可负担城市住房战略与公交优先相伴而行、彼此成就，是确保城市可持续发展的重要因素。然而，关于公交优先的分区规划能否真正提高住房负担能力，规划界一直存在争议。如果不能全面了解城市问题产生的原因，或者对问题促发的连锁反应视而不见，太教条地执行听上去还不错的主意，很容易吃亏——比如规划师常挂在嘴边的TOD。本号今天和下周将推送两篇关于TOD的文章（思考+案例），请作者带我们一起深入地看看大家似乎已经非常耳熟能详的TOD，到底如何才能成功。
去年我在温哥华经历了两场小型车祸，都是在大雪天里被刹不住车的小车追尾。最糟糕的时候，温哥华主路上的积雪在雪停后第二天才被清扫干净，市中心到大学校园的99路公交线也停运了好几天。那段时间，人们在社交媒体上揶揄市政府，说他们不懂如何应对雪天。广播里呼吁市民减少外出，在家办公，从而减轻积雪造成的困顿局面。反观加拿大东部的蒙特利尔，面对极寒天气却毫不费力。蒙特利尔的冬天可达零下三四十度，我在那第一次见到油罐车一样体积庞大的专业扫雪车。市政府会聘临时工给人行道撒盐以便加快融雪。雪刚下，就有专业公司路面作业，使主路保持干燥。人们也像往常一样骑车、走路、乘地铁上下班，秩序井然。店家和房主们小心翼翼地清除门前雪，以免被摔倒的路人投诉。一整个冬天，整座城市的人行道上都混杂着深灰色的煤渣和盐粒，在温暖的春天来临前，它们将被彻底扫除。我后来在网上了解蒙特利尔如何运作季节性路面安全管理，得知市政府与专业机构签订服务合同，外包季节性清理路面业务。这些私人机构拥有一流的除雪装备，高薪雇佣能开重型机车的专职司机（优先雇佣退伍军人，国家另给老兵工作补助），并且会买保险防止暖冬带来的成本维护损失。经过此事，我不禁联想到自己对一些城市问题看得过于简单。温哥华不能高效地处理积雪并非政府投入不足，而是因为没有像蒙特利尔一样健全的应对冬季道路安全的组织体系、专用资金和社会公众意识。如果不能全面了解城市问题产生的原因，或者对问题促发的连锁反应视而不见，太教条地执行听上去还不错的主意，很容易吃亏——比如城市规划师常挂在嘴边的“公交导向开发”模型。接下来我就谈谈人们对它的误会。公交导向开发（TOD: transit-oriented development）是指围绕交通节点进行紧凑型混合用途开发，以鼓励在步行可达距离内创建活跃的步行区。TOD的形式可以是单体建筑，也可能是建筑群甚至多个街区。论其规模，以站点为圆心、半径500米范围内含有住宅、零售空间和办公室的混合功能集群，最适用于城市环境，这个模式被证明同样适用于城市边缘和郊区。最典型、效果最好的TOD模式有三个关键：（1）由一个公共交通节点锚定；（2）进出主要靠步行或自行车骑行；（3）有足够的密度和多功能支持。缺少其中任何一个条件（比如太多人通勤不得不靠开车，土地功能单一，开发密度不够高）都会影响TOD的效率。很多关于TOD的争议都是因为不满足以上条件，条件缺损的深层次原因是：TOD模型存在着长期运营机制与短期建设之间的矛盾。美国是TOD理论和实践的大本营，最早由建筑师彼得·卡尔索普（Peter Calthorpe，图1）提出。我在旧金山工作时还跟卡尔索普共事过几个星期，他是个务实的公众人物，在学界有头有脸，频繁游说政府、在大学演讲，宣扬他的TOD理论，他的书在中国也颇受欢迎。
图1 最早提出TOD的建筑师彼得·卡尔索普
中国规划设计同行对TOD这个舶来品的理解未必深刻，就像温暖的温哥华面对突如其来的大雪，难免无所适从。为什么很多城市做不好TOD呢？我总结出三个常见的失误：（1）规划师往往把注意力放在建筑上，却忽略了场所营造车站作为场所核心，要与当地社区有很好的联系：行人能自由出入站点、自愿使用地下空间及车站周围的公共设施、愿意在此地消费或停留，以上因素是驱动地区活力的关键。场所营造不仅事关形象，它的成功还有利于周边商家及公共设施赢得更多关注，尽快回流资金。人们对TOD模式理解有误，造成投资过于分散，高密度开发遍地都是。根据世界银行的研究报告，只有大约15%的城市交通站点及其周边能够支持超高密度开发。所以城市要事先考察土地需求以及供应的影响。影响土地需求的因素有：①车站周边当前和未来的工作岗位数；②30分钟内可通过公交到达的工作岗位数；③当前和未来的住房密度。