公共供水公司隐性限定交易，构成垄断
作者：
吴家威 最高人民法院司法案例研究院与湖南大学联合培养实习生
水电气暖作为民生的“刚需”，直接关系到公众利益和人民的生活质量，供水供电供气供暖等公用事业通常由所在地区的公用企业统一规划、统一管理，需要注意的是，公用企业在作为管理者的同时，也是相应市场的参与者，因此，公用企业反垄断合规一直是反垄断司法的重点和热点领域。今日，我们一起来看一则涉公用企业限定交易垄断行为的典型案例！
基本案情
威海水务集团为威海市市区唯一的城市公共供水企业，同时也是威海市市区供水、污水设施建设和管理的实施主体。
2010年9月13日，宏福置业公司从昌鸿房地产公司受让取得昌鸿小区K区开发权。2013年7月29日，宏福置业公司与威海建丰集团签订《建设工程施工合同》，约定由威海建丰集团承包昌鸿小区K区的土建、安装及装饰装修等工程。2012年1月4日审批的《威海市建设工程施工图审查备案意见书》确认该建设工程排水设计符合建设工程施工图设计规范标准，规划技术问题按规划主管部门意见处理。在施工完毕后，威海市水务集团设计院有限公司认为宏福置业公司依照原设计图纸所采用的两区设计没有充分利用市政管网供水压力，不匹配当时既有的市政管网铺设，也不符合区域的总体规划，对宏福置业公司提出的用水申请不予批准，要求宏福置业公司拆除相关工程。
2018年2月28日，昌鸿房地产公司向威海水务集团出具承诺函，表示昌鸿小区K区给水管道安装施工不符合标准，造成管道设计安装不规范、业主供水得不到保障等问题，承诺对自行安装的管道及管道井内影响后续管道施工的其他设施进行无条件的拆除。4月12日，昌鸿房地产公司委托威海水务集团进行昌鸿小区K区内部给水工程设计施工，宏福置业公司向威海水务集团账户转账100万元、76.4749万元，分别用于垫付宏福置业昌鸿内部管道施工加压费、水务工程款。
另查明：2018年1月17日，威海市住建局发布《市水务集团供排水业务办理服务指南》，所载明的业务办理流程清单中仅注明威海水务集团及其下属设计院的信息，并无其他企业的信息，也并未说明可以由其他企业设计或施工。
后，宏福置业公司向山东省青岛市中级人民法院提起诉讼，请求：确认威海水务集团的行为构成限定交易的滥用市场支配地位行为；由其赔偿因滥用市场支配地位给宏福置业公司造成的直接损失和间接损失，支付宏福置业公司律师费，负担本案诉讼费。
案件焦点
威海水务集团是否实施了反垄断法所禁止的限定交易行为。
裁判理由
山东省青岛市中级人民法院经审理认为，威海水务集团在威海市市区供水、污水设施建设和管理中处于市场支配地位，但宏福置业公司提供的证据尚不能证明威海水务集团在相关市场中存在限定交易行为。遂判决：
驳回威海宏福置业有限公司的诉讼请求。
宏福置业公司不服一审判决，提起上诉。
最高人民法院经审理认为，二审争议焦点为威海水务集团是否实施了反垄断法第十七条第一款第四项和第五项所禁止的滥用市场支配地位的行为；如果威海水务集团实施了滥用市场支配地位的行为，如何确定其损害赔偿责任。
威海水务集团在威海市市区供水设施建设市场具有市场支配地位，不仅独家提供城市公共供水服务，而且承担着供水设施公用事业管理职责，负有更高的不得排除、限制竞争的特别注意义务，其在业务办理服务流程清单中仅注明其公司及其下属企业的联系方式等信息，而没有告知、提示交易相对人可以选择其他具有资质的给排水施工企业，属于隐性限定只能由其指定的单位办理新建项目的供排水设计和施工，产生了更加明显的反竞争效果，构成限定交易行为。
在案证据不足以证明威海水务集团存在商品搭售行为，涉案给排水设施的拆除重建具有正当理由，不属于附加不合理交易条件的垄断行为。
宏福置业公司未举证证明其因限定交易超出合理交易价格而多支出了额外费用，也未提供可供酌定损失的相关因素，仅对其维权合理开支予以支持。
依照《中华人民共和国反垄断法》第六条、第十二条第二款、第十七条第一款第四项与第五项、第五十条，《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条、第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第二项之规定，判决：
一、撤销山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02民初19号民事判决；
二、威海市水务集团有限公司自本判决发生法律效力之日起十日内赔偿威海宏福置业有限公司合理开支15万元；
三、驳回威海宏福置业有限公司的其他诉讼请求。
案例君有话说
