次是周收入30元的家庭还款40%；最低档次是周收入10元的家庭还款10%。该新村于1953年7月16日竣工，共建成62幢两层楼房，解决了100多户工人的住房问题。

1958年7月，市建设委员会《关于组织职工自建公助的几项原则（三稿）》（上海市档案馆藏）

1957 年，自建公助在上海市各行业系统内全面推广。3月，上海公布了《企业职工住宅自建公助暂行办法（草案）》，对自建公助的申请条件、地基、公用设施、贷款、施工力量等诸多问题做了细致规定。当年全市自建公助住宅已开工和准备开工的共计有4749幢，完工1837幢，这对解决职工住宅紧张问题起了积极作用。

蕃瓜弄位于上海火车站东侧、苏州河北岸。解放前曾是难民聚集地，人们用毛竹、稻草、黄泥搭建简易棚户，相连成片，俗称“滚地龙”（上海市档案馆藏）

1950年代中期，除了自建公助，工厂企业还采取自费改造和国家投资等多种办法，积极帮助职工翻建棚户。棚户简屋和危房的改造摆上了重要位置，逐步进入统一规划、成片改建的阶段。当时的主要做法是结合工业、文教建设和重大市政建设，拆除棚户简屋，易地安置居民，开辟住宅建设基地。如市财政投资在蕃瓜弄进行成片改造试点，取得了成功经验。几年内，市区翻建的棚户总面积达220万平方米左右，居住人口近40万，瓦房从13.9％上升到77％，“滚地龙”完全绝迹。

20世纪60年代，蕃瓜弄开始改建为上海第一个五层楼房的工人新村。图为蕃瓜弄的居民迁入改建好的新居（上海市档案馆藏）

1988年，蕃瓜弄小区大门。如今蕃瓜弄开始了新一轮的改建（上海市档案馆藏）

上班路途遥远，也是当时上海房荒问题的重要表现之一。

1950年代末，提篮（即提篮桥区，1959年12月并入今虹口区）、杨浦等几个工业区，以及部分生产系统和大厂的职工，一般有近一半不住在本区，有的高达80%，甚至还有职工散居在郊区各县，全市198万职工中居住远在15华里以上的有将近20万人。

20世纪50年代，沪上一家仪表厂的女工正在装配电表（上海市档案馆藏）

因而，许多职工每天天没亮就要起床，清早出门，深夜回家。女工们晚上还要照顾小孩，每天只能睡四五个小时。如国棉十六厂工人唐秀兰，厂在沪西，家在浦东，往返需要三四个小时，有时搭不上渡船还要迟到。由于在路上花去很多时间，严重影响休息，她经常完不成生产计划，小组向她提意见时，她就低头哭泣……有的做夜班或三班倒的工人，因为上下班时没有公交，三轮车太贵，只好在半夜里步行，有的就在厂内机器旁边或者装货的铁桶、木箱上睡一晚上。

对此，《人民日报》认为，“这种情况，对职工的生产、休息和业余学习，都是不利的……这就需要城市房产部门来组织房屋互换工作。各地可以因时因地制宜，适当地有组织有计划地来进行换屋的工作”。

通过切实努力，至20世纪60年代，上海市民的居住条件得到了一定程度的改善。图为当时新建的多层住宅（上海市档案馆藏）

1960年，上海市委会议决定，由市总工会牵头开展调整职工工作和调换职工住房工作，目的是通过调整职工的工作单位或调换职工的住房地点来解决职工的路远问题。随后，各厂在党委领导下，以人事科、劳动工资科为基础，由有关部门抽出一定力量组成了“两调”工作小组，开始各项准备工作。4月下旬起，全市 “两调”工作积极展开。1960年4月至1961年12月，共调整路远职工84985人，占路远职工的40.4%，其中调工作54620人，住房问题解决30365人。

生活条件的改善，大大鼓舞和激励了工人们的工作热情。图为1959年8月，江南造船厂的工人们正为争取让5000吨海轮早日下水而热火朝天地工作（上海市档案馆藏）

20世纪60年代初，上海还通过调查摸底，大力挖掘房屋潜力，对原有房屋特别是使用不合理房屋进行紧缩、调整以腾出部分空房。这些举措都取得了较好的效果，在一定程度上改善了职工的居住条件。虽然受各种因素制约，它们未能从根本上解决城市职工的住房困难问题，但前期的调查研究、后期的探索实践，为改革开放后真正解决住房问题创造了条件和可能。

上海通过动迁、旧区改建等方式改善市民居住条件的步伐从未停歇。2020年，曹杨新村启动旧区改建。图为改建后焕然一新的曹杨新村，其标志性的牌楼得以保留（宋志良提供）

1.上海市档案馆馆藏相关档案

2.《上海人民政府志》，上海科学院出版社，2004年出版

3.《二十世纪五六十年代上海城市房荒问题的应对举措与困境》，赵胜，《中共党史研究》2012年第9期

支持：张新、金志浩、张劲、戴舒

海报设计：张看

校对：王礼荣

编辑：陆闻天、龚紫珺

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