【特辑 | 怀念约翰·弗里德曼教授】城市营销与“准城市国家”：城市发展的两种模式

当我写下这些文字时，墨尔本主要日报《时报》（The Age）的头条正在以醒目的标题渲染着，表达了人们受到的震惊和沮丧，这篇报道的由来是人们得知了2000年冬季和夏季奥运会主办城市竞选过程中存在着腐败，最后的中选城市分别是盐湖城和悉尼。文章指控国际奥委会（IOC）的关键成员受贿，或者从申办者手中得到了其他的好处。于是人们要求对假想中的主犯和从犯实施调查、革职，以及其他方式的惩罚。五环的徽标是不容玷污的；奥林匹克运动精神的“纯粹性”必须受到保护，权威人士这样写道。

当然，所有的这些喧嚣无非都是在“做秀”，因为众所周知，奥运会已经远远不只是（像始创时那样）关乎运动技能，至少从1984年的洛杉矶奥运会开始，它就已经变成了一桩大买卖。奥运会不仅把整个世界的注意力引向主办城市，而且正如所期盼的那样，在当地零售商、旅店主以及其他服务者的口袋里留下了上亿的美钞。运动会还大规模地为主办者的产品做着广告，从滑雪橇和跑鞋一直到可口可乐。为了使奥运会着陆，一个城市要准备花费巨额纳税人的钱财来装扮自己，升级运动场地，“改进”基础设施，并希望在比赛结束后还能用之于民。相对于将施惠于本地建设行业的巨量公共资金投入，在几个贫穷的国际奥委会成员身上花费几万美金，为他们的儿女提供大学奖学金，为他们在那些离家的孤独夜晚提供一些声色犬马的娱乐活动，或提供一次头等舱的免费长途旅行，如此等等，这一切又算得了什么呢？这一切，难道不是所谓的城市营销（city-marketing）的重要组成部分？而这种城市营销，难道不是所有的城市为了不被全球资金流动排除在外而必须参与的么？

这些思考促使我想到将城市营销作为一种城市的发展模式，并将其与一些在我看来更有前途的方法进行对照。我把后者称为“准国家城市模式”（quasi city-state）。两种模式的对照可参见表1。

表1 两种城市发展模式

当然，这里所提出的各种区别，原本都是为了便于说明问题。有些人可能会反驳，城市营销仅仅是一个工具，是促进城市发展的几个工具之一，它根本就不是一种模式。另一些人可能会指出，在当代世界，像新加坡这样真正意义上的城市国家并不能令人信服地作为一个通用模式的基础。然而，这两种观点的差别是耐人寻味的，这可以帮助我们发掘出城市发展的战略要素。

让我们首先探讨表格中位于左列的模式【第二种模式同时反映了区域尺度和地方发展自治的真实程度，这些内容通常是与城市国家联系在一起的。因为我倾向于把区域管治的问题放在首位，所以我把这种模式称为准城市国家模型。21世纪的发展将趋向准城市国家的模式，这一观念已不再新鲜。正如地理学家尼尔·史密斯（Neil Smith）所说的，“没有人真正地对此持有争议，即21世纪将经历一个对城市国家世界的回归，但也将经历一个从区域和国家政府夺回城市政治特权的过程”】，在这一分析之后，我将不再直接提到它。这一模式源于模仿当前的“最佳实践”（best practice）理念。其行为空间主要是剥离了外围郊区部分和紧邻的偏僻地区的城市核心。其时间框架是典型的追求短期政治利益（short-run political advantage），例如吸引全球资本，以期——但愿——提升城市的竞争力，同时带来工作岗位和收入。这一模式带来的机会是最狭隘意义上的经济以及其他诸如社会或环境上的机会，倾向于为短期利益做出牺牲。这一发展模式的原动力超出了城市的控制，就像南太平洋的“船货崇拜”【cargo-cults，人类学术语，源于一战之后南美和大洋洲岛民的心态。当时生活在巴布亚等地的许多第三世界国家的人发现，每当白人殖民统治者建了码头和飞机跑道后，很快地就会有货船和飞机运载着物资抵达。他们在好奇心和逻辑错乱的模糊理解中得出结论，有了码头和跑道，货船和飞机就会抵达。于是，他们兴建码头和机场，期待着根本不可能抵达的货船和飞机，盼望船舱、机舱里的物资带来财富。——译者注】一般，是依赖于外因的。同时，这一发展模式处于一种赤裸裸的竞争之下。因为可流通的全球资本只有这么多，于是会有这样的推理——如果你的城市不抓住它，就会被其他的城市抓住：城市营销就是这样一种无情的零和游戏。因此，奉献在跨国资本祭坛上祭品通常是：低廉的工资，温顺的劳动力，“灵活而敏感的”地方政府，以及各种优惠政策——减免税收、免费土地、津贴，（当然）还有那些给予跨国公司CEO或CEO代表的小小的“好处”。模式1的城市发展的权力基础是极其狭隘的，其基本组成是一些希望与城市政府和跨国资本携手合作的本地商业利益集团。另一些利益集团要么是被完全忽视了，要么得到了一些象征性的安抚。城市营销是一个对某些人保证短期物质回报，而对其余的大多数人却有着长期损害的模式。随之而来的是可持续发展的期望成为泡影，因为根据定义，可持续性关注的是“长期时段”（longue durée）【这些特征大多在悉尼试图“抓住”国际运动会和演出事件的案例研究中得到阐明】。

