期刊精粹 |【抢先版】英格兰美丽乡村的守护者CPRE

一、CPRE简介

英格兰乡村保护委员会和乡村保护运动（CPRE: Council for the Preservation of Rural England, Council for the Protection of Rural England, Campaign to Protect Rural England）由时任卫生部规划主管大臣的内维尔·张伯伦在伦敦的一次英国皇家建筑师预备会议上发起倡议，之后由帕特里克·艾伯克隆比爵士（时任英国皇家城市规划学会主席）和盖·道伯尔（时任英国皇家建筑师协会主席和艺术委员会主席）于1926年共同负责建立。作为最早倡导绿隔政策的公益组织，CPRE在其成立后90年的历程中以“促进和强化乡村特色、保护乡村免受破坏性开发、汇聚和强化乡村支持力量”为目标，是英格兰最具影响力且受人尊敬的环保团体。

CPRE为营造美丽宜居（Beautiful and living）的乡村而开展运动，通过“提升英格兰乡村的美丽（beauty）、宁静（tranquility）、多样性（diversity）”，使城镇和乡村成为更理想的居住、工作和享受场所。CPRE始终秉持以下四点规划理念：（1）规划应当具有生态和社会双重方面的重要性；（2）都市和乡村的内部联系是平衡两者的关键；（3）乡村景观美丽、平静和陶冶性情的本质应当得到保护；（4）寻求区域的个性化发展以及土地的附加值。

CPRE早期的工作内容主要为：控制沿干道的带状发展、划定绿隔、新城建设以及在郊野和自然风景极佳的地区建立国家公园。如今，CPRE已非单纯重视“乡村保护”（Preservation改为Protection），而是领域广泛的公众运动（Campaign）（表1）。

表1 CPRE当前关注的相关领域及主要理念和行动

资料来源：作者根据CPRE官网（http://www.cpre.org.uk）资料整理

CPRE经历了由精英阶层主导向平民化参与转型的过程。成立早期，CPRE成员构成有明显的“精英化”倾向（如爵士、议员），具有显赫地位和社会影响力。1960年代，CPRE的构成转为中产阶级主导，宣传保护理念、教育广大民众，影响各级规划的制定逐渐成为工作导向。2015年，CPRE拥有约5.5万名成员和支持者，多级网络结构涉及英国社会各阶层。如今，CPRE设有国家办公室、区域和郡分支机构、地方工作小组，以便在英国行政体系的各个层级开展行动。

二、CPRE的工作模式与策略

CPRE充分发挥了非政府机构的优势，传承英国公民社会传统，借助政治过程中的公众参与条款，以专业角度切入，重构了“公众—议会—政府”的博弈关系（图1）。

图1  CPRE的开展乡村保护运动的工作模式

CPRE一直活跃在公众视野，通过多样化的出版物传播乡村保护理念，引导公众参与规划决策。绿隔研究是典型代表：2009年，CPRE对1754位英国公民开展访谈，通过抽样调查的方式了解统计公民对于绿隔的意识与态度、重要性认同、需求与发展建议等，为监测公众与绿隔的关系提供了可靠的数据。其注明出版物包括2010年出版的《绿隔：一个更加绿色的未来》（Green Belts: A Greener Future，图2）和2012出版的《绿隔：再开发的威胁？》（Green Belts: Under Renewed Threat?）。

图2 威胁英国城市周边绿隔的潜在开发项目分布

资料来源：Green Belts: A Greener Future (2010)；图中信息为作者翻译

CPRE地图（CPRE Maps）则是近年来推出的全新宣传媒介。CPRE选取公众关切且易懂的“宁静指数”和“暗夜指数”（图3）进行可视化表达，结合公众对自身生活环境的认知，介绍绿隔、国家公园、突出自然景观等保护政策。

图3 英格兰地区CPRE地图

资料来源：http://maps.cpre.org.uk/

将行动理念落实为政策立法是CPRE工作的核心。得益于英国代议制政治传统和成熟的民意表达渠道，以及以此为基础的规划制度设计，CPRE的各级组织有了开展行动的法律基础和政策抓手，利用关键节点对议员本人和立法项目开展“游说”工作（表2）。如2015英国大选当中，CPRE发布《为乡村而战》（Stand up for the countryside）宣言，呼吁各竞选党派在竞选纲领中重视乡村保护，向选民承诺相关政策条件。最终，参选的5个主要党派中，有4个都正面回应了CPRE的规划理念。

