“反公地悲剧”下电梯加装的集体行动何以可能？
摘要
新时期城市更新中，电梯加装作为一项“俱乐部产品”供给，存在利益分配失衡、潜在安全风险、降低生活环境品质等潜在负外部性问题，已成为住宅适老化改造的难点。由于集体选择规则失灵，电梯加装经常陷入集体行动困境，出现“反公地悲剧”。
为此，需要政府进行有效干预，在不减损社区自治能力的基础上，合理确定制度设计。从影响电梯加装成功率的制度因素来看，主要包括产权界定、社会资本和制度环境三个方面，而土地使用权公有、社会资本高、政策合理引导是最优组合。为了提升电梯加装的成功率，有必要探索各类型促进合作的助推举措，创新集体选择的投票机制，并优化制度环境，为电梯加装的自组织供给模式提供克服集体行动困境的可行路径。
面向美好生活需要的老旧小区更新是一项持续的政策行动，而电梯加装是现阶段更新任务中一项看似很小却屡屡受挫的举措，已经得到自上而下的广泛重视。
2015 年，财政部和住建部联合发布《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》（建办房〔2015〕52 号），而后，“加装电梯” 在 2018 年与 2019 年两次被写入《政府工作报告》，措辞也从“鼓励有条件的加装电梯”变为“支持加装电梯”，各地也相继出台多项推动电梯加装的政策文件（表 1）。
表1 国家及地方层面电梯加装政策梳理
同时，我国老龄化问题越来越严峻，老旧小区的适老化改造需求日益迫切，国务院陆续发布《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13 号）、《关于制定
和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52 号），电梯加装在全国范围深度开展。
在政策积极支持、客观需求强烈的情形下，电梯加装情况却并不理想，反而频频受阻。这表明，电梯加装作为一种公共产品供给，体现着个体需求向集体行动的演进，这不只是一项单纯的技术工程问题，更是一项综合的公共治理问题，需要“借助特定规则制度形成集体行动约束，以主动促进集体共同利益的达成”。
当前，城市更新逐步成为存量规划时代的主战场，“利益的再分配依靠单纯的空间规划难以解决实际问题，恰当的制度设计、规划配套政策研究的重要性日益突出。
在规划思路与方法上，“存量规划的核心，就是设计出必要制度，将提供新的公共服务所必须的交易成本，减少到新增公共服务带来的收益范围内”。
据此，本文探索影响电梯加装成功率的制度因素，探讨差异化制度设计，为社会自组织供给情形下克服集体行动困境提供可行路径。
01
电梯加装的“反公地悲剧”
电梯不同于完全非排他性、非竞争性的纯公共产品，它在技术上可以排他，且高峰时段的边际拥挤成本不为零，属于典型的“俱乐部产品”。“俱乐部产品”供给受到俱乐部成员的意愿制约，经常面临集体行动困境，无法创造“合作剩余”。一定程度上，制度设计决定着电梯加装能否成功，而其核心是成本与利益分摊协议，一旦俱乐部成员（业主）无法就成本分摊与利益达成一致，“公地”将无从提供，即出现“反公地悲剧”问题。
1.1 潜在负外部性问题
从经验上看，电梯加装并非一项无人受损的“帕累托改进”行动，而往往是获益超过损失的“卡尔多—希克斯改进”。因此，合理补偿对低层与相邻楼栋业主带来的负外部性，推动共识形成，是电梯加装成功的关键。
1.1.1 加装行动带来的利益失衡
不同业主的效用函数并不一致，加装电梯会改变客观利益格局和主观上的得失感受。对于高层业主而言，加装电梯往往意味着房产增值、潜在租金上升、出行条件改善等，支持加装是自然而然的最优选择。但对低层业主而言，加装电梯意味着噪声增加、局促的共有空间被挤占等潜在可能，为了避免减损人居环境品质，这些业主显然会行使“否决权”。如果缺乏监督机制，部分业主也会采取“敲竹杠”等对抗性策略行为，从而大幅增加电梯加装的交易成本。
1.1.2 潜在的安全风险