所有这些元素在模式2——准国家城市发展模式中都是完全相反的。其名称的选择可能并不是最恰当的。然而我赞成这一模式，因为它在关乎区域未来的方面，主张一种相当程度的自治，它更加强调的是类似于国家（state）的角色，而不是类似于企业部门（corporate sector）的角色；此外，它主张把偏僻地区纳入整个城市体系的组成部分之中，而不管采取何种形式。为了发掘这一模式的关键特征，我需要回答五个问题。第一个问题是关于城市—区域管治（the governance of city-regions）；第二个问题是如何衡量一个城市—区域掌握了它自己的主动权；第三个问题关于可持续性；第四个问题考查的是内因型发展（endogenous development）的概念；最后一个问题是探讨竞争与协作之间的关系。在结语中，我又回到这两种模式，但是这次是不同的：我不是在一味地鼓吹模式2，而是要问一个问题，一个城市怎样才能从时下流行的模式1的窠臼中摆脱，而走向一种内因型的地区发展？

1 关于城市—区域管治

某种程度上说，我们的概念语言过于生硬，难以描述那些难以捉摸的、多面的城市发展动力。城市的统计学概念只具有有限的价值：人口在某一确定边界内集中，以一定的密度生活，其密度相对高于周边的（乡村的）住区。另外还有一些建立在行政管理标准基础上的同样不完善的定义。要更深入地阐明“城市”的概念，可能需要加入一些经济学标准，例如对非农业人口的需求。

所有这些分析显然建立在城市地区（urban areas）和乡村地区（rural）相对立的语境中。后者的名称显然也是不精确的，而且，在极大程度上是一个空泛的概念，至少在社会学意义上是这样的，那里大量的人口已经不再务农，农业已经在向跨越国境发展，那些自给自足的小镇和村落正面临着消亡的危机。一些欧洲的规划师已经提出一个新的概念——“新乡村”（neorural），用来描述这种现象。那里，以土地为基础的生产体系，生态保护和生活质量，融合成一种新的联合体。这一术语很容易让人联想到“新都市”（neourban）。

我不打算在这里解释这些概念的重重涵义，毕竟，在日常的使用中，即使是它们的科学定义也会受到争议。作为替代，我打算使用城市—区域（city-region）这一术语。我所说的“城市—区域”，指的是一个在功能上整合的地区，包括一个大的城市核心及其毗邻的区域，这个区域可以满足城市的多种需求，并为它的扩张提供空间。正如图1所示，一个大型现代城市的需求是多样而复杂的【《联合国2000年规划》（UN Projections for 2000）包括15座人口超过1200万的城市，东京聚集区（Tokyo agglomeration）处于首位，规划人口2800万。特大城市（megacities）的数量预计2015年增长到33个】。在这种复杂性下，城市和乡村在传统上的差别已经不再有意义。实际上，整个城市—区域已经变成了一个新的城市景观形式【这个概念实际上并不新，只是现在开始被认识到是一种正在呈现的城市形态。虽然如此，它还是有其新的特点，如图1所示，它重点关注位于城市核心之外的跨国活动】。

这种尺度的典型城市—区域跨越多个行政与管理单位的管辖边界，其行动目的常常交叉，从而很难做到联合行动。这类大的区域要求一些协同管理，这一认识本身并不新鲜。许多西欧、北美和亚洲的城市，至少在20世纪50年代以后就不得不面临这一问题，虽然还没有城市很成功。作为这个领域的一个代表，美国的大城市呈现出典型的极端分裂。通常美国的政府部门比较小，当它们激烈地竞争着税收、财政转移支付和工作岗位时，满怀妒意地守卫着自己的特权。那些需要协调的区域服务设施，常常由县和单一功能如交通、空气质量管理等方面的管理机构来提供。将其称之为一个政府机构彼此之间的相互制衡系统，是言过其实的。事实上，这个系统不可能及时地协调行动。

图1 20世纪90年代欧洲城市—区域的空间结构

这个领域的另一个代表，是澳大利亚主要城市的管治结构。澳大利亚的市政当局，称之为“地方议会”（Local Councils），受辖于各自所在的州。这几个州政府不仅负责制定战略的和法定性的规划，在许多关键的城市职能上亦有相当的权力。例如，维多利亚州经过选举的州政府，掌管着一个4500万人口的州，其中超过70%的人口居住在所谓的墨尔本大都市区之中，其余人口则散落在广大的小城市、城镇以及乡村居民点中。以我的定义来看，维多利亚州就是一种“准城市国家”。位于堪培拉的联邦政府对维多利亚州的事务几乎没有发言权。在澳大利亚，是几个州政府在掌握着地方发展的实权。

在西欧与加拿大，大都市管治方法更具实验性和可变性。克里斯汀·勒菲弗（Christian Lefèvre）曾经作过一个极好的总结，描述了在大都市层面的权力形成方面的最新努力：