影响土地供应的因素包括：①可开发土地总量，②分区政策的可能变化；③市场活力。还要用对方法选出最适合实施TOD策略的站点，以便在工作岗位、住房供应和公共设施之间取得平衡。《TOD的戏剧性及其主使》（The Transit-oriented Development Drama and Its Actors）中提到几座美国城市为TOD选址做土地需求影响与土地供应的方法：丹佛市区域交通局（RTD）专门聘请前开发商为沿线商店作咨询[1]。除此之外，RTD还做了环境影响评估和新铁路走廊沿线的土地利用研究，以求优化每条线路沿线功能，获得最佳投资回报。达拉斯地区交通局（DART）向开发商提供每个站区的营销材料，包括人口统计、土地所有权、周边社区特征和基本市场分析方面的信息。TOD政策并不是孤立的，它与住房战略、社区营造彼此成就。《TOD的戏剧性及其主使》一书中指出，车站附近地区的规划难做，因为一些目标是矛盾的。比如“流通”与“场所感”之间，一方面作为交通节点，要能让人快速顺利地进出、通行，同时又要蓄积人气，让人能光顾附近的商店和生意，使用公共设施。所以人在此停留多长时间就成了平衡的关键。另一项不得不慎重处理的矛盾，是住房供应上需要兼顾公平与效率。很多城市都意识到在就业中心附近为不同收入和家庭结构的人提供住房的重要性，但做起来并不容易，需要对的政策（比如以多元化、公平住房为导向的规划）以及投资方面的努力（具体方法见本文第2节“公交导向开发政策与住宅可负担性之间的关联”）。总之，在白纸上画泡泡、打网格并不难，但是理解TOD运营的难点，为各种难题寻找出口相当考验人（图2）。
图2 TOD的一些基本原则在昆明呈贡新城规划设计中的应用
数量可观、全球广泛地区的研究已经证明，新建或升级的TOD项目正在为投资者和当地社区带来可观的经济效益。重大交通项目甚至能从根本上重塑城市结构[3]。2006年我在伯克利大学的理论课上，曾跟一名商学院的交换生和另一名交通规划研究生同学组队探讨TOD在旧金山湾区的可行性。在对十几座城市的TOD进行房租圈层和收入模型分析后，我们得出来一个有些意外的结论：城市增加公交建设投入，有可能造就更多不公平。
从湾区捷运系统（BART）的报表看，湾区已经有多种联运基础设施，可以说人们“不缺选择”（图3,图4）。旧金山市内小汽车数量常年稳定，一定程度上也受益于捷运服务。便捷、舒适的公共交通供给重塑着居民的出行行为【BART有很多鼓励人们使用捷运系统的计划，比如2002年后，BART推广到郊区车站的班车服务；限制长期停车，收取停车费；改善到车站的公交连接和出租车服务；小汽车共享，方便7个车站附近的会员用车；车站租车，公众可以在不同车站租用电动汽车等】。
图3 旧金山湾区捷运系统地图（左：旧金山市捷运地图；右：区域捷运地图）
图4 旧金山湾区捷运系统和区域铁路转换枢纽建设意向（左）；BART站点（右）再看乘客数据，旧金山市内及过境交通捷运客流量常年稳定，但乘坐汽车上下班的工人比例从2006年起就一路下滑，这说明什么呢？这代表有大量拿着最低时薪的蓝领工人因为各种原因舍弃乘坐公交，转而开车或乘地铁进出城市工作。意味着湾区的低收入人群要为公交付出更高成本。
城市交通衍生的公平问题日益受到城市管理者的重视。这是因为城市对基础设施的投入并不平均：越是经济发达、地价高的区段公共交通越完善，反之，中低收入拿着最低工资打几份工的人，却常常住在交通最不便利的地方。
在美国，交通是仅次于住房的第二大家庭成本。据统计，美国家庭收入平均32%用于住房，19%用于交通；而交通发达地区的家庭，32%的收入用于住房，交通成本低至9%。也就是说，发达的公共交通会让居民受益。但是这种收益并不是被所有人以平等的方式共享的，极贫家庭会因为付不起市中心的房租而搬到更远的郊区，甚至会因此花50%以上的家庭收入用在交通上。搬到郊区虽然降低了住房成本，但附加的交通成本让贫困家庭难以为继。在资本市场推行TOD常常以土地升值为前提，由于前期投入巨大，必须保证该地区地价上升才能运行。这其中蕴藏着巨大的风险，而且这风险多半是由城市而非开发商承担的。首先，巨额的交通基础设施账单可能会给公共财政带来巨大负担。