电梯加装成本主要包括物理成本与交易成本。如果交易成本较高，降低物理成本是可行选项，但这存在安全风险。类似于“柠檬市场”的信息不对称情形，业主们可能选择缺乏资质的设计公司、电梯公司、无相关经验的施工单位，可能造成难以挽回的损失，不仅将相关住户置于潜在风险之中，也会损害社区自治的社会资本。在物理成本降低幅度有限的情形下，降低交易成本是比较现实的方向。
1.1.3 降低生活环境品质的可能
受成本利益衡量的局限及制度限制，电梯加装主体之外的业主承担着部分容易被忽略的外部成本，生活环境舒适度可能会降低。例如电梯加装影响了北侧住户的采光权，或者加装电梯占用了地面非正式停车场地等。现状多数城市的加装政策只赋予了该楼栋或该单元业主保障其权益实现的权利，其他业主的异议权利只能通过简单的反对来表达，缺少弹性的争议解决机制。
1.2 “反公地悲剧”的出现
潜在的负外部性使得协商过程变得复杂，关于成本与收益的公平分摊成为关键，合理的投票规则设计可以保障过程公平，促使集体行动成为可能。然而，既要保证资源配置效率（以最低成本实现最大价值），又要兼顾利益成本的公平分配很难实现。
电梯加装作为一项基础性民生工程，是值得推进的正和博弈，但在维护社会稳定的诉求下，全体一致同意规则是地方政策的现实选择。全体一致规则，不仅是一个持续地讨论、妥协和修订的过程，也赋予了每位业主行使“一票否决权”的机会，增加了各类机会主义行为。全体一致规则保证了利益成本分配的绝对公平，但有着不可忽略的外部成本和决策成本，若协商失败，则“反公地悲剧”发生。
为了提高资源配置效率，打破集体行动困境，许多地方依据《物权法》，尝试实施“双 2/3 多数同意”规则。相比于全体一致同意规则，多数同意规则的单张投票的重要性降低，决策成本较低，但也存在“多数人暴政”的弊端，即人数占少数的低层业主或相邻楼栋业主的利益剧烈受损却得不到公平补偿，这无疑加大了社会风险。
因此，许多城市在名义上实行“双2/3”原则，却规定应保证其他业主无异议，这实质上等同于全体一致同意规则，降低了资源配置效率。理论上，“帕累托改进”与全体一致同意规则类似，而多数同意规则的“同意率”，也应该越高越好，但在现实中，资源配置效率与利益成本公平分配却难以完全兼顾。
1.3 地方政府干预的两难
在公权力干预与社区自治边界并未完全厘清的情形下，针对电梯加装的“反公地悲剧”问题，公权力干预面临着两难：一方面需要避免大包大揽，减损社区自治能力；另一方面也不能在协商自治过程介入不足，导致资源配置效率过低。同时，公权力对各类制度障碍拆除不够，行政审批程序过度繁琐，破解集体行动困境的制度设计又不足，需要积极探索合理的介入路径。
1.3.1 协商过程介入不足
俱乐部产品供给受到社会资本制约。在社会资本不足的情形下，需要第三方权威力量介入与协调，否则，容易出现协调失灵的“纳什均衡”现象，锁定在“反公地悲剧”中。更长远的治理挑战是，地方政府需要对协商业主、电梯单位、电梯施工与维护单位，以及审批责任部门等方面进行全过程、全生命周期的监管，防范潜在的安全风险和社会风险。
1.3.2 审批环节多且程序繁琐
即使电梯加装能够成功克服社区层面的集体行动困境，尚需要面对程序繁琐的审核过程。目前，大部分城市的申报流程已经有所简化，但依然存在审批机构过多、程序繁琐等问题，再加上规划部门、市场监督部门、特种设备管理部门的“串联审批”方式，审核结果高度不确定，多个部门具有 “一票否决权”，影响实施效率。
02
影响电梯加装成功率的制度因素
电梯加装是一项“俱乐部产品” 供给，有效的制度设计应通过“塑造个体行为的规则集合，以此构成社群及其内部个体行动的政治性空间”，降低交易成本来提高实施的有效性；而产权界定、社会资本、制度环境等因素影响着交易成本，进而影响加装效率。明晰这些制度因素，可以使集体行动成为可能，并提升资源配置效率。
2.1 产权界定