大都市管治强调协商、合伙制、志愿参与，以及新组织结构的灵活性。由此，呈现在我们面前的是一个具有截然不同理念的大都市管治制度。它不再是一开始就决定了的、事先创造好了的、现成的，而是会根据形成的过程呈现出特定的状态。它是对昨日的大都市模式的根本改变。相反，大都市管治并不预先设定其制度，它们所追求的目标（简略地说，就是大都市权力的形式与内容）事先也并不固定，而是随着过程的展开，自然地成为这个参与体系的结果。因此，过程本身就具有了由参与者反馈的内在动力机制。但是这种过程并不是偶然形成的，而是通过支撑和强化这一过程的具体形式和协商程序来完成的。这一模式与传统的大都市模式不同，后者建构的过程一般很短，然而当操作的时候……缺陷就暴露出来了；前者形成的过程是漫长的，而且在任何时候都可能停滞或放慢速度，但是结果的不确定性很小，因为其制度的合法性是所有参与者在建构大都市政府的过程中所确立的。

勒菲弗的明确表述抓住了当今大都市（或城市—区域）政府管治探索的特殊过程。但是这些过程比他所说的要复杂得多。首先，我质疑他们的目标是否像他所提出的那样，仅仅是简单地形成一种“大都市权力”（metropolitan authority）。大都市管治体并不是为自身利益而存在，也不仅仅是一个有效提供服务的问题，它可能服从也可能不服从于经济上的规模效应。我更想讨论的是，在区域管治的实践背后，肯定有一个美好城市的愿景，即便对此还有着强烈的争议。但是谁的利益会左右这个愿景？这个城市属于穷人还是富人？这个城市是商业社会还是市民社会？这在勒菲弗关于参与者的陈述中有所涉及。把地方官员与商业利益集团置于一种“伙伴关系”是一个方面的问题，但进一步提到的“市民社会”就引出一种截然不同的政治制度。虽然建立一个大都市管治体系本身很重要，但是在构成区域整体的较小地域单元中保留一定的权力，也同样重要。在欧盟，“地方分权”的问题，经常在“辅助性原则”的话题之下被讨论，该原则是指：将权力委派到有效力、有执行力的最低管理层。不过实际上，这一原则并没有太多用处，而且它的意义也不明确。最后，在管治中还要考虑透明化和民主化的问题，否则任何一个系统都会不可避免地陷入腐败的泥沼。显然，“大都市化”（metropolitanization）最终会成为充斥着政治的过程，对不同的城市和参与者来说有着完全不同的结果。

2 城市—区域能否成为集体参与者（Collective Actors）？

前面列举的这些问题如何解决，将决定一个城市—区域能否被看作集体参与者。以前我参加过一个会议，会上恰好有一个听众提出这样一个问题：把城市看作一个集体参与者，这一说法是否有意义？发言者难道不是在说，宣称城市是参与者，不过是“空间谬论”（spatial fallacy）的另一个例子而已，因为它把发展的重心放在空间上而不是人上。关于城市的种种争论还会继续，城市就是一个让各种利益和意识形态进行政治角逐的场地。我本人对这一问题的回答，将把我带回到有关城市—区域管治的争论当中。

在一个不民主的社会中，一个毋庸置疑的设想是，统治者有权用国家的名义说话，统治者是绝对的君主。然而，在一个日益相互依赖的世界里，已经没有什么绝对的君主国家了。它的主张由当代暴君所主宰，并与贫困紧密相连。当今世界的特征是相对的开放性、连通性，以及日益增长的民主思潮。虽然程度不同，但是趋势的大方向是明显的。关于“公民”应该是管治组织及实践结果的最终仲裁者的观念，正在稳步地发展着。

迈克尔·斯托珀（Michael Storper）曾经提出，城市相对于其他聚居方式的一个优越性就在于商业精英们可以每日面对面地会谈。将人们引入公共气氛的，不仅仅是工作午餐。会谈可以发生在任何地方，例如酒馆、咖啡馆或饭馆，也可以在街角或是公园的长椅上。这是一种无处不在的活动，大多数人都对此抱有极大的兴趣。当然，许多谈话是关于人与人性的闲聊。而这不过是一种途径，让我们切入一些与我们有关的更大话题的核心——食品价格、交通混乱、旧城区中拔起的新建筑、空气和水的质量、任性的年轻人、政治腐败等等，不一而足。所有这些谈话最后都会反映在公众舆论变化多端的万花筒中。在选举的时候，它将决定投票结果【在一篇有趣的文章《企业家的城市》中，鲍勃·杰索普（Bob Jessop）与宋盖林（Ngai-Lim Sum）辩论说，在某些情况下，城市实际上可以成为“战略参与者”。或多或少，战略必须清晰地表达出来，进而以一种积极的、企业家的方式得到执行。作者假设那些可以确定城市利益分配的特殊社会力量，能够扮演和代表后者】。

了解了这些以后，我相信我们可以说，在城市和区域的管治形式中容纳了多种声音并具有包容性的情况下，当那些城市和区域以完全合乎民主的程序代表区域利益说话和做事时，城市和区域就可以被真正看作是集体参与者。但是，还有一个附加的要求，没有它，人们在酒吧或街角的所有闲聊都只不过构成了权力行为的注脚。良好的管治还要求领导阶层将共同的政治愿景清晰化，并围绕这一愿景建立一种强有力的舆论，然后调动必要的资源来实现它。

提到难以捉摸的愿景问题，我现在想要从某个角度进行更加仔细的考察，就是任何一个引人注目的城市—区域的愿景都必须致力于其发展的长期可持续性。我承认我有些不想使用“可持续性”这个术语，事实上现在这已经成为所有人的口头禅，人人都表示他们将义无反顾地献身于哺育着自己的大自然【我并不否认也有一些富有思想的关于可持续性的研究，特别是关于城市的可持续性】。然而，我对于“可持续性”有另外一种理解，要表达这一理解需要回到有关发展的经济学这个问题上。

