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每100个人中就有3个公务人员,算不算多?

明白知识er 明白知识 2021-12-25
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不知从何时起,「公考」成为社会上一股难以降温的热潮。

就像与它有着同样拼音缩写的「高考」一样(GK)。

以最具代表性的国考为例,在刚刚过去的2021年国家公务员招录考试中,报名人数高达约151万人,而录取人数仅为25726人。

2021年省考,报名人数更是超过537万。而类似的事业编考试同样在这股风潮带动下竞争惨烈,形成当代的一个时代特征。

◆ 2020年山东省德州市的一处公考现场。
图片来源:冰点周刊 / 邵真 摄

据国家人力资源和社会保障部《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计:

「截至2016年底,全国共有公务员719万人。」

以14亿人口为基数,公务员占比达到了约1:195。

如果再加上3100余万有事业编制的统计数据,广义上由国家财政供养的「公务人员」将超过3800万。

这里的「公务人员」采取广义的定义,即包括教师等事业单位人员在内,区别于狭义的719万公务员。

这样算下来,平均每100个人中,就有将近3个是体制内人员。

◆ 2016年-2020年中国公务员及事业单位录用情况。
数据来源:2016-2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报

那么,为什么现代的公务人员如此之多?

现代与古代的公务员制度又有何相似与不同之处?


为什么现在公务人员这么多?


100个人有3个便是体制内人员,让人有种遍地都是公务人员的感觉。

不仅是中国,曾经以「小政府」著称的美国,公务人员数量同样庞大。

根据美国政府《2020年公共就业及工资年度报告》(Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2020)统计,2020年美国联邦政府、各州政府、教育等事业单位,各类广义上的公务人员达到1980万人。

美国现有人口约3.3亿,居世界第三。按照这一基数,相当于每100个人中有6个人是公务人员,比例是中国的两倍有余。

◆ 美国《2020年公共就业及工资年度报告》(部分)
图片来源:census.gov

现代社会公务人员数量庞大的原由,在于政府需要承担诸多的公共职能。虽说市场化可以取代许多政府工作,但与古代相比,现代社会需要的公共部门基数实在巨大:

比如规模庞大的公立学校、银行机构、消防机构等,这些公务人员在古代社会都是很少、或者几乎不存在的。

这是由于现代社会的发展程度,及公共事务的复杂化导致的。

仅以学校教育为例,现代教育的快速发展与几乎全民的教育普及,使得从小学至大学的数量、规模远远超过古代成千上万倍,导致国家广义公务人员不得不翻倍增长。

◆ 2019年中国各类学校统计数据。
数据来源:《国家统计年鉴2020》/国家统计局

也正因古代社会与现代社会的这种差异,使得古代公务人员占总人口比例「低得可怜」。

按照1987年《中国第三次人口普查资料分析》数据显示:

「在中国古代,西汉时期的官民比约为1:8000;
唐朝兴科举选拔官员后,官员数量激增,官民比约为1:3000;
在科举制走向最终形态的明朝,官民比约为1:2300;
即使在人口鼎盛的清朝,1:900的官民比也较如今差之甚远。
(原始数据:西汉1:7945;唐朝1:2927;明朝1:2299;清朝,1:911)」

与现代中国狭义公务员占比数据的1:195,或广义公务人员占比数据的3:100,都相差甚远。

为什么古代的公务员比现代少这么多?除了上述「现代社会公共职能部门繁多」的因素外,还有一个重要原因:

古代公务员只包括「官」,现代公务员包括「官」、「吏」两种。

在古代中国,「官」与「吏」是两类不同的人群,「官」是指由朝廷任命的官员,由国家财政供养,而「吏」一般由官员自行雇佣,不属于国家财政供养的公务员。

比如某县知县的师爷,知县是「官」,师爷是知县自己掏钱雇佣的「吏」。

古代「官」、「吏」有别,到了现代,传统意义上的「官」与「吏」均纳入公务员体系,这是导致现代社会公务员数量激增的重要原因。

同时,再加上其他非「官吏」类的事业单位人员,广义上的公务人员数量更多。


中国古代的「官」与「吏」


古代中国「官」与「吏」的差别,是一种结构性的制度安排差异。

「官」通常指官僚体制中从事管理、掌握权力的领导者,自隋以后,官员往往通过科举产生,经过中央委派,常异地任职。

因由中央统一任命,因此也有「朝廷命官」一说,领取朝廷俸禄、为朝廷服务。 

◆ 石青地缂金纹一品补服,为清代文一品官员补服。
图片来源:故宫博物院

而「吏」根据时代不同,一般有两种含义:

(1)大小官员的泛称。如秦汉至南北朝时期的「大吏」、「长吏」,甚至明清时期的「封疆大吏」等称谓,都是用来指代地位较高的官员。

又如司马迁《史记》中所著《酷吏列传》《循吏列传》等。

(2)专指没有正式官职的低级官员。为官府中承办具体事务的人员,没有任何决策权,也不由国家供养,多用于隋唐至明清时期。

如《水浒传》中的押司宋江,又称「刀笔吏」;又如明清故事中常见的各衙门师爷、捕头等。

本文所称的「吏」,取狭义的第二层含义,有别于由朝廷正式任命、具有官职的「官」。

◆ 中国著名国画家戴敦邦所绘宋江像,图中宋江肩跨办公务用的「招文袋」。央视版电视剧《水浒传》片尾的108将人物谱图即为戴敦邦所绘。

图片来源:北京阅读季

同时,古代也有一个词作「胥」(xū),「胥」是一种抄写文书、或跑腿办事的小官吏,地位甚至比「吏」更低。在后世,「胥吏」一词可以合用,统称不是「官」的小吏。

古代的这些胥吏,一般不由国家财政供养,故不在公务人员的统计范围之内。

而且,古代官、吏之间界限分明,分属两个阶层,在科举制完善的年代,官必须由取得功名的人担任,二者之间甚至有着不可逾越的鸿沟。

◆ 元青绸缀纳纱二方补绣鹭鸶补服,为清代文六品官员补服。
图片来源:故宫博物院

官、吏之间,折射的是中国古代官僚体制的结构性特征,且官与吏的关系,有着一个动态变化的过程。

整体来说,两千余年的中国历史发展中,「官」的地位越来越高,「吏」的地位越来越低。

自从西周世卿世禄的「世官制」开始瓦解后,中国帝制时代的官僚体制便逐步产生了。

战国时期,各国开始了重用贤能、打击宗室贵族、加强中央集权的改革,比如秦国崛起道路上的商鞅、张仪、范睢、李斯等名相,均是在秦国削弱宗族力量、任命外国贤才的历史背景下产生的。

官僚政治逐渐取代贵族政治,至秦统一天下,以郡县制为基础的帝国官僚体制正式建立。

◆ 秦三十六郡示意图(说法之一),「各郡设置守(长官)、尉(军官)、监(监察官)」,是以郡县制为基础的帝国官僚体制与贵族官僚的显著差异。

图片来源:讲谈社《始皇帝的遗产:秦汉帝国》

据上世纪台湾历史学者缪全吉先生的观点,中国古代的官、吏关系,大致经历了三个阶段,体现了「官变尊、吏变贱」的演变过程:

第一阶段是秦汉时期,这一时期的特点大致可以用「官吏相通」或「儒吏合流」来形容。

秦从立国至强大再至一统天下,靠的多是法家思想指导下建立的强大的武力、严密的法律、和精密运转的高效的文吏体制。

文吏」的本质是一种「执法吏」,只管熟谙与使用文法。

在中国传统的儒、法之争中,儒家对于这种官僚制度的构建确实甚少贡献,因此秦帝国建立后推崇法家,出现「弃儒崇吏」的观念。

但是,秦以吏为师、纯用文吏、弃用儒生的政策也导致了一系列恶果。

由于秦始皇搭建起的这套官僚体制只是其专制意志的体现,「事无小大皆决于上」,而人又有着无限的权欲、贪欲,这就与天然脆弱的小农经济产生了矛盾,一旦这套体制保证不了二者间的平衡,穷奢极欲使得剥削过度,便可能立刻引发动乱。