近年来，我国城镇公用设施建设不断加强，积极推进供水供电供气等公用事业市场化，服务覆盖率和服务质量持续上升。基于公用事业本身所具有的自然垄断性，部分市政公用企业滥用其市场支配地位，排除、限制相关市场的竞争，导致其他具有相关资质的合法经营者难以参与市场，也导致公民无法根据自身实际实现资源的最优配置，对公共利益和人民生活质量造成不利影响。进一步优化公用事业营商环境，助力提升民生福祉水平，关键在于解决公用企业的垄断问题。
本案涉及的是公用企业限定交易垄断行为的认定问题。相较于私营企业，公用企业由于所在行业显著的基础性、先导性、政策限制等原因，极易形成自然垄断，进而在所处的公用事业领域内具有支配地位，而公用事业作为维持社会公共服务基础设施的主要阵地，不仅关系民生，而且与市场经济发展密不可分，关乎社会、公众整体的利益，公用企业兼具市场经营和行业管理的双重特点，具有不可替代的特殊职能，理应负有区别于私营企业的更高的特别注意义务。根据《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条的相关规定，法院对公用企业市场支配地位进行裁定时，若公用企业无法举证足以推翻的相反证据，应作不利推定，即认定公用企业在相关市场内具有支配地位。
反垄断合规针对的是滥用市场支配地位的垄断行为，并不是反对市场支配地位本身，因而判断公用企业是否构成对市场支配地位的滥用，还需要进一步认定其是否实施了反垄断法所禁止的垄断行为。实践中，公用企业一般通过直接强制或者变相强制方式限制交易相对人的自由选择权，达到垄断经营的目的。直接强制通常是公用企业通过制发文件或以协议形式限定交易相对人只能与其或其指定的经营者交易，包括强迫交易相对人接受其指定经营者提供的服务、购买入户设备和材料等；变相强制则表现为公用企业滥用行业管理权力，不正当地以交易相对人自行提供或者选择的经营者提供的设备和材料不符合标准等事由，不予提供公用事业服务，迫使交易相对人不得不选择与其合作。本案中，被告作为公用企业具有市场支配地位，在相关交易中仅推荐其公司及其下属企业的联系方式等信息，而没有告知、提示交易相对人可以选择其他具有相关资质的施工企业，使得交易相对人无法获知或者即使获知亦怯于选择其他企业，实质上限定了交易相对人的选择范围。其特点是，被告并未以明示的、直接的方式限定交易，而是以隐含的、间接的方式限制了交易相对人的自由选择权。需要注意的是，《反垄断法》（2022年修订）第二十二条第四项虽释明了具有市场支配地位的经营者限定交易的行为方式，但并未对如何认定限定交易的垄断行为提供具体适用标准。司法裁判可依据实际情况具体判断公用企业是否实质上实施了滥用市场支配地位的行为。
本案明确了公用企业是否构成反垄断法所禁止的限定交易行为，不应拘泥于限定交易行为的形式，关键在于公用企业是否实质上限制了交易相对人的自由选择权，为涉及公用企业限定交易垄断行为认定的类案裁判提供了参照标准。其一，基于公用事业营业目标的公益性、市场地位的垄断性，公用企业应当负有更高的特别注意义务。反垄断法首要立法目的即在于保护市场公平竞争，公用企业作为市场参与主体的同时，也是相应行业的管理者，肩负公众信赖利益，应当确保具有资质的其他同行平等参与，充分尊重交易相对人的自由选择权。其二，限定交易垄断行为的内涵外延获得进一步界定。除考察公用企业是否符合限定交易的常见行为模式外，还应综合考量基于该行为所产生的后果，一方面考量公用企业的限定交易行为是否达到排除、限制其他经营者竞争的垄断效果，使得其他具有资质的同行无法平等参与市场竞争，另一方面考察是否实质上限制了交易相对人的自由选择权，使得交易相对人没有自由选择的余地。综上所述，公用企业未尽到特别注意义务，实施的行为实质上限制了交易相对人的自由选择权，达到排除、限制其他经营者正当竞争的垄断效果，即可认定构成反垄断法所禁止的限定交易行为。
法条链接
《中华人民共和国反垄断法》第二十二条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易。
《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条 被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的，人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况，认定被告在相关市场内具有支配地位，但有相反证据足以推翻的除外。
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编辑：朱 琳
排版：王紫暄
审核：刘 畅
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