3 可持续发展与地区财富的创造

出口是区域经济的基础这一理念，使得出口日益繁荣，并且已经成为政治家和学者们接受的至理名言。最早提出这一理论的人物之一，是美国历史学家道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）。18年后，道格拉斯·波夫（Douglas Paauw）与约翰·费（John C. Fei）从国家经济的角度重新阐述了这一学说，（它特别适用于南亚地区，不久南亚地区就以其出口导向的发展战略而闻名）为遭到金融之父乔治·索罗斯（George Soros）批判的市场原教旨主义【market fundamentalism，经济学术语，即认为市场可以自动导致经济效率，并且经济政策只应着眼效率，而分配问题应该在其他的政治过程加以解决的信条。乔治·索罗斯对此的批判，见其著作《开放社会——改革全球资本主义》（北京：商务印书馆，2001）——译者注】铺平了道路。这种战略认为贸易优先于生产，假设在区域间经济竞争的背景下，可以形成一个有效的贸易平衡体系和劳动力分工体系。这一理论并没有告诉我们，为什么贸易最终一定会引发贸易？为什么所有的区域都一定会从无规则的全球市场中获利？谁将从中受益？出口是如何产生的？当顽固的赤字或是难以估计的盈余递减而不是预期的收获出现在收支平衡表上时，究竟发生了什么？由于对这些问题没有做出回答，出口导向理论就是不完善的，因而基于其上的发展战略很有可能导致一系列意想不到的结果。

当一个区域发展缓慢，区域间的贸易维持在非常低的水平，或者更有可能的是出现长期的赤字，进口大大超过出口，在这种情况下，到底发生了什么？在这种情况下，这个区域就变成了一个申请津贴或从其他地方的转移拨款（国库，双边援助，世界银行）的候选人，而且极有可能经过一个全面的投资缩减过程，导致区域创造财富资源的最初资金大为减少。在至少七个相关的资源领域或资本形式方面进行投资，对于一个城市—区域具有长期获得贸易收益的能力是非常必要的。

（1）人力资源，包括所有有助于提高人类健康发展和生产创造能力的事物，包括：安全的食品、良好的住宅、宜居的邻里以及医疗保健和教育；

（2）社会资源，即充满活力、自我组织、并且融入社区日常生活的市民社会；

（3）文化资源，即该地区的物质遗产、文化特性和文化生活活力；

（4）智力资源，即该地区高等院校和研究机构的质量，以及日本人所谓的“人力财富”，其艺术家、知识分子和科学家构成了城市的创造力；

（5）环境资源，包括对维持当地生活至关重要的物质环境质量，例如呼吸的空气、饮用的水，以及土地维持永久性人类聚落的能力；

（6）自然资源，或者说天赋的地区自然资源，例如可用于生产和娱乐的土地、景观、海岸、森林、渔场、矿藏等；

（7）城市资源，通常是指城市基础设施，即交通、能源、供水、污水处理和固体废弃物处理等方面的配套设施；广义上可指城市的建成环境。

这七个密切关联的资源领域构成一个城市—区域最主要的生产资本。它们的收益要从长期的社会角度来计算，也就是说，要用广泛的社会目的和价值来度量。当一个区域，或更明确地说一个城市—区域，由于持续的贸易和预算赤字未能充分地对其资产进行投资，或由于过快的增长给区域资产带来了巨大的压力，或者由于其他的一些原因，这些区域出现了衰退。投资减缩可以从各种城市现象中反映出来：重度污染，有害健康的环境，土地中毒（land poisoning），投机性的过度投资，老化的“锈带”（rust-belt）【锈带指原先以制造业产业带闻名的地区，它们的经济结构以重工业、制造业及相关产业为基础。随着全球自由贸易的开展，这些地区开始衰落。——译者注】工业区，成为露天下水道的河流，地下水资源的持续损耗与污染，土地沉陷，持续的水资源和能源匮乏，服务水平低下的贫民区与棚户区的蔓延，社会瓦解，勉强维持的经济基础，以及曾经动人的风景退化为刺眼的东西。这个冗长的、令人不愉快的清单概括了太多城市的特征。在美国，全面的投资减缩已经造成了底特律荒凉的城市景观。在墨西哥，国家首都是一个无论隐喻地说还是平实地说都在衰落的城市。来自苏联和伊朗的报告也反映出类似的衰落迹象。而在南亚，在著名的城市景观不断恶化的例子中包括了仰光、曼谷和雅加达。

不幸的是，人们对资产退化和区域财富之间的关系并不总是能够清楚地理解。区域发展的两个循环——区域财富创造和城市间的贸易——必须保持一种大致的平衡。受跨国资本驱动的出口生产不是自发产生的，故而无法走向一种可持续的发展。更坦率地说，城市—区域不可能期望从自身外部获得一种可持续的发展。要获得可持续发展，就必须牢固地基于它们自身的天赋资源【这是简·雅各布斯（Jane Jacobs）的主要观点，我完全同意】。对于全球资本的狂热竞争似乎在世界范围激发了许多城市—区域，但导致的实际效果却与预期正好相反。它往往会耗尽一个区域长期发展所需的最重要的资产。除非采用了适当的方法，并进行了必要的投资，否则可持续的发展将受到破坏。

