《世界经济》2023年第11期|如何化解产能过剩：土地要素的视角

改革开放以来，中国在经历经济持续高速增长的同时，也面临着产能过剩的问题。随着中国经济步入结构转换期，产能过剩的弊端逐步凸显，愈发不符合现阶段深化供给侧结构性改革和推动新时代高质量发展的需求。2020年5月，中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确强调“建立市场化法治化化解过剩产能长效机制”，为规范政府干预经济行为提出新的要求。在此背景下，探索如何缓解体制缺陷对经济主体行为的扭曲、剖析产能过剩形成原因和机制成为具有重要现实价值的研究课题。

工业用地价格过低被认为是造成产能过剩的重要原因。根据中国地价监测网的数据，2019年第一季度中国工业用地价格远远低于商住用地，甚至不足住宅用地价格的11%。在“以地谋发展”模式下，地方政府为了实现招商引资、补充财政收入和刺激经济增长，采取“两手”供地策略。工业用地价格过低刺激企业生产规模无序扩张，导致产能过剩的问题不断加剧。中央政府为了规范地方政府工业用地出让价格出台了一系列地价管制政策。其中，最具代表性的是2007年实施的工业用地最低价政策，规定工业用地出让价格不得低于所在区县划定的最低价标准。那么，最低价政策是否有效规范工业用地价格、提高产能利用率？影响最低价政策实施效果的地方政府特征因素是什么？最低价政策影响产能利用率的机制渠道又是什么？回答上述问题对于规范地方政府供地行为、推进土地要素市场化改革和化解产能过剩具有重要的现实意义。

本刊于2023年11期推出刘若鸿和许晏君撰写的《工业用地价格与企业产能利用率》。该研究基于地价管制政策带来的冲击，使用群聚（Bunching）分析法考察工业用地价格对企业产能利用率的影响效应。研究发现，工业用地在最低价标准的价格区间存在“群聚”现象，地价管制政策提高用地成本进而促进企业产能利用率。机制检验发现，地价管制政策主要通过抑制投资过度扩张和促进创新活动提高企业产能利用率，但对杠杆率和融资约束的影响则不显著。异质性分析表明，这种“群聚”现象在经济增长目标“加码”程度和政府干预程度较高的地区更为显著。

该研究的边际贡献主要体现在以下三个方面：第一，深入到企业层面评估地价管制政策效果，利用微观土地交易数据匹配全国税收调查数据，补充了地价管制政策微观效应的相关研究，提供了工业用地价格影响企业产能利用率的经验证据。第二，基于生产要素价格的视角拓展了地方政府行为与产能利用率的研究，丰富了产能过剩成因的相关文献，同时剖析了工业用地价格影响企业产能利用率的机制路径，为进一步规范地方政府供地行为和化解产能过剩提供政策思路。第三，在估计策略上，基于地价管制政策带来的外生冲击，利用群聚分析法识别了地价管制政策的局部平均处理效应，有效地解决了内生性问题，克服了样本非随机分布带来的估计偏误，为准确评估地价管制政策效果提供新的实证证据。

主要政策启示如下：第一，积极推动工业用地价格回归市场化水平，缓解企业由于土地要素价格扭曲引发的产能过剩问题。中央政府应当着手改革经济激励体系以规范地方政府供地行为，重构地方官员政绩考核体系与晋升选拔制度，弱化经济增长目标硬约束，减少地方政府对土地市场的过度干预，采取更加市场化的方式配置土地要素资源。第二，加强中央政府对地方政府“低价”供应工业用地的监管力度，健全土地行政约束的机制设计，推进完善土地行政监管的长效机制。中央政府可以考虑将地价管制政策的实施情况与建设用地指标和项目审批等行政约束等相挂钩，以规范地方政府对工业用地出让的定价行为。