《世界经济》2022年第2期|以加强垂直监督降低政府扁平化改革中的治理风险

党的十八大以来，各级政府努力推动简政放权改革，通过取消和下放行政管理事项、缩减行政层级等推动服务型政府建设取得重大成效。但是，简政放权在实践中也逐渐暴露出新的问题，一些地方推行简政放权时往往简单地一放了之，出现了行政监管真空。尤其是在环境污染、安全生产等行政管理领域，管理权的下沉可能会加剧地方的机会主义行为，引发治理风险。2015年习近平总书记在两会期间谈到行政管理权下放时就强调：“既要放也要接，‘自由落体’不行，该管的事没人管了不行”。因此，如何在向下放权的同时，做好对基层行政部门的垂直监督，是深化行政体制改革和促进简政放权取得实质性成效的重要基础。

目前关于政府简政放权以及行政组织扁平化改革的研究，大多强调了减少行政管理层级对提升管理效率和促进地区社会经济发展的积极效果，对中央与地方治理目标存在不一致时行政管理权下放可能引发的地方策略性行为及其治理风险的关注明显不足。在理论上，组织内管理权下放的治理效果依赖于上级通过垂直监督确保上下级之间的目标一致，当垂直监督不足时，管理层级缩减并不一定会带来管理效率的改善。在实践中，下级政府大量存在的与上级政府目标不一致的策略性行为也说明了向下级分权时可能存在治理风险。

本文利用中国扩权强县改革中建设项目环评审批权、企业污染监测权等环保行政管理事项由地级市下放到县的政策冲击，研究了环保行政层级精简对空气污染治理的影响，重点厘清了上级部门的垂直监督如何影响环保部门扁平化改革的政策效果。该文通过构建了一个理论模型阐释在垂直监督和横向干预的“双权威系统”中县级环保部门的污染监管决策，揭示了来自上级的垂直监督变化对县级环保部门环境监管力度的影响。并利用2006-2015年的县级环境污染数据和微观企业数据，基于双重差分方法对理论假说进行了验证。

本文研究结论表明：（1）环保部门扁平化改革显著加剧了空气污染，导致污染类企业投资扩张，随着扁平化改革的推进其污染效应越发明显，这一结论在排除了财政分权等因素后仍然成立。（2）环保行政扁平化改革的污染效应与省级环保部门的垂直监督密切相关，在省级环保部门监管能力不足和监管距离越远的地区，扁平化改革对空气污染的负向影响越大，垂直监督缺位是导致政府扁平化改革污染效应的关键。（3）这一效应受县级政府治理目标的影响，在经济增长激励越强的县政府扁平化改革对空气质量的不利影响越大，而环境治理压力能够显著降低政府扁平化改革对空气质量的负向影响。

本文的边际贡献在于：

第一，将基于企业的组织扁平化研究引入到对政府扁平化改革绩效的分析中，补充和拓展了关于组织扁平化管理绩效的相关文献。并以环保部门为例，在央地分权框架下分析了地方规制部门面临的垂直监督与横向干预对其治理行为的影响，揭示了行政组织扁平化改革绩效差异产生的原因。

第二，利用县级层面的环境污染数据和大样本微观企业数据，克服了计量识别的内生性等问题后，在实证层面评估了环保行政扁平化改革对地区环境污染治理的影响及其微观作用机制。并结合地方政府治理目标转变，分析了地方政府环保干预激励对政府扁平化改革效果的影响，丰富了关于中国向县级政府扩权改革政策效果的认识。

第三，在政策启示上，该文认为在推进政府扁平化过程中，需要同步加强上级主管部门的监督力量建设，使得上级部门的监管范围与其监管能力相匹配，避免出现“监管真空”。政府扁平化改革中的简政放权，要以明确各级政府治理责任和实现上下级政府间的激励相容为基础，特别是环保等规制部门的权力下放，需要提高地方环保部门独立性，避免下放的权力成为地方政府实现其特定目标的政策工具。

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