那些贸易顺差很小或者更可能是出现逆差的穷困的城市—区域或许认为，只要它们给外国投资者提供诱人的财政优惠，就可以逃脱财富创造的循环。他们的哲学——“现在增长，将来支付”（grow now, pay later）具有欺骗性。对用于财富创造资产的投资缩减，有一种潜在的代价，当那些地方政府以庆祝的口吻吹嘘着由跨国集团为自己的城市所提供的美元时，应该将这种代价考虑在内。尽管某些撤资还会回来，但是如果不经常关注城市—区域的资产状况，就没有人可以保证城市间的贸易循环会继续活跃。

4 关于内因型发展的问题

在这里，我想稍作停顿，来思考一下内因型发展的相关问题。我曾经说过，城市—区域的发展要想具有“可持续性”，就必须牢固地根植于它们自身的综合资源——它是不能够进口的。这种内与外的矛盾是不可避免的，但人们并没有普遍认识到。

让我先从一个显而易见的问题谈起：所有的发展都必须落实在某个地方——国家、区域或准城市国家。在这个意义上说，发展是指具体的投资，比如说，某个特定位置的化工厂。但是，从可持续发展的角度我们该如何评判这一投资呢？设想它是一个化工厂，其中排出的有毒废水破坏了渔业，并危害着人类的生活。这个问题的提出，实际上是要追问有关发展本身的意义，它是什么，以及它应该如何衡量。显然，“发展”作为一个标准概念，并不仅仅是一个技术术语，应该使用哪些指标来衡量它也同样是一个标准问题。这也是一个最陈旧的、尚未解决的问题之一【在一系列的年度联合国人类发展报告中，有关“以人类的立场”（with a human face）发展的讨论，也指出这一问题】。

发展的衡量指标是一个很复杂的东西，我不想在这里详细讨论这个话题。但是如果不打开辩论的潘多拉宝盒，则在哲学上站得住脚的发展度量标准就会是两个。我在《城市的前途》（The Prospect of Cities）这本书中曾说过，资本主义的发展过程是一种“创造性的破坏”，因此，总有一些人、一些地方被迫为获得的收益付出代价；而且，代价和收益从来都不是均等的。所以，计算发展的一个可信的量度标准，不得不将这些代价考虑进去，这样在一个有效的基准上才能真正计算出发展的变化。但是谁来做这个决定，或者是一系列的决定，包括怎样算是“发展”，以及在什么时间段内计算；应该使用什么样的指标；在哪里，由哪些人带来什么样的代价；这些代价应该如何分配；不同的集合体如何分配代价和收益，并不是所有的代价或收益都是切实的，需要彼此相互比照进行比较，以确定其结果是带有正面还是负面标记的“发展”。对所有聪明的统计学家来说，对这些熟悉的难题做出决断是如此的复杂，以至于经过最终的分析，它只能存在于政治讨论中。但是政治讨论需要有一个管治的地域系统。在民主社会中，对于“谁来评判发展”这一问题的回答是，问题涉及的领土中所有受到影响的公民。尽管存在全球化，以及它那尽人皆知的“流动空间”（space of flows），发展却总是本地化的，而且它在政治上的意义仍然是有疆界的。只有考虑到这种地域基础，我们才能够说一种发展是内因型的（endogenous）还是外因型的（exogenous），也就是说，它是产生于内部还是外部【这是针对各种国际组织的通用方法（universalist approaches）和当前流行的“标杆管理”（benchmarking）实践所提出的观点。在城市规划行业中，现在有一种不言而喻的看法，即认为“进步”（progress）是用地方标准来衡量的，这些标准反映了地方的问题和优先权。而且，在民主政体中，这些标准（正如规划自身所为）应该主要来自市民社会，并且应该与不断发展的“社会价值观”相一致。但是这些实践还没有在区域和国家规划的层面上得到采用】。在盎格鲁撒克逊人的世界里，由于市场原教旨主义，现在已经很少听到内因型发展了。市场主义者（marketeers）关注的只是公司的微观经济，日用品的流动，有关信息以及不受政府干预制约的国际市场上的资金。在他们看来，发展可以简化为传统的专家政治论者持有的以经济增长为度量的方法，而竞争的市场将最终决定每个地方可以获得多少发展。而创造财富的资源问题在区域或城市层面上很少被触及，或者根本就不触及。而美好的愿景存在于一个不固定的“没有边界的世界”中，资本只会流向那些预期效益最大化的地方。

鉴于这种意识形态在很大程度上的消失，我们需要重新提出内因型发展的问题。首先，我们必须消除以下两种基于地域的发展观。第一种是，在一个全球化市场的世界中，任何形式的国家政府都变得多少有些多余，而且，不管它残余何种功能，可能由私人公司来承担更好些。第二种是，一切有利于发展的东西（由精英们来确定的），往往来自这个无边界的世界中自身以外的某个地方，特别是来自那些永远寻求最大利益的强大的跨国公司以及金融机构。

有一个广为人知的观念，即政府已经被削弱成为一种可有可无的奢侈品。如果我们设想，我相信我们必须设想，民主政治优于任何已知的其他政治框架，民主社会中的生活是最为完整的；为了确保在地域发展，或更明确地说是有关地域的可持续发展方面形成民主共识，政府（特别是地方政府）是必需的。一旦认识到这点，就涉及保存并投资于区域创造财富的资源——人、社会、文化、智力、环境，以及其他一切资源。因为这些结果只能经过比较长的时间才能显现，所以主要成了一项政府责任。沿着这个思路，我们可以放心地假设，一个准城市国家，即一个在较大程度上可以自行决定其自身未来的城市—区域，它能够很好地管理自己用于财富创造的资源，在各个方面都显示出高超的运行能力——不仅如此，它同样有可能吸引到外部的资金，并将以自己的方式成为一个重要的贸易城市。

