F 孟加拉国的高密度人口和流离失所

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         气候引起的搬迁F---孟加拉国的高密度人口和流离失所

米赞·R·汗，Saleemul Huq ,Adeeba N. Risha，萨德·S·阿拉姆

科学 2021 年 6 月 18 日：卷。372，第 6548 期，第 1290-1293 页

在气候变化对最脆弱国家的众多不利影响中，气候变化引起的流离失所越来越多地由极端天气事件引起，这是一个严重的问题，尤其是在人口稠密的亚洲国家。政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 的报告预测了南亚的严峻形势，南亚是地球上人口最多的地区，拥有全球约四分之一的人口，贫困发生率最高。社会经济指标不佳，加上飓风和洪水的频率和强度增加，使该地区极其脆弱。与此同时，缓慢发生的气候灾害，如海平面上升、盐分入侵、缺水和作物歉收等，逐渐演变为更大的灾害。在南亚，孟加拉国是最脆弱的：4。1）。我们描述了面对这种自然和人为的逆境，孟加拉国如何能够成为灾害管理、适应和复原力的典范。

鉴于缺乏雄心勃勃的缓解措施，巴黎协定将温度上升保持在 1.5°C 或远低于工业化前时期的 2°C 的目标可能无法实现。因此，估计因缓发事件而流离失所的人数到 2030 年将达到约 2250 万，到 2050 年将达到约 3440 万 ( 2 )。影响环境所有要素的突然和缓慢发生的气候事件的组合成为环境置换的主要驱动力。

迁移是一种适应策略。据估计，每年有 50 万人搬到孟加拉国首都达卡。鉴于孟加拉国的土地面积小（147,570 km 2）和高人口密度（~1100/km 2），如此大规模的迁移对孟加拉国来说是一个挑战。撤退的空间很小：孟加拉国的人口只有美国的一半，居住在美国约 1.5% 的土地面积上。

移民安置通常可以分为三种途径：移民自主搬迁（没有太多政府支持）、政府支持的临时安置和计划搬迁。在孟加拉国，第一种选择不堪重负，其次是临时安置的努力，直到政府恢复他们的故居。由于空间和资源的限制，为应对气候变化而计划的搬迁或有管理的撤退 ( 3 ) 尚未广泛发生。

在孟加拉国建设移民友好型、气候适应型城市该地图显示了孟加拉国为建设移民友好型和气候适应型城市而开展的一些活动。活动描述基于有关计划的公开信息以及与非政府组织 BRAC 代表的讨论。图片：N. DESAI/科学

自 1971 年孟加拉国成立以来，甚至更早的巴基斯坦，政府计划重新安置因河岸侵蚀而流离失所的人，这在该国东南部的吉大港山区助长了种族冲突，因为此举没有得到与巴基斯坦的部落社区协商的支持。孟加拉国超过 100 万罗兴亚难民中，约有 100,000 名逃离缅甸的迫害，正在迁往孟加拉湾的一个岛屿 Bhasan Char。在渴求土地的孟加拉国，海湾中 30 多个这样的 Chars/泥滩中的大多数已经不同程度地居住着因河岸侵蚀和气候变化而流离失所的人。

尽管存在这些困难，孟加拉国在发展中国家的经济增长和将气候变化纳入其发展战略的主流方面处于领先地位。作为对科学发现的部分回应，2015 年通过的《国家灾害和气候引起的国内流离失所管理战略》(N SMDCIID) 纳入了减少灾害风险和基于权利的方法，以便弱势社区能够享有基本的生计、食物权、健康和住房。该战略建立在一个综合的流离失所管理框架之上，符合国际移民组织（IOM）的移民管理周期。本框架阐述了流动管理三个阶段的应对措施：迁移前 [减少灾害风险 (DRR)]、迁移（紧急情况）、和流离失所后（康复/搬迁）。根据该战略，政府已开始支持脆弱热点地区流离失所者的生计机会、住房和人类发展。在采用该战略之前和之后，政府支持的社区动员和灾害管理以及 DRR 政策很可能有助于减少 2020 年 5 月超级气旋安潘造成的伤亡人数。

