财政支持做好碳达峰碳中和工作大有可为

气候变化对经济社会产生了一系列影响，给人类生存和发展带来了严峻的挑战。2020年第75届联合国大会上，习近平主席代表中国政府郑重宣布，中国力争在2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和（简称“双碳”目标）。实现“双碳”目标，涉及多个层级、多个环节和多个领域，呈现出地域性、联动性、跨期性和系统性特征。在实现“双碳”目标过程中，需要同时兼顾不同利益主体、不同环节以及代际之间的利益分配及协调，财政政策在其中具有独特作用。财政政策的作用和影响范围广，可以较好地兼顾和平衡代际之间利益分配，具有较好的兼容性，并同时作用于能源、环境、生态等领域，并兼顾减缓和适应两个方面，有效促进各个系统之间和公共政策之间的合作与协同，财政政策设计还可以解决其他政策在应对气候变化时出现的外部性问题。归结起来，财政政策在“双碳”目标实现过程中具有独特的激励、补偿和协调比较优势。此外，还可通过支撑公共政策体系（“1+N”政策体系）提升应对气候变化的公共政策“治理能力”和“协同融合度”。

考虑到实现“双碳”目标是一个关联和渐进的过程，财政政策调整应突出中短期目标和长期目标：在中短期，财政政策应重点发挥财政支出和税费政策以及相应补偿机制的导向和激励作用，着重在减碳和碳汇上发挥资金、机制和体制优势，激励能源消费主体调整能源消费结构，大幅降低能耗，引导发展清洁能源，大幅提升森林资源固碳功能，助力碳峰值稳中有降和碳峰值的尽快到来，实现经济社会全面绿色转型；在长期，应充分发挥财政政策的“治理”优势，通过体制机制创新，构建多主体利益兼容和稳定的碳中和实现机制，全面建立绿色低碳循环发展经济体系、清洁低碳高效能源体系和绿色包容转型发展体系。在构建应对气候变化的公共政策协同体系设计中，还应该更加充分发挥财政政策作用，强化财政政策工具的内部协同，推动财政政策与其他应对气候变化的公共政策协同。陈诗一和祁毓

一是将气候变化因素和“双碳”目标全面纳入财政政策体系中，持续提升财政政策应对气候变化的韧性和作用。财政部门需要加强气候变化的财政压力测试，包括碳达峰、碳中和对财政收支规模与结构、政府债券与PPP项目可持续性、预算平衡、财政体制的影响预测，特别要考虑气候变化对关键宏观经济参数的影响，例如，对债券收益率、通胀预期、贴现率和预期利率变化的影响，将气候风险纳入公共投资、PPP项目、政府采购、政府债券发行的评估范围，全面提升财政系统减缓和适应气候变化的能力，发挥实现“双碳”目标的“治理”功能。

二是构建全面、完整和有效的实现“双碳”目标的财政政策体系，充分发挥激励、协调和补偿功能。具体来说，在财政支出端，加强应对气候变化的相关财政支出整合；创新支出方式，提升支出绩效；支持加快推进农业碳达峰和碳中和进程；加大生物多样性保护财政支持力度。在收入端，全面提升现行税费制度的“绿色度”，研究碳税开征可行性，试点将碳税纳入现有环境保护税体系中；制定碳捕获、利用与封存技术的税收激励政策；前瞻性制定应对碳关税的相关政策。在投融资端，创新低碳项目的财政性融资机制，建立低碳PPP项目库；鼓励社会资本参与应对气候变化的基础设施低碳项目，鼓励发行绿色政府债券，用好国家绿色发展基金、中国清洁发展机制基金等政府基金；采取产业投资引导、创业风险投资、搭建投融资平台、信用担保、保费补贴、发现引进项目和人才奖励等新形式，加大对经济绿色转型发展的支持力度。

三是创新财政体制机制，激发“双碳”目标实现过程中各类主体的积极性，兼顾相关方的利益诉求。在预算管理端，建立应对气候变化的中期预算理念，实施基于自然的预算解决方案，强化政府绿色采购的力度，引导社会绿色低碳消费和企业绿色低碳转型，将ESG理念贯穿预算绩效评价全过程，提升节能环保标准在预算管理绩效评价中的权重。在财政体制端，厘清和明确应对气候变化的政府事权，合理划分应对气候变化事权与支出责任，设立应对气候变化转移支付机制，完善生态补偿制度，激励社会资本投资保护良好生态环境，促进碳汇稳步增加。此外，还需要进一步明确财政政策功能定位和职能，基于内部协同和政策工具间协同，提升财政政策应对气候变化的能力和整体公共政策绩效。新冠肺炎疫情加剧了财政收支矛盾，进一步增加绿色转型难度，需要财政政策精准施策，把握重点和提高政策实施绩效，还需要特别关注应对气候变化过程中的风险与社会公平问题，特别是在现有社会公平政策体系中更加注重应对气候变化衍生的社会风险防范。

四是加强财政政策与其他公共政策协同，构建实现“双碳”目标以及推动经济社会全面绿色转型的公共政策体系。加强财政政策与环境政策、金融政策、产业政策、能源政策、贸易政策的协同，特别是前瞻性地考虑碳税与碳交易制度、“碳关税”与“碳边境调整机制”的协调等。支持健全法律法规标准、碳核算与统计监测能力，通过经济激励手段协调地区之间、部门之间及与国际组织的利益关系，加强国际财金合作，保障国家气候主权。财税部门需要进一步形成应对气候变化和实现“双碳”目标更大共识和决心，加强对应对气候变化的重视程度，包括财政部可以考虑赋予自然资源和生态环境司更大的政策制定权和预算资金分配权，国家税务总局可以考虑单独设立绿色税收司，强化税收激励政策的前瞻性设计以及统筹绿色税收管理和协调。

在应对气候变化特别是实现“双碳”目标的过程中，还有诸多理论命题需要进一步前瞻性和系统性讨论：

一是前瞻性建立应对气候变化的宏观财政模型体系。通过理论推演和模型模拟，评估一揽子财政政策在应对气候变化尤其是在实现“双碳”目标过程中的作用机理和效用程度，特别关注“双碳”目标实现过程中，如何实现经济发展、气候变化、社会稳定协同的稳态路径。

二是全面系统揭示和评估气候变化对财政系统影响的理论机制、传导路径和实际效应，尝试建立应对气候变化的财政治理理论框架。

三是关注应对气候变化过程中财政政策的再分配效应，考虑不同地区、不同行业、不同群体以及代际之间的再平衡，评估政策实施净收益及分布。

四是基于跨学科理论融合，探讨应对气候变化过程中各类公共政策协同路径（功能定位、职能分工、政策力度、协同交叉点等），特别关注财政政策与其他公共政策协同的效应评估。

需要特别指出的是，2022年5月25日，财政部正式发布了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，本文的研究正逢其时，有助于深入理解在应对气候变化和实现“双碳”目标过程中财政政策的定位、作用和影响，为更好地发挥现代财政制度在生态文明治理中的基础性作用和重要支柱作用提供依据，为构建生态财政治理理论体系提供分析框架。