下面谈谈有关发展资金肯定是从外部输入的这一看法的认识。为了阐明我的立场，首先我要说，来自本地区以外的资金永远是需要的，即使一个地区的发展主导方式是内因型的。同样，问题并不在于外部资金，而在于一种以地域为基础、在政治讨论和实践中都得到市民支持的可持续的发展到底还需要些什么。这里我们将涉及有关内因型发展的关键问题：这样一种发展能否产生企业和创新？它是否会被沉重的惯性、地方官僚作风，以及内部的凝视（inward gaze）所窒息？最后，一个城市—区域是否必须依赖外界的技术和与其相伴随的创新动力？

创新的向心性或集中性（至少是在技术或经济意义上）并不是一种新说法，它可以追溯到约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）有关经济周期的著作。他关于长波周期（long-wave cycles）和企业家的观点，在近年又开始成为被关注的热点。关于创新的观点见于阿尔弗莱德·马歇尔（Alfred Marshall）早期的著作。近来的许多研究同样也起源于欧洲，例如菲利普·艾达罗特（Philippe Aydalot）和大卫·基布尔（David Keeble），丹尼斯·麦莱特（Denis Maillat），以及让·克劳德·佩林（Jean Claude Perrin）关于创新环境的研究【我的“极化发展理论”（theory of polarized development）的核心是城市体系发展的创新。这一理论中的许多主张从未像这样被认可，因为它们所产生的时代是马克思主义的城市研究范式大行其道的时候。但是当我在这篇文章的写作过程中又回顾这个理论时，我发现现在很多文献中关于创新环境的话题，已经在我的这部早期作品中有过非常精妙的讨论】。例如，麦莱特是这样描述地方创新环境的：

如果我们希望形成一个有关地方动力的理论，我们就必须明确环境扮演的角色。我们的分析必须聚焦于环境，而不是企业。从这里入手，我们才可以确定环境可以产生并维持一种创新过程的程度。

我们必须这样认识环境，即它对创新过程的生命力具有重大影响。环境并非一个人们从中获得供给的仓库，它是一个能够启动协同进程的综合体。从这个意义上说，环境不能仅仅定义为一个地理区域，它必须被视为一个有机体，是由在经济、技术上互相依存的个体所构成的复杂系统。在我们看来，环境的概念是指一个彼此相关的整体，即一个地域的生产体系、技术文化及其主要人物都是相互关联的。不同主要人物之间的关系，有赖于他们对境遇、问题和机会的领悟上形成共同语言。企业精神、管理构成、公司行为模式、技术手段以及理解市场并知道如何操作，都是环境的一个组成部分。

斯托珀对有关创新环境的文献进行了认真的回顾，他把环境称为“促使并引导创新企业进行创新，并与其他创新企业进行合作的发展背景”。斯托珀批评这个概念没有揭示出“创新区域到底是什么，这对当代资本主义发展是个本质问题”。

在彼得·霍尔（Peter Hall）里程碑式的著作《城市文明》（Cities in Civilization）中，他对六个城市的创新环境进行了简要梳理：曼彻斯特、格拉斯哥、柏林、底特律、旧金山/帕洛阿尔托/伯克利，以及东京/神奈川。这六个城市的研究涵盖了不同的时期，并得出大量的信息。但在最后，它所显示出的更多的是特性而不是共性，因此进一步印证了斯托珀对于创新环境进行解释的探索过程的怀疑。

现在仍然很难将这个概念完全放弃，特别是在内因型发展的语境下。我回想起1960年代末期与智利国家规划办公室负责人的一次谈话，当时他感叹自己国家缺乏企业家。在二次世界大战期间，智利尝试着用半国营的开发公司（CORFO）来填补企业的空缺。但是作为一个强有力的政府机构，这种公司一般不愿意冒很大的风险，宁可选择稳妥的做法。那些具有财政利益的公司（其中大多数从事进口）都或多或少地要避免出错。其私有化进程由军事独裁统治政权无情地发动起来，这是在萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）领导下的“人民阵线”（Popular Front）的短暂统治之后，这期间似乎为富有活力的企业大开方便之门，这是智利以前从未有过的。这里并不是要给军事独裁唱赞歌，也不是要支持新自由主义的意识形态。但事实上，这个国家今天在拉丁美洲国家中是最富有经济活力的。在有着600万人口的智利首都圣地亚哥，是否存在一种“创新环境”呢？我不知道。但是我相信，如果永远不具备企业家精神，内因型的发展（正如智利在20世纪80年代以前所采取的发展形式）是不可能得以维持的【一个当代的区域尺度的创新规划的有趣例子，来自德国北莱茵-威斯特法伦州（Nordrhein-Westfalen），一个位于鲁尔河谷（the Ruhr Valley）的完全城市化的“锈带”区域。在1990—2000年的10年间，一个半国营的机构——埃姆歇公园国际建筑展（IBA: Internationale Bauaustellung-Emscher Park）成功地改变了区域的印象，并且运用有趣的新方法对其进行了再开发。根据昆兹曼的结论，IBA的方法可以总结为以下几点：（1）整个工程被IBA成员理解为一个由渐进行为引导的连续过程，应对区域创新参与者的进取心作出回应；（2）整个工程没有做综合的物质性总体规划，而是把每个单独的项目置于一个长期的愿景和隐性的长期目标框架之中；（3）因此，虽然没有最终的规划，许多项目仍然被启动了，以图给广大公众作出示范，其中往往带有某种创新；（4）IBA主办了一些“旗舰项目”，用来吸引创新孵化器（innovative multipliers）和区域外的目标群体的兴趣和好奇心；以及（5）文化活动被看成区域现代化的关键，并且已经启动。昆兹曼把IBA的这种做法称作“走向区域现代化的根茎式方法”（rhizome approach）】。

