《财政研究》童伟：基于编制本位和流程再造的预算绩效激励机制构建

基于编制本位和流程再造的预算绩效激励机制构建

童 伟

基本观点

中国当前的预算管理具有典型的激励不相容特征，节约成本、提高效率虽有利于社会整体效益的增进，却无益于部门利益的提升。部门不仅不能从资金节约、效率提升中获益，反而会使部门预算因资金结余被削减、部门绩效因支出目标未达成被扣分。这种逆向奖赏资金浪费、惩罚效益提升的管理机制，使部门利益与社会利益相悖，同时也与绩效预算改进政府行为模式，提高资金使用效益，以较低的成本为社会公众提供更为充足高质量服务的要求背道而驰。应通过改变预算编制基本单元、再造预算绩效管理流程、完善预算奖惩机制，构建相容性预算激励机制，诱导部门在自身利益最大化的同时选择最优社会行为，实现社会效益与部门利益的共同增进。

本文创新性提出，合理的激励机制既要通过一定的惩罚措施将个人及部门行为限定在合理范围，更要依托明确的奖励措施鼓励改革与创新，为发展提供可靠的动力。应从绩效预算管理流程出发，通过绩效目标预期、绩效结果评判以及绩效奖惩兑现，构建与预算绩效管理相适应的激励机制，以促使部门利益与社会利益协调一致。

基于激励流程失当，无法保障激励预期的实现；奖励措施不利于绩效意识的树立与良好预期的形成；对责任主体行为予以约束的问责机制尚未建立，使中国的预算激励不相容，应（1）改变预算编制本位，使预算编制的单元由部门转向规划，为打破预算资源竞争中根深蒂固的部门本位主义，促进预算资源配置优化奠定基础。基于规划制定的强制性要求，规划预算可促使部门从关注获取资金转向关注完成任务，使部门及其每一员工更加清晰地认知本职工作与部门产出的关系，与国家战略及民众需求的关系，将个人利益与部门利益以及社会利益紧密联系在一起，实现个人利益、部门利益及社会利益目标函数的相容与一致。（2）放松管理权限，构建符合部门期望的激励机制。应在强化预算部门绩效管理职责的同时，扩大其预算管理权限，预算管理者应可根据部门特点及环境变化，对项目内及项目间的预算进行自由调配，以选择对公共服务供给最为有利的投入方式，激励部门节约资金、减少浪费，最终实现部门利益与社会利益的互利互惠、激励相容。（3）在构建奖励机制的同时，还应加强对部门责任的管理与监督，以责任代替控制，强化部门提供公共产品和服务的责任与约束。对预算绩效进行问责，其对象不仅为部门，还应逐步转向部门负责人，逐步构建起以个人为主体的问责机制。

童　伟，中央财经大学财经研究院研究员，绩效管理研究中心主任，北京市财经研究基地研究员，博士生导师

基金项目：

世界银行项目“中国绩效预算管理方案与路径研究”，教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国经济发展新常态的内涵、特征及其演变逻辑研究”（编号：15JZD011）。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第6期