移民友好型城镇

解决全球城市化进程中流离失所问题的一种方法可能是建立城郊增长中心，并将城镇转变为对移民友好的城市。对于孟加拉国等人口众多的国家来说，这种选择似乎是可行的，因为从脆弱的热点地区撤退的空间很小。为实现这一目标，需要通过研究、规划、设计和能力建设促进城市的制度变革。德班、基多、三宝垄和马累等城市的例子表明，城市可能需要制定总体战略和基于部门的战略来管理有效的气候变化适应（4）。这需要将适应规划和实施与城市优先事项联系起来。城市必须能够获得可靠的信息和机会，通过地方、区域、国家和国际网络分享经验 ( 4 )。

国家和地方政府应沿着三条路线制定有利于移民的计划：建设弹性硬件，如低成本住房、创造就业的产业和其他基础设施；软件，例如法律、政策和制度框架；与“心器”——提高意识，反映价值观和道德。移民安全有序流动的基本参数是确保就业、社会保护、获得教育、住房、医疗服务、公用事业等。虽然政府支持很重要，但私营部门、非政府组织 (NGO)、民间组织的参与很重要。社会和大学主导的研究可以加强市政适应工作。

这就是孟加拉国国际气候变化与发展中心 (ICCCAD) 一直在做的事情——促进较小的外围城镇转变为对移民友好的气候适应战略（见图）。我们的工作有多种目的：将移民潮从达卡和其他大城市转移到小城镇，分散适应气候变化的发展并促进基本服务和便利设施的规划。

在孟加拉国，如果为改善生计、住房等提供支持，大多数因气候变化而流离失所的人更愿意不从祖籍移居 ( 5 )。流离失所者在离祖籍较近的城镇定居保持心理上的亲缘关系和文化上的舒适。基于这样的当地环境和需求，每个移民友好型城镇都需要自己的发展和适应计划，以应对气候风险和经济机遇。

非政府组织 BRAC 最初确定了大约 20 个城镇和自治市，考虑到它们的经济潜力和气候压力，以确定它们是否能够吸收大量流离失所者。一些毗邻经济中心的卫星城镇，例如相对较高的海港和河港以及出口加工区 (EPZ)，可能会雇用数百万移民。制造业和/或服务业投资通过公共、私人和社区合作伙伴关系创造就业机会，例如私人投资、政府支持以及 BRAC 和格莱珉银行的小额信贷。ICCCAD 与许多部委和机构签订了正式协议，其中包括负责农村基础设施建设和维护的地方政府工程部 (LGED)。ICCCAD 一直作为项目的顾问和共同实施者与所有利益相关者合作，包括孟加拉沿海两个小镇蒙格拉和诺阿帕拉的市长（见图）。它正在帮助城镇当局规划和实施旨在热情好客的举措，以便他们可以逐渐成为公民的主流（6）。该过程基于一个涉及市政当局、东道社区领导人和定居者的参与式协商过程。

该战略 (NSMDCIID) 包括支持新定居者的生计和技能发展等选项，包括流离失所热点和新定居点。虽然这些城镇还没有这样的适应计划，但这些计划考虑了风险知情和对社会有利的适应措施。BRAC 及其气候桥梁基金目前也在五个城市实施不同的计划：库尔纳、拉杰沙希、萨特基拉、巴里萨尔和西拉杰贡吉。对于在这些城市实施的项目，目标群体是涌入贫民窟的移民。这些城市开展的活动大同小异，每个镇都有一些具体的活动（见图）。由于缓慢和突然发生的气候影响，大多数新定居者已从荒凉的农村地区迁出。ICCCAD 于 3 年前开始以边做边学的策略促进该计划。吸取的教训包括：(i) 这些快速发展的城镇充满活力的经济活动正在吸收越来越多来自脆弱热点的移民，以及 (ii) 有活力和能动性的移民在政府支持和格莱珉提供的小额信贷下从事不同的小企业银行和 BRAC。

世界各地因气候变化而流离失所的绝大多数人在国内重新定居这一事实表明，国内适应是最可行的选择。处理灾难流离失所问题的全球社会，包括联合国气候变化框架公约 (UNFCCC)，主要推荐这种选择。然而，它需要足够的国际支持，根据 UNFCCC 和巴黎协定，发达国家有义务提供（用“应提供”的语言）。不幸的是，一些国家对于国内资源调动的适应资金仍然是缓解措施的“可怜的表亲”，尽管发达国家和机构一再承诺，这一比例仍然保持在 20:80。