产权制度是基础性制度安排。科斯定理描述了交易成本和产权制度安排之间的关系：产权明晰是降低合约成本、减少外部性的有效方式，在不受强力干预的情况下，产权朝着交易成本最小化的方向演进。
德姆塞茨也认为，“所有社会的产权安排，都会回应于技术、需求以及其他经济条件的变化而有效率地演进”，但产权并非均质与唯一的，产权交易秩序在不同的空间尺度上产生的效率不同。
我国城市建设用地的土地使用权存在公有与共有的差异，许多老旧小区仍属于土地使用权国有的划拨用地，新建商品房则属于土地使用权共有性质，不同的产权设置造成了交易成本的差异。国有出让土地虽然有利于提高房地产市场交易的效率，但面临“俱乐部产品”供给时，国有划拨用地的小区却展现出更高的效率。
从理论上看，产权谱系往更明确、更清晰的方向演化，会降低交易成本，促进“合作剩余”的产生。但在电梯加装事件当中，我们却观察到相反的现象。电梯加装涉及到两个产权问题，一个是电梯产权问题，按照 “谁加装谁受益”原则，产权界定根据业主的出资比例确定；另一个是房屋与土地产权问题。若小区属于商品房性质（国有出让土地，出让期内的土地使用权为全体业主共有），加装电梯需要支付集体决策费用和监督费用，资产定价及细微属性界定更加清晰，业主权利意识也更加强大，交易成本往往非常高昂，“反公地悲剧”发生的概率较高。老公房、单位集资房等性质的老旧小区，则属于国有划拨用地，土地使用权公有，交易成本较低，加装成功率相对较高。
2.2 社会资本
社会资本衡量了信任与合作程度的高低，属于非正式制度范畴，是促进社区自治的关键因素之一。社会资本高低与分布状况，决定了社区活力和凝聚力的强弱，以及社区治理的绩效。社会资本较高的社区，居民基于长期的交往互动，大部分情形下信任公权力，形成了共同的行为准则和互惠信任的处事模式，遵守基于广泛共识的排他规则、利益分配规则等， “当人们成功地建立可以借助互惠、信誉和信任，来克服短视自利的强烈倾向的条件时，人们就能够达到‘优于理性’的绩效”。
社会资本是社区解决公共事务、建立制度设计的动力源泉，基于社会资本的可信承诺和内部监督机制，也形成了成员之间的有效约束力，降低群体成员的机会主义行为。同时，可以通过群体成员的社会关系联结，引入外部社会资本，获得外部市场的情感和工具性支持，消除各类社会障碍（图 1）。
图1 电梯加装与外部社会资本的引入
社会成本高低对集体行动的影响，可以通过设置不同的社会资本水平，对电梯加装进行简单多数同意、2/3多数同意、100% 同意（全体一致同意）三种规则下成功率的模拟分析（图2）。
图2 不同社会资本水平的社区电梯加装成功率模拟
横轴代表同意的先验概率，在社会资本高的社区，对公共提案将有75%~100% 的业主天然地选择同意；在社会资本中等的社区，对公共提案会有 50%~75% 的业主表示同意的先验概率；在社会资本低的社区，仅有 0%~50% 的先验概率。竖轴代表电梯加装成功率，是业主投票超过同意的先验概率分布。
为简化分析，文章仅模拟了七层楼每层仅一个业主的情形。对于社会资本低的社区，三种同意规则的成功率都难以超过 50%， 2/3 同意规则的成功率不超过 20%， 100% 同意规则的成功率不到 1%。对于社会资本高的社区，三种规则的成功率都能超过 50%，即使采用 100%同意规则也仍有较高的成功可能性。
2.3 制度环境
国家和地方的政策制度环境是影响交易成本的外生变量，“对于影响自主治理制度设计的因素分析，奥斯特罗姆将制度分为三个层次：总体（《宪法》）规则、集体选择规则、实际操作规则”（表 2）。
表2 国家及地方层面电梯加装政策梳理
在电梯加装过程中，集体选择规则和实际操作规则是在政府、业主等相关参与方的协商博弈之下制定；而制度环境则是探讨主体规则层面，总体规则制定包括确定集体选择活动参与者的资格、集体选择规则、资源使用总体规则、决策规划、宏观规划、治理规则等。制度环境是宏观层面的因素，其行动情境可能发生于国家机关、地方政府机构等层面，隐藏着政府干预力量的重要作用。