表2 CPRE对于英国城乡规划立法的贡献

根据英国规划体系【2011年，英国颁布《地方主义法》(Localism Act), 国家规划政策框架(NPPF: National Planning Policy Framework)取代之前的政策指导文件(PPG和PPS), 区域规划(RSS)被取消，地方规划(LDP: Local Development Plan)被强化，新设立邻里规划(NP: Neighbourhood Plan), 精简了规划层级，增强了社区和地方自主性】（图4），CPRE国家办公室主要“游说”议会（Westminster）和中央政府（Whitehall），影响国家规划政策框架审议及投票。区域和郡分支机构，针对地方发展规划开展行动，同时监督国家和地方规划的实施。地方工作小组参与社区邻里规划的制定，同时审查规划申请，反对其中不合适的提案。

图4  CPRE与英国自上而下规划政策的关系图

CPRE从专业角度切入的评估报告是说服公众和政策制定者最有力的依据。其主要手段是对规划方案进行综合性环境评价，为居民、政府参与规划决策提供技术分析。如，CPRE曾在1957年阻止了英国计划建造的第一条高速公路M1，保护了莱斯特郡（Leicestershire）查恩伍德（Charnwood）的大片古森林。当前，连接伦敦、伯明翰、利兹、曼彻斯特的高速铁路计划HS2是CPRE关注的重点。CPRE特别制作了专题网站，整合技术数据开展景观影响评估（Landscape Impact）、施工影响评估（Construction Impact）和运作影响评估（Operational Impact），并以可视化地图界面展示（图5）。CPRE深度参与了该项目必要性、可行性的公众讨论，有力地影响了线路规划和其他关键决策。

图5 高速铁路HS2景观影响评估（左），施工影响评估（中），运作影响评估（右）

资料来源：http://hs2maps.com；图中信息为作者翻译

三、CPRE对中国乡村规划和发展的启示

1  认知乡村价值，重塑社会观念

“生态文明”发展理念，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”要求，“创新、协调、绿色、开放、共享”发展基调，都包含中央政策对乡村价值的重新定位，是自上而下引导社会观念的尝试。可喜的是，“返乡”潮流逐渐兴起，乡村非政府组织逐渐活跃，他们奔走于城乡，宣传乡村价值、推动乡村保护。乡村规划应以乡村可持续发展为出发点和归宿，综合物质、文化、生态空间规划，彰显乡村价值，重塑社会观念。

2  推动乡村法制化管理，常态化监督

我国乡村保护与发展有赖于相关文化保护、建设管理、土地管理法律法规的完善。要发挥社会主义制度中人大、政协职能，以农业与农村委员会为主体，拓宽意见渠道，人民代表真正代表人民，科学论证提出提案，加强执法监督。要建立科学合理的评价体系，借助第三方机构编制可行性报告、环境影响评估，避免“走过场”。设置科学合理的公众参与平台，增强群众与政府互信，让规划真正成为各方博弈和妥协过程的起点。

3  引入非政府组织，科学化参与规划过程

CPRE的经验证明了乡村规划与发展过程中，独立的NGO组织，能为提供独立的专业咨询、信息传达以及实施评估，担当公共代言人促成社会共识。我国掌握“政策制定者的语言”和“环保主义者的语言”的社会力量非常薄弱，其对立法及规划政策的影响则更微乎其微。在推进依法治国，建设社会主义法治国家进程中，仍需着重培养关注乡村、立足本地的NGO组织，有助于消弭政府与公众的误解，引导和动员社会力量。

注：文中未注明来源的图表均为作者根据相关资料整理绘制

作者：万涛，清华大学建筑学院博士研究生，生态规划与绿色建筑教育部重点实验室，首都区域空间规划研究北京市重点实验室

吴纳维，清华大学建筑学院博士研究生，生态规划与绿色建筑教育部重点实验室，首都区域空间规划研究北京市重点实验室

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