为了推动TOD，市政府通常要提供前期基础设施资金、项目管理和社区参与服务，资金回流的速度是能否持续推行TOD的关键。这时候，市政府不得不面对的烦恼是，如何有效地利用交通基础设施的改善获得更广泛的利益、促使私人资本投资[4]。先前的案例已证明，公共投资开路，私人投资迅速跟进，才能保证资金安全。其次，城市需要在规划和投资方面作出巨大努力，以确保TOD周边的经济适用房供应。彼得·卡尔索普提醒我们，“经济适用住房必须从经济适用的社区开始”。提高经济适用房供应，提供更多工作机会，这些必须由政府出面敦促完成。为了在就业中心附近为不同收入和家庭结构的人提供住房，政府还需要提出正确的政策，比如健全非营利住宅的合作机制、鼓励股份制合作住宅。TOD项目中车站附近的经济适用房通常需要以合作产权为前提【共有产权是合作式住宅的产权形式。合作住宅的所有者并不拥有房屋的实际产权，而只拥有住宅的股份。合作式住宅不以营利为目的，有董事会，会员就是股东】。对土地的需求越大，玩家系统就越复杂，对推行TOD的程序要求也越高。有相关技能的专业人员和组织资源的支持，对实现TOD愿景以及推动高强度的土地利用至关重要。推广TOD通常对公众参与有比较高的要求，需要得到社区和政治支持才能更好地发展。迄今为止，人们对混合用途开发项目是否能影响住房支付能力知之甚少。西雅图一家非营利机构“住房资源集团”（HRG: Housing Resources Group）的研究表明，TOD政策并没有在很大程度上提升新住房的总量供应，但却着实推高了地价。另一项对多伦多1991—2006年城市区划和住房支付能力的研究表明，混合用地功能的住宅并不比纯居住功能的住宅便宜。对于高收入职业人士来说，住在车站附近或许比住在近郊更划算，然而对从事低工资服务业、贸易和制造业的人来说，情况并没有改善，甚至更糟了。这项调查虽然只针对多伦多，但它对其他类似城市经济结构和房地产驱动的大城市有借鉴意义[5]。西雅图和多伦多这两个研究都说明，只有那些能支付较高房价的人承受得起混合区划的住房，而并非如人们假设的那样“混合区划有助于住房可负担性”。数量可观、全球广泛地区的研究已经证明，新的和升级的交通基础设施项目的发展正在为商业、环境和社会带来经济效益。重大交通项目能从根本上重塑城市发展的结构。从土地开发角度看，TOD常被提倡作为振兴城市和郊区中心的手段，取代不可持续模式，即北美传统的私家车依赖的城市土地利用规划和开发方式。从创建社区的角度看，TOD会增强地方感和社区人文特色。随着人口结构和生活成本的变化，住房市场也将相应地发生改变。美国未来20年内，对毗邻公交站点，尤其是大运量公交站点的住房需求将成倍增长。增长最快的单身、无子女家庭、老年人和低收入家庭，最依赖TOD。从住房保障的角度看，TOD是可负担住房战略的重要组成部分，因为在公交站点周边保留老房或开发可负担住宅，符合国家持续支持可负担住房的宏观战略。城市可在TOD站点开发时，向联邦政府申请相应的住房津贴。美国公共交通协会指出，使用公共交通代替开车的家庭每年可节省近9500美元，相当于两个孩子在同一时期的日常开销、托儿或社区大学学费的总和。配合可负担公寓和廉租房政策，TOD是一种有效推动就业、解决住宅负担能力的好模式。若要用一句话概括TOD与住宅可承受性之间的关系，那就是：人们使用公共交通越多，花在交通上的费用就越低，从而提高社区的总体可负担能力。然而，TOD的成功很大程度上取决于城市能否制定出恰当的住房策略，以及能否提供多元化的住房供应渠道。美国的多个城市已经通过的TOD法规和指南中，都提到一项普遍要求，那就是为因区域发展而流离失所的低收入居民提供住房补偿（通常是以经济适用住房的形式，经济适用房要达到住宅存量的15%）。具体的做法是在每个公交节点周围半英里（约800米）半径范围内，为收入低于地区平均收入60%的家庭提供经济适用房。住房支付能力的解决方案，在不少城市都属于边缘话题，围绕可负担住房模式的政策工具更是少得可怜。常见于北美城市的“包容性区划”，其本意是强调收入和阶层的混合，让中低收入者也能负担好地段的房子，但这一带有理想色彩的政策在执行时多受到市政预算的限制，通常只是要求开发商在新开发项目中留出一定份额作为经济适用房。