魏晓娜：中国人民大学刑事法律科学研究中心教授，博士生导师

监察体制改革，无形中将检察机关推向重大改革的当口。在即将到来的新监察时代，检察机关的职权将发生重大变化，失去了职务犯罪侦查权的检察机关该如何实现其法律监督职能？处在大变革前夕的中国检察制度将何去何从？这些问题都迫切需要在理论上作出阐释与回应。

一、法律监督：一个历史遗留的难题

中国实行人民代表大会制度，形成与西方三权分立制度截然不同的一元权力架构。这种权力架构的弱点是缺乏有力的制约机制，必须在人民代表大会之下设立专司法律监督职能的机关。这种专门的法律监督职能之所以赋予检察机关，则与检察机关本身的性质有关。历史地看，检察机关本身即为制约(法官)权力、控制(警察)权力、守护法律的产物。

由于历史原因，前苏联检察制度对中国检察制度的形成产生过直接影响。苏联检察机关的性质是“法律监督机关”，支撑 40 31916 40 12958 0 0 3254 0 0:00:09 0:00:03 0:00:06 3254起这一性质的，则是两项互为表里的制度，一个是一般监督，另一个是垂直领导。然而，作为法律监督两个支点的一般监督和垂直领导制，在新中国不同历史时期的规范性文件中，则出现了不同的表述。自“五四宪法”和1954年《人民检察院组织法》始，中国的检察机关具备了“垂直领导”和“一般监督”这两项核心要素，成为实质意义上的法律监督机关。1979年《人民检察院组织法》首次明文规定检察机关的性质是国家的法律监督机关。然而，对于支撑法律监督性质的两项基本制度，1979年《人民检察院组织法》却一个废除，一个改变为“一重监督，一重领导”。

1979年《人民检察院组织法》的设计令人感到相当困惑：首先，1979年《人民检察院组织法》明确规定检察机关的性质是法律监督机关，从逻辑上讲，法律监督的外延应当与法律的外延一致，然而它却取消了一般监督，把检察职权局限于对刑事法律的实施实行监督。检察机关的职权与其法律监督的性质明显不相匹配。其次，关于检察机关的独立性，“五四宪法”和1954年《人民检察院组织法》的表述是“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”，1979年《人民检察院组织法》则修改为“不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，实际上默认了地方党委和地方国家权力机关对检察机关的干预。再次，关于领导体制的改变。1979年组织法改变了地方各级检察机关的产生方式，地方各级人民代表大会及其常委会成为主要的任免机构。这显然不利于检察机关排除地方干扰，不利于法律监督职能的实现。

 可见，在如何实现法律监督这一问题上，1979年《人民检察院组织法》并未提供一个令人满意的设计方案，给当代中国检察制度留下一个历史性难题。

二、回归法律监督：寻找新的切入点

(一)检察机关职权的现实格局 

 关于检察机关职权的属性，可以从两个不同的层面来界定。一是从宪制层面，检察机关行使的是人民代表大会制度下的法律监督权，这里的法律监督是广义的，即检察机关的所有职权在宪制意义上均是为实现其法律监督职能而配置；二是在技术层面，检察机关的法律监督职能又可以通过更为具体化的“诉讼职权”和狭义上的“监督职权”来实现。

以1979年组织法为原点，检察机关职权随着三大诉讼法的制定、修正以及司法改革的推进不断调整：第一，检察机关在刑事案件中的诉讼职权有消有长。《刑事诉讼法》1996年、2012年两次进行修正的结果是，检察机关起诉方面的职权呈扩大之势，侦查方面的职权不断萎缩。随着国家监察体制改革的推进，隶属于检察机关的职务犯罪侦查部门转隶整合到监察委员会，检察机关的立案侦查权面临被取消的命运。第二，检察机关的监督职权在刑事诉讼中不断强化，并延伸至民事诉讼、行政诉讼。刑事诉讼中检察机关的监督职能呈强化之势。第三，检察机关法律监督职能向诉讼领域以外的行政执法、立法领域的延伸。

(二)依法治国语境下“法律监督”本义的回归

 检察机关职权范围的扩大，可以放在一个更为广阔的时代背景下去理解。自中共十五大以来，依法治国成为基本的治国方略，“尊重和保障人权”被写入党的文件。此后，中共十六大、十七大和十八大的一系列正式文件开始频繁出现“依法治国”和“尊重和保障人权”的表述。1999年3月，九届全国人大二次会议通过了《宪法修正案》，正式写入“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年3月，十届全国人大二次会议通过《宪法修正案》，增加规定“国家尊重和保障人权”。 2014年10月，执政党以“全面推进依法治国”为主题召开十八届四中全会。这些动向，释放出了强烈的信号：中国正在转向法治治理模式。在新的法治语境下，有必要回归“法律监督”的本义，重新检讨检察监督的范围。

(三)法律监督：寻找新的切入点

在新的历史条件下，法律监督工作需要吸取历史的教训，寻找新的切入点。法治，首先是规则之治。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作常委会工作报告时宣布，我国已形成中国特色社会主义法律体系。之后，保持法律体系的自洽性和内部的协调性就成为迫切的要求。法治更是权利之治，中国特色社会主义法律体系是以权利保护为核心的规则体系。法治语境下的法律监督，必须以公民基本权利保护为切入点。所以，检察机关必须顺应历史潮流，以宪法“依法治国”、“尊重和保障人权”的精神为依归，努力成为宪法、法律的守护者，公民基本权利的守护者。