当前，地方政府在“自主加装、社区引导、政府支持”的普遍原则下，鼓励“自筹资金式”的加装模式，也积极引导市场企业和社会资金参与。政府政策为宏观制度规则创新提供可能，如投票机制创新、监督惩罚机制完善、协商博弈的加装引导、审批程序的简化等。若政策助推得当，则会出现决策环境影响人们的行为，甚至是促使电梯加装从“卡尔多—希克斯改进”转为“帕累托改善”。
03
克服集体行动困境的制度设计
对于不同的老旧小区，产权、社会资本与制度环境都存在着差异，客观上造成了不同的实施绩效。提升实施绩效的关键在于降低交易成本的制度设计，“交易成本大小由制度设计决定，为了保证资源配置的更高效率，需要通过制度创新来降低交易成本”。
为此，实践中应探索合理的助推举措，创新投票机制，优化政策制度环境，摸索出克服集体行动困境的可行路径。
3.1 面向合作的助推举措
由于业主诉求多元、价格机制模糊、监督机制欠缺以及制度缺陷，电梯加装的潜在负外部性问题，也会激发“敲竹杠”的对抗性策略行为，增加了外部成本，使社会边际成本大于个人边际成本，形成“无效率三角形”（图 3 和图 4）。
图3 加装电梯的需求曲线
图4 加装电梯的供需模型与无效率三角形
社会资本与制度环境，对集体行动协商环境的安全构建起到重要的作用。制度的外部约束力和自组织内部约束力充当着协商的润滑剂，可以有效减少外部成本（图 5），进而妥善解决负外部性问题。
图5 社会资本、政策环境对加装电梯交易费用的影响
由此，产权界定差异决定着初始交易成本的高低（图 6），土地使用权公有、社会资本高、制度环境优越的小区，交易成本较低，加装成功率较高。
图6 加装电梯过程中形成的产权差异与交易费用
考虑到差异化的实施绩效，公权力的助推举措可进一步优化（图 7）。对于社会资本高、产权公有的小区，协商冲突的可能性较小，第三方力量的介入会提高资源配置的效率，有效推进社区自治。对于社会资本低、产权共有甚至已经陷入集体行动困境的小区，选择性的强制干预力量设置十分必要，可以通过强制力量的权威性来增加干预结果的公信力，同时，设置司法系统引入的可选择性，推动业主产生合作动机，进而破解集体行动困境。
图7 差异化加装条件下的选择性助推举措
3.2 投票机制的路径探索
电梯加装是个人偏好的汇总，即 “俱乐部产品”的供需取决于全体社会成员偏好的总和，在业主有效违约与损失厌恶的情况下，存在两种常见的投票方式：全体一致同意规则和 2/3 多数同意规则，但两个规则常常陷入抉择的两难。
全体一致同意规则符合“帕累托改进”规则，适用于纯公共产品供给。纯公共产品的自组织供给，意味着需求相同者会自愿成立供给组织，也赋予了个体“一票否决权”，从而维护个体偏好不受他人侵犯。而“俱乐部产品”具有排他性和不完全的非竞争性，电梯供给过程中，高、低层业主的加装偏好差异大，也涉及既得利益的再分配，往往更符合“卡尔多—希克斯”改进规则，在简单多数投票规则下，其成功率更高。
在成本上，布坎南（Buchanan）等从外在成本和决策成本的角度，证明了简单多数是最优选择。外在成本反映了其他投票人偏好的预期差异度，决策成本反映了投票人数多少的交易成本。布坎南等指出，简单多数成本曲线总会在 n/2 处存在一个奇点 （图 8），使外在成本和决策成本的加和在 k=n/2 的点位处（图 9）达到最小值，即简单多数规则是避免冲突并获得多数票的交易成本最小化的选择，也是多数同意规则中可操作性最好的规则。
图8 简单多数规则的总成本最小
图9 个体投票总成本
虽然，由多数投票选择的成本加和构成的社会相互依赖成本较低，是较理想的投票规则，但这可能导致多数同意规则的滥用，使得发生“多数人暴政”的概率上升。正因为自下而上对多数同意规则滥用的疑虑，以及自上而下对社会风险的担忧，名义上
执行 2/3 比例同意规则，但实际上却趋向于全体一致同意规则。
因此，有必要鼓励各个地方政府创新差异化的投票机制，即在 2/3 比例至 100% 比例的同意规则之间进行试点探索。同时，在多数同意规则上进一步优化，例如允许投票交易和加权投票规则等，进一步降低业主陷入集体行动困境的概率。