事实上对于很多国家来说，在最有升值潜力的黄金地段开发保障性住房都困难重重，中等收入家庭想获得这些地段的住房都很难，更不要说社会边缘人群了。所以我把经济适用房称作“房间里的大象”，回避它只会让情况更糟糕。混合用地开发可能会降低核心地区的住房支付能力，并无意中加剧职业两极分化造成的社会空间不平等，除非得到适当的经济适用住房政策的支持[5]。规划者应考虑一系列政策措施，以抵消混合用地开发的意外结果，并确保混合用途区内的负担能力：包括分区、与经济适用房挂钩的密度奖励、可负担住房信托基金等方法。 [1] BELZER D, AUTLER G, ESPINOSA J, et al. The Transit-oriented development drama and its actors[M] // The new transit town: best practices in transit-oriented development. Washington, DC: Island Press, 2004: 42-55.
[2] 彼得·卡尔索普, 杨保军, 张泉, 等. TOD在中国——面向低碳城市的土地使用与交通规划设计指南[M]. 中国建筑工业出版社, 2014.
[3] DITTMAR H, OHLAND G. The new transit town: best practices in transit-oriented development[M]. Washington, DC: Island Press, 2004.
[4] CHEN Y, YAZDANI M, MOJTAHEDI M, et al. The impact on neighbourhood residential property valuations of a newly proposed public transport project: the Sydney northwest metro case study[J]. Transportation research interdiscplinary perspectives, 2019. DOI: 10.1016/j.trip.2019.100070.
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[7] SALAT S, OLLIVIER G. Transforming the urban space through transit-oriented development: the 3V Approach[R]. World Bank Group. (2017-01-01)[2020-06-15]. http://documents1.worldbank.org/curated/en/647351490648306084/pdf/113822-LOW-RES-MAIN-4-17-3Vapproach-orginal-reduced-Copy.pdf.
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[10] CALTHORPE P, Fulton W. The regional city: planning for the end of sprawl[M]. Island Press, 2001.
[11] CALTHORPE P, LERUP L. New urbanism (Michigan debates on urbanism, volume II)[M]. FISHMAN R, ed. University of Michigan, Taubman College of Architecture and Urban Planning, 2005.
作者：江北，加拿大英属哥伦比亚大学交叉学科博士，美国伯克利大学城市设计硕士，独立学者兼设计师，可持续生活倡导者。个人公众号“布拉格向北”（UrbanistVancouver）
下篇预告：西雅图的两个TOD案例