三、检察机关是公民基本权利的守护者

通过法律监督实现对公民基本权利的保护，应当有正确的自我定位，必须处理好法律监督和司法保障机制的关系。在保护公民基本权利方面，现有的司法保障制度负有第一位的责任，只有在保护公民基本权利的司法机制缺位的情形下，检察机关的法律监督才是必要和迫切的。

 现代社会，政府对公民基本权利的限制或剥夺必须依循一定的规则：其一，法律保留。其二，比例原则。其三，法官保留。我国的公法领域目前主要由刑事法律和行政法律两大制度体系调整。根据上述三大原则，刑事和行政制度体系仍存在一定的缺憾。而且，在两大制度体系之间，还有一些灰色地带，成为基本权利保护的最薄弱环节。作为近期目标，检察机关应当将以下领域作为法律监督的重点，以填补因司法救济缺位而造成的权利保障真空或者短板。这些领域，包括但不限于：

 (一)刑事诉讼中财产权、隐私权干预措施

 现行刑事诉讼立法对财产权、隐私权干预措施的重视程度远远不够：一是从法典结构来看，干预公民财产权、隐私权的搜査、查封、扣押、冻结等措施仅置于分则部分的“侦查”章；二是搜査、查封、扣押、冻结以及直接干预隐私权的技术侦查措施被界定为“侦查行为”，成为由公安机关全权决定的事项，刑事侦查行为被认为具有“司法”属性，也不能提起“行政”诉讼，没有司法干预的余地。结果是，财产在刑事诉讼中被不当查封、扣押、冻结的权利人根本没有任何提起司法审查或司法救济的机会。

 (二)非刑精神病强制医疗

在精神病强制医疗方面，我国已形成双轨制格局。对实施暴力行为，但未达到“危害公共安全或者严重危害公民人身安全”程度的精神病人，以及由亲属送医的精神病人的“非自愿”住院治疗，这一领域，存在着严重且隐蔽的权利保障缺陷，彻底排除了对决定提起行政诉讼的任何可能。

 (三)收容教育

 收容教育实质上是对公民人身自由的限制。对于剥夺公民人身自由长达两年的收容教育，公安机关既是决定主体，又是执行主体，缺乏必要的分权和制约，虽然理论上存在行政复议和行政诉讼的救济途径，但对当事人来说缺乏现实的可能性，沦为被法治和人权遗忘的角落。

 除上述领域外，在治安执法、对未成年人的收容教养、强制隔离戒毒等涉及公民人身自由、财产权利的领域，均由公安机关主导，都存在不同程度的司法介入不到位的问题，成为公民权利保护的薄弱环节。

四、检察机关是宪法、法律的守护者

(一)为何需要宪法监督？

在中国特色社会主义法律体系形成之后，体系内部应当层级分明、逻辑自洽、协调一致。然而，由于未能形成有效的违宪审查制度，我国规范性文件制定和司法解释领域存在诸多不规范现象，不仅损害了宪法的权威，而且损害公民基本权利。

(二)检察机关是宪法、法律的守护者

检察机关产生、存在的目的之一即在于守护法律。在中国，检察机关的性质被界定为法律监督机关。因此，在实施宪法监督、维护法制统一方面责无旁贷。检察机关行使宪法监督权仍存在有效的法律依据。完善中国特色的违宪审查制度，无论采用何种方案，检察机关作为宪法意义上的法律监督机关，都是当仁不让的违宪审查程序启动主体。

五、功能主义视角下的检察机关组织结构和职权配置

在现代国家，一个国家机关的组织结构，应当以最有效地实现该机关之职能目标为主要考虑因素。而关于立案监督的统计数据反映了检察机关面对公安机关行使法律监督权的整体状况并不乐观。从结构功能主义的角度来看，这可能与系统结构不尽合理有关。检察机关法律监督效果不彰，需要对检察机关的对外关系、组织结构和职权配置进行反思性重构或调整。

 第一，对外关系上，尽量摒除不当干预，保障检察机关依法独立行使职权，可以借鉴西方国家在处理检察机关外部关系时的相关制度经验，促进检察机关的整体独立性，使检察官的任命、升迁调动、考核惩戒等人事管理事务由独立、自治的主体决定。第二，重新确立检察系统内部的垂直领导体制。第三，理顺“检察一体”原则与检察官独立办案的关系。“检察一体”应以检察官独立办案为基础。我国长期实行的三级审批制对下级检察官的控制更为彻底，行政化色彩更浓，这与检察机关的司法属性，存在一定的冲突。对此，应合理界定检察长和个体检察官的办案权限，赋予检察官一定的独立办案权。第四，应赋予检察机关履行法律监督职责所必要的手段性职权。人民检察院在履行法律监督职责的过程中，为了查明案件情况或者调查核实违法犯罪行为，应当被赋予一定的调查权。第五，强化检察机关在公安机关执法质量考评中的作用。检察制度之产生，目的之一即是控制警察权，防止权力滥用。为了强化检察机关对警察的控制力，欧洲大陆各国及其影响下的日本，均在警察惩戒、晋升等方面赋予检察官实质性的影响力。因此，应当强化检察机关在公安机关执法规范化考评中的发言权。

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