准城市国家的发展必须由内在的、地方的力量引导，进而走向全球性的融合。它不能把自己与世隔绝，而是要与外界接触，一种方法就是在共同的目标追求下与别的城市—区域相互协作。这种联系发展了城市间的网络，同时鼓励协作与竞争。我这里打算强调协作的部分，特别要提到城市间的网络。

4.1 通过协作的竞争：城市之间网络的形成。

在20世纪90年代初期，据欧洲委员会（European Commission）报道，有37个跨城市协作网络的存在。其中首要的，在某种程度上也是最令人感兴趣的是“欧洲城市”（Eurocities），它的发起源于1986年的一个明确的政治议程，这个议程旨在敦促形成一个全欧洲的城市政策，进而希望城市作为次国家管治（subnational governance）的重要中心的观念得到布鲁塞尔的正式认可。此外，建设中的城市希望能够加大它们在知识、经验和最佳实践方面的交流，并促进实际项目的实施。最后不能忽视的一点是，这个网络有助于非欧盟国家的城市与欧盟的整合，并支持它们的“迈向民主政府和市场经济的连续进程”。成员资格对所有经过民主选举建立的城市政府及其“经济和科学伙伴”（例如商业和大学机构）开放，这些城市往往有着区域的重要性，其人口不少于250000，并具有“一种国际的尺度”。截止到1997年中期，“欧洲城市”（Eurocities）已经发展了60个正式成员和16个协作成员（在欧盟之外），以及11个经济和科学伙伴。

“欧洲城市”的出版物——《欧洲城市宪章》（A Charter of the European Cities），充分阐释了这个最早的当代跨城市网络。这一宪章主要针对欧洲委员会力图重写或改进欧盟的基本条约。其导言明显是传统的政治陈述，它追溯了过去近千年的历史。

城市是欧洲文明的特征之一。它们的古老历史，它们的自治和多元的传统，以及它们将不同的文化融合为一个真正的地方社会的能力，成就了世界上几种具有重要意义的发展：从自由公社和以自治为基础的城市，再到真正的公民权利和地位的观念。欧洲城市政治、文化和社会经历的多样性赋予了它们一种特有的丰富而多样的生活质量。

简而言之，我们勇敢地呼吁历史、地方自治、文化多样性、社区传统、民主管治，以及市民的职责和权力。这一富有启迪性的宣言中有大量具体的陈述详细。

4.2 城市是欧洲一体化的基础

城市让市民扎根于它们的制度和传统。在欧洲，外来移民以及文化和种族的多元化正在日益变得广泛。对那些无论是欧盟或非欧盟的选择流动的公民来说，城市是最初的也是最基本的政治和制度上的接触点。城市中的地方当局在发展社会与民主代表系统之间的对话方面，扮演着至关重要的角色，引领着反对种族歧视、排外和狭隘的斗争，确保每一个人都能获得城市生活所带来的利益。

4.3 地方自治原则

欧盟的发展虽然已远远超出其跨政府结构的初始状态，但它作为一个真正超越国家的组织至今并没有就其有关职责达成协议，特别是在促进与地方和区域的各种权力部门以及成员国的紧密合作方面。为了做到这一点，区域和地方的权力部门必须被看作是政府的基本层面，地方自治原则必须被看作是一项基本权利。

4.4 辅助性原则或邻近原则

【辅助性原则（the principle of subsidiarity），欧盟地方自治的宪政原则之第二条，建立在个人、社会与国家的职能分立之上，是一种自下而上的组织原则。根据辅助原则，个人首先要对自己承担责任；当个人无能为力之时，通过个人的自愿合作来解决共同的问题；在个人合作无法解决问题时，才需要公共权力的介入；而在公权范畴之内，也应先由低级的自治政府承担解决问题的责任；只有当低级自治政府需要上级政府支持的时候，上级政府才能进行干预。据此，政府层级越高，越属于辅助性。同样，地方管治要优先于地区、国家和欧盟的管治。邻近原则（the principle of proximity），欧盟地方自治的宪政原则之第四条，表现在地方自治上是指管治实体应亲近公众，反映他们的意愿，并保证自治实体对公众的回应性。其要求主要有四点：其一是效率。其二是清晰。欧盟的政策的目标、手段与结果必须简单清晰。其三是贴近。管治主体应贴近公众，政策必须反映公众的意愿。决策也必须在尽可能贴近域内公众的层面做出。其四是回应性。应维持管治实体与公众之间的信息沟通管道，保证决策的法定程序和透明性，使公众能及时参与治理决策，并对公众的个人意愿与集体偏好作出及时回应。——译者注】