洪水和侵蚀——例如 2020 年 7 月 23 日在 Munshiganj 的 Louhajang 的帕德玛河沿岸——肆虐社区，其居民必须撤退。照片：SUVRA KANTI DAS/ABACA/SIPA 美国/美联社图片

选择性搬迁国外

国内搬迁有限制；突发和缓慢发生的事件有时会引发寻求工作和保护的个人跨界流动。联合国人权委员会主张从人权角度（即实现生计、健康、住房等基本人权的空间）来看待这种流动性。目前，那些因气候变化而流离失所的人面临着国际保护赤字，不符合 1951 年日内瓦公约下的“难民”资格。对因气候变化而流离失所的人的考虑始于 2008 年《联合国气候变化框架公约》下的研究和宣传。坎昆适应框架（第 1./CP16 号决定，第 14f 段）规定了不同类型的气候引起的人类流动（迁移、迁移和计划搬迁）、不同规模的流动（国家、区域、和国际），以及不同的行动（研究、合作和协调）。该决定承认移民是一种适应战略。2011-2012 年的南森倡议侧重于促进研究和计划搬迁。《巴黎协定》在华沙国际机制下设立了一个流离失所问题工作队，其任务是为避免、尽量减少和解决气候变化引起的流离失所问题提出建议。最后，《安全、有序、正常和响应性移民全球契约》于 2018 年通过，作为第一个在移民方面进行合作的多边框架，包括应对气候变化。2011-2012 年的南森倡议侧重于促进研究和计划搬迁。《巴黎协定》在华沙国际机制下设立了一个流离失所问题工作队，其任务是为避免、尽量减少和解决气候变化引起的流离失所问题提出建议。最后，《安全、有序、正常和响应性移民全球契约》于 2018 年通过，作为第一个在移民方面进行合作的多边框架，包括应对气候变化。2011-2012 年的南森倡议侧重于促进研究和计划搬迁。《巴黎协定》在华沙国际机制下设立了一个流离失所问题工作队，其任务是为避免、尽量减少和解决气候变化引起的流离失所问题提出建议。最后，《安全、有序、正常和响应性移民全球契约》于 2018 年通过，作为第一个在移民方面进行合作的多边框架，包括应对气候变化。

许多主要国家和智囊团开始从国家安全的角度看待气候流离失所问题，将其定性为“威胁倍增器”，《巴黎协定》下的一些国家自主贡献将那些因气候变化而流离失所的人视为潜在的助长国家安全的因素。和地区冲突（7）。然而，气候安全既可以从冲突的角度，也可以从以脆弱性为重点的人类和全球安全的角度来看待（8）。“冲突观点”的支持者呼吁关闭边界，但这种政策的结果仍然是一场人道主义灾难，主要是由流离失所者或其本国无法控制的行动造成的。我们是否应该将更多这些流离失所和心怀不满的青年视为人贩子手中的受害者？如果不是，那么我们认为——从以脆弱性为重点的人类安全的角度来看待这种流离失所——根据坎昆协议第 14f 段，有计划的国际搬迁可能是一种有效的推进方式。

由于多边进程通常非常繁琐且极其缓慢，双边行动可以更加迅速和有效，然后可能逐渐融入区域和全球倡议。例如，澳大利亚和新西兰的季节性移民工人计划，或新西兰的气候签证计划 ( 9 )，吸引了来自太平洋小岛屿国家的移民（尽管这些举措并不仅仅是为了吸收因气候变化而流离失所的移民）。加拿大和美国向海燕台风遇难者提供移民机会，但这些都是基于亲属关系（10）。尽管欧盟没有共同的政策，但在难民从叙利亚涌入后，芬兰和瑞典改变了他们早先关于气候引起的流离失所的自由政策。11 )。西班牙和哥伦比亚之间也有循环移民的规定。国际移民组织继续建议发达国家和发展中国家之间的这种迁移，作为对气候引起的脆弱性的适应反应。孟加拉国战略也推荐了此类选择。