3.3 行动情境下的制度环境优化
高质量的制度环境对于社区自主供给公共产品具有重要的影响， “良好的制度设计，不仅是克服集体行动困境、实现治理的关键变量，也是推进社区治理能力现代化的基本路径”，即制度规则优化可以有效减少协商的不确定性，降低交易成本，消除冲突点，促进资源配置效率提高和公共利益最大化。而在非正式制度方面，政府可以倡导和扶持社区自治，增加社会资本积淀，加大社区自治孕育空间与可能性。
同时，当公共产品的集体性激励不足时，可以探索选择性正向激励。例如对符合条件的成功加装电梯的小区，给予更多的货币补贴或优惠政策等，充分调动合作的积极性。从正式制度角度看，可以积极探索更新电梯加装模式与加装机制，提升加装实施效率，开展自主加装模式的制度优化、市场机制下的加装模式创新等。
自主加装模式作为目前的主要模式，制度环境优化可以从三个方面着手：
第一，加大资金补贴。资金难题是业主自组织协商陷入初始集体行动困境的主因，加大公共资金补贴，拓宽资金渠道，是减少业主协商冲突、提升业主同意率的有效办法。
第二，简化审批程序。目前各城市的加装流程已有所简化，例如北京市根据城市更新特色，规定如果不涉及产权登记，可以不办理立项、用地、规划和施工许可审批手续；而上海与武汉推行加装前项目评估，降低实施的交易成本。
第三，构建全面、系统的监督机制。一是加强监管电梯品牌单位、设计单位、施工单位，引入终身责任制、黑名单制度等，降低潜在的安全风险；二是构建实施过程的监督机制，杜绝投机行为；三是制定对审批单位的监督办法、惩罚机制等，减少寻租空间，构建全面、系统的安全协商环境。
考虑到现实的多样性与复杂性，电梯加装并不存在标准的单一模式，但需要制定公平、公正的制度框架，不断探索市场、政府、业主之间的关系，持续引导多元主体在法律框架下开展合作模式创新。例如北京试点了企业作为第三方负责代建，业主付费加装电梯的模式，已经小有成效。这种模式符合“俱乐部产品”的特点，业主无初期资金压力，并且协商难度较小，较容易实施，不过，后续的长期运行维护仍面临艰巨的挑战。目前，虽然各地方政府支持社会资金进入，但缺乏有力的政策支持，企业面临本金回收期长和收费难以精准化的难题，亟需高质量的制度环境创新来助推。
04
小结
在存量背景下，“城市更新不仅是空间重组的过程 , 也是利益再分配的过程”，需要社会治理和公众的广泛参与。电梯加装作为一种“俱乐部产品”供给，存在着潜在的负外部性，会扰动既有利益格局，一旦成本与收益无法有效分摊，将使得集体行动不可能进入困境，陷入“反公地悲剧” 境地。围绕电梯加装的“反公地悲剧” 问题，需要重新反思土地使用权的产权界定等正式制度和社会资本等非正式制度的角色及作用，从而构建出较好的制度环境。
在产权界定方面，不同于新制度经济学关于产权界定越清晰越好的主张，国有划拨用地的小区，在电梯加装的效率方面，远远超过国有出让土地的商品房。社会资本高低也与社区自治水平呈显著正相关关系，在以“政府负责、社会协同、公共参与” 为核心的社区治理创新中扮演着重要角色，这是未来制度设计可以着力改进的方面。
在制度环境中，在确保刚性的底线要求的基础上，应鼓励地方政府积极探索“试错”，包括在 2/3多数同意规则与 100% 同意规则之间探索差异化投票机制，以及在补贴、审批、监督与市场化等方面开展多元化创新试点，有效激活自组织力量、第三方权威力量、可选择性强制力量，开辟出地方化的可行路径，从而实现平衡、保障、改善民生与提升自治活力的双重目标，塑造出共建、共治、共享的社区治理共同体。
作者
张雪 重庆大学建筑城规学院硕士研究生
彭坤焘 重庆大学建筑城规学院副教授，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室
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