马斯特里赫特条约（The Treaty of Maastricht）【马斯特里赫特，荷兰东南端城市，靠近比利时边界。1992年的马斯特里赫特条约宣告了欧盟的诞生。——译者注】首次明确陈述了辅助性原则和跨国权力的制度框架。将它说成邻近原则或许更准确，条约认为，只有当存在明显的理由时才可以由上一级的政府做出决议。直到现在，这一原则仍不被认为适用于成员国以下的层面。“欧洲城市”（Eurocities）的目标并不是抑制或削减欧盟或国家层面的政策，而是要加强它们与地方政府和市民社会活动的协作。

4.5 欧洲政策中的城市伙伴关系

欧洲城市希望与国家政府及欧洲共同体机构结成伙伴，来共同确定并实施区域和城市政策。在许多方面实施的具体政策中城市都有着至关重要的利益，其中包括：（1）发展将城市连接起来的泛欧网络；（2）这些网络的发展应与以下要求相结合：分享经济增长的利益，维持环境平衡以确保环境的可持续；（3）在所有相关的欧盟政策中关于社会凝聚力和创造就业岗位的长期目标。

4.6 应对社会排斥所带来的挑战

【社会排斥（social exclusion），指弱势群体因年龄、性别、种族、身体缺陷、社会身份和价值取向不同而遭受排斥，被排斥者因此不能享受公民地位（citizenship）所赋予的公民政治及社会权利。——译者注】

马斯特里赫特条约必须回应城市政府的当务之急——失业、贫穷和社会排斥。各个城市希望进一步强调欧盟的责任，以促进社会团结，在社区、区域乃至所有地方，对抵制不平等做出积极的承诺，以确保欧洲所有的公民享有均等的机会。

以上六点构成了一个强有力的政治议程，指出大都市作为一个有组织的社会及欧洲发展的关键代表，具有极端的重要性，它为欧盟权力机构和地方市民之间的沟通提供了媒介。欧洲城市宪章还表达出了在“欧洲城市”网络中近80个城市都赞成的一种理念，即宪章将超越城市各自频繁的经济利益摩擦，将它们团结在一起。

我用一定的篇幅讨论欧洲城市网络，是因为它证明了在今天的环境下内因型的发展模式并不会导致孤立和停滞。相反，城市之间的网络和内因型发展是并肩进行的，它们将促进所有参与者的进取和创新【内因型发展与外因型发展交织在一起的经典例子是毕尔巴鄂（Bilbao），西班牙北部巴斯克自治区（Euskadi）的主要工业城市，这座城市在20世纪80年代中叶陷入了困境。在成功地获得了纽约古根海姆博物馆的授权，以及弗兰克·盖里（Frank Gehry）极富天才的艺术创作之后（总造价为1.7亿美金），毕尔巴鄂政府把新博物馆作为启动大都市区的大规模重建的催化剂，重建项目包括深海港口的扩建，一个新的国际机场，地铁，将城市与河流割裂开的铁路的搬迁，广阔的滨河区域的开发，等等。毕尔巴鄂的古根海姆博物馆每年吸引超过100万的游客，帮助这个城市进入世界的视野】。

5 结论

现在回到我一开始提出的两种发展模式。提出发展模式的目的不在于描述现实，它们是当问题出现时用于分析问题的“理想样本”。第一种模式将发展的责任放在外部资金上。城市在这里扮演的是一个类似交际花的被动角色，盼望着诱使外部的投资者对她施以大量的物质恩惠。在这一模式中，城市将自己同周围地区割裂开来，眼睛却盯着别处。那里的政府精英仅仅持有一种城市发展的不成熟观念：捕获全球资产，投资于投机的房地产和经济基础设施，提升城市的国际形象和信用等级。他们的时间表一般只限于最近的几年。吸引外界资本是必须付出代价的。本来就资金紧张，可为了取悦外部投资者，城市将陷入更深的债务之中，它忽视自身的社会设施，放弃对未来的投资。于是，常常会出现一种令人忧虑的恐惧，害怕在资本的竞争中，你的城市受到攻击，有可能被更有吸引力、更诱人的地方抢走客户。这绝不是通向可持续发展的道路。

第二种模式的重点是一个中心城市与周边地区的政治结盟。与城市经营（city-marketing）的模式相反，它的指导思想是由一个长期的得到大众强力支持的战略愿景所引导。这个模式的核心是包容和民主。权力虽然被分散了，但是中央政府有着强有力的决策机制。在这种模式中的地方政府，是一个主动行动的政府，它们把注意力放在保持和提升区域创造财富的资源领域的质量，鼓励创新思想和实践，而不是墨守成规。一个通过这样的方式组织起来的城市—区域不必对它的未来忧心忡忡。在它对待外部世界的时候，它处于强势地位。准城市国家可以成为类似的地区，它形成一个协作的网络，在这里，任何一个特定区域的利益都不需要使其他区域付出代价，只可能为所有的地区增加机会。在欧洲，这一视野广阔的思想导致了城市之间的协作网络从中世纪的汉萨同盟（Hanseatic League）扩展成当代的欧洲城市网络联盟。前者导致了北欧城市的巨大发展，而后者将在21世纪促成类似的文化繁荣。我相信，这一经验对于全世界的城市—区域都有着极大的教益。

作者：约翰·弗里德曼，加拿大英属哥伦比亚大学荣誉教授

译者：李路珂，清华大学建筑学院，建筑历史与理论研究所，博士研究生

本文刊于《国外城市规划》2005年第5期，pp28-36

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