许多发达国家已经遭受人口赤字、负增长和日益老龄化的困扰。许多这些国家的言论通常是反移民的，无法改变这些国家将需要越来越多的年轻和熟练劳动力的现实。因此，利用特定技能的预计需求，发达国家可以与气候脆弱国家签订双边协议，那些因气候变化而流离失所的人可以在联合支持的教育和培训机构接受培训，无论是永久移民还是循环移民。例如，在“三赢”计划下，德国从塞尔维亚、波斯尼亚和黑塞哥维那和菲律宾招募护士，以解决他们的护士短缺问题，同时降低失业率并为原籍国的经济发展做出贡献（12 )。发达国家的温室气体排放国根据《联合国气候变化框架公约》第 3.1 条承担一些责任，因为它们对造成越来越多的因气候变化而流离失所的人做出了不成比例的贡献，这是公正和公平的。

经验表明，移民到富裕国家可以对东道国的劳动力市场、GDP 增长和公共收入产生强大的积极影响 ( 13 , 14 )。通过汇款、技术、技能转让、国内消费和 GDP 增长、住房、儿童教育等，移民通常对原籍国也有利。2017 年，中低收入国家收到的汇款超过 4660 亿美元，是官方援助金额的三倍 ( 15 )。这提供了一个重要指标，表明关于气候流离失所者移民的双边协议可能对促进许多不同的可持续发展目标产生影响。这种移民应被视为一种双赢的选择，而不是气候人道主义（10）。

孟加拉国战略 (NSMDCIID) 主张“为来自流离失所热点的一个或少数家庭成员创造国际劳务移民的机会”（第 115 页）。年长和未成年的家庭成员和配偶可以留下来并通过汇款支持重建他们的生活。我们认为，这种选择性而非大规模搬迁作为务实政策的选择可以逐渐扩大规模，正如发达国家随着时间的推移预计的技能需求所保证的那样。与熟练劳动力向工业国家的传统自愿迁移不同，这种迁移基于双边规划和准备。

这种选择具有挑战性，但对双方都有好处。然而，西方民主国家是否接受这一提议取决于他们是否准备好接受和享受更多的“智能/联合”主权，在气候引起的脆弱性相互依赖下拥有开明的自身利益，而不是坚持一个百年的“威斯特伐利亚”全球合作中的零和博弈模型。许多人认为，随着全球公域问题越来越多，我们现在生活在一个正和世界。但这种范式转变需要大力开展运动，以提高工业国家公民对日益增多的极端事件和持续增长的缓发事件的“新常态”的认识。这些公民和政治家必须面对他们的国家在国际气候制度下承担的主要责任和义务，以支持脆弱国家的适应。这种意识必须对抗和克服许多国家经常出现的仇外心理和反移民情绪，这些情绪阻碍了共同红利的享受，而这可以促进真正和可持续的全球和平与安全。

增加协调

成功实施上述两个选项（移民友好型城镇和国际移民双边协议）有助于促进协调实施，如坎昆协议中所规定的，全球气候变化政策框架（UNFCCC）、减少灾害风险（仙台）框架）和人类移民（全球移民契约）。由于在国家和全球政策领域中，许多关于计划中的气候变化引起的流离失所的国内或国际搬迁的想法和行动相对较新，因此为了确定这些措施的可行性、有效性和可扩展性，持续的研究和科学政策互动是必不可少的选项。

这是一篇根据科学期刊默认许可条款分发的文章。

参考资料和注释

K. Rigaud 等人.，“Groundswell：为内部气候迁移做准备”（世界银行，2018 年）。谷歌学术

H. 辛格， J. 法莱罗， T. 安德森， S. Vashist，“气候不作为流离失所和困境迁移的成本”（行动援助，2020 年）。谷歌学术

J. 卡明，D. 罗伯茨， I. 安格洛夫斯基“规划气候变化适应型城市：从早期的适配器早期教训”（2011），第5 - 8。谷歌学术

S. Weerasinghe 等人.，“计划搬迁、灾害和气候变化：巩固良好做法并为未来做好准备”（联合国难民署，2014 年）。谷歌学术

B. Mallick， KG 罗杰斯， Z. 苏丹娜, Ambio。谷歌学术

SS 阿拉姆， S. 胡克， F. 伊斯兰教, HMA 霍克，“建设气候适应型、移民友好型城镇”（国际气候变化与发展中心，2018）。谷歌学术

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