这套官僚体制只具备服从性,缺乏纠矫错误的能力,训练有素的文吏也仅仅是帝国机器运转过程中冰冷的「螺丝钉」,只知执行,不懂变通。

苛政酷刑引发的暴乱反馈至中央后,得到的依旧是「复读机」一样相同的、机械性的指令,依旧是相同的暴政下沉。

秦朝官僚体制的特征,是文吏占据着绝对地位,秦至二世覆灭,也与「尽用文吏」关系巨大。

◆ 阿房宫前殿复原图。秦动用大量民力修建阿房宫、长城等,「剥削过度」最终导致了秦朝的灭亡。
图片来源:讲谈社《始皇帝的遗产:秦汉帝国》

西汉建立后,鉴于秦亡的教训,以儒生为代表的知识分子得以再度被吸收参与进政治。

汉王朝对承于秦的「皇帝-文吏-庶民」体制进行改造,在这一机制中增加了一个相对独立的规谏体制,因此一批儒生得到了实现自身政治理想的机会。

行仁政、建太学、兴察举,开明经入仕之途,一系列汉政的变化背后,都体现着儒生的参与。

汉儒理想主义和批判精神的注入,使得原本以文吏为主的官僚体制得到了改造与调节。

汉朝「儒吏并用」的政策不仅使得双方的力量对比发生了变化,也使得儒、吏之间相互影响,各自都产生了深刻变化。

之前长时间未涉及国家行政、只会诵经演礼的儒生,在面对实际存在的政务问题时,不得不强迫自己去改变这种现状,一大批儒生开始将自己的儒学理论和现实政治问题相结合,不仅慢慢适应了政务,同时对于文吏最擅长的「文法」也悉心学习,渐通文法,甚至后来还出现了一些兼通军事的儒将。

儒生由在野到入朝,再到逐渐担当公卿、掾吏之职,其在具备文吏行政职能的同时,并没有丢掉知识分子的本色,继续发挥着著经授徒、面诤规谏的作用。

于是,一种集知识分子和技术官吏双重角色于一体的特殊身份形态——「士大夫」就此产生。

◆ 刚刚去世不久的余英时先生,在其著作《士与中国文化》中描绘了中国士大夫群体的精神面貌。
作者:余英时
出版社:上海人民出版社
出版时间:2013年

此后,单纯的文吏群体再也无法与之抗衡,反而是一些文吏群体也开始向儒生群体流动,转吏为儒。

这就是汉晋时期「吏服训雅,儒通文法」的大变革现象。

从这层意义上来说,「儒」的含义,也就是后世传统意义上「官」的含义,二者在一定程度上具有等同性。

两汉四百年间,儒、吏之间在相互对立、相互影响之中也发生了交融,但儒、吏始终有别。同时在这一过程中,随着士大夫这一特殊群体的产生,儒生地位逐渐上升,文吏地位不断下降,并在此后逐渐远离统治上层。

但两汉时期的「儒」与「吏」仍具有可比较性。整体上来说,秦汉时期的官(儒)、吏结构是官吏并重,或称官吏相通、儒吏合流。

「儒」与「吏」地位差别的真正扩大,在魏晋之后。


「官吏分途」与「老吏欺官」

中国古代官、吏关系演变的第二阶段是魏晋南北朝时期,这一时期的基本特征是「儒吏殊途」,或称「官吏分途」。

曹魏明帝太和二年下诏:

「尊儒贵学,王教之本······申救郡国,贡士以经学为先」。

自此,孝廉之举,唯以儒生为对象,儒生开始在官吏制度中占据绝对的地位,兼取文吏、儒生的选官制度宣告终结。

同时,此时期的官员任命也随之有一重大变化:

「各地郡县长官职位从由当地精英充任,转为由中央政府直接任命调遣。」

——周雪光《从「官吏分途」到「层级分流」:帝国逻辑下的中国官僚人事制度  》

随着魏晋九品中正制的建立与完善,官、吏之间不仅有品秩高低之分,同时也有了「流品内外」之别,「下品无高门,上品无贱族」的分化愈发严重。

◆ 「中正九品」与「起家官品」。易中天先生在书中介绍:「起家官品是入仕者初次被授予职位的官品。据阎步克《品位与职位》的研究,中正品的一品及七、八、九品虚悬不用。官品与中正品的对应只是一种大致趋势,并非法制规定。」
图片来源:《易中天中华史:魏晋风度》

「吏」的地位随着中正制度的演变愈发低下,逐渐沦为「流外」,原本的行政等级之别逐渐变化为流内外的身份之异。

流内、流外官的区分,在一定程度上说,其本质就是官、吏的分化。

魏晋之后,士族门阀政治逐渐瓦解,隋唐时期,科举制逐渐建立,在魏晋南北朝时期「流品内外」的官制基础上,科举、及贵族出身的官员愈发高贵(隋唐贵族出身官员亦需要经文才能出众),胥吏身份则变得更为轻贱,官(儒)、吏分途越走越远。

官、吏结构性演变的第三阶段,是隋唐至明清时期,这一时期呈现出「吏役合流」的特点。

这一时期随着科举制的建立与完善,官(儒)、吏之别愈发突出,胥吏群体正式作为单独的一类人员出现,唐代规定:

「都计文武官及诸色胥史等,总三十六万八千六百六十八,制为九品,各有从,四品以下亦上下阶,大抵多因隋制。」

国家制度中第一次将「诸色胥史(吏)」与「文武官」划分出清晰的界限,同时将更为低贱、多从事政府差役工作的「胥」与传统上带有官员色彩的「吏」相提并论,表明从此基层的衙门中,书吏和差役合为一体,即「吏役合流」。

典籍中记载,「处官府职薄书者」为吏,「任奔走供役使者」为胥,即主要从事案牍文书工作的为「吏」,如各级书吏、功曹、典吏等;而在官府中听任使唤奔走、从事各种杂役的就是「胥」,如快手、皂隶、仵作、门子等。

「胥」和「吏」均不具有官职阶品,只是「官」的下手,并且「吏」有从逐渐远离「官」、再到逐渐靠近「胥」的变化过程。

◆ 杜甫诗作《石壕吏》,为「三吏」之一,反映了县吏对百姓的百般威逼。
图片来源:腾讯

此后,除元朝时,「吏」的地位曾短暂提升,其余时间皆胥、吏一体,官、吏悬殊,分途制度不断强化。

但是,胥吏的政治地位虽然随着历史的发展越来越下降,但其重要的位置与功能仍然无法替代,并逐渐形成一种「胥吏政治」,甚至出现「老吏欺官」的普遍现象。

如果说中国两千年帝制时代,官僚体制的明线是「士大夫政治」的话,那与之辅相成的暗线就是「胥吏政治」。

官吏分途下的「吏」虽然地位卑贱,甚至没有功名,大多时候也无入仕为官的可能,但无论在哪个时代,政府办事都缺少不了这些能干的吏。

什么刑名师爷、钱粮师爷、捕快等等,他们数量庞大,形成政府及官员的左膀右臂,遍布于全国上下各级机构,如水一样无孔不入,浸透在帝国的每一个毛孔之中,实现了最大面积、最大程度地渗入整个国家肌理之中。

同时,官与吏还有一个十分重要的区别,官一般为朝廷外调而来,是外地人,而精通文法的吏多为当地人,由此形成当地根深蒂固的「吏」势力。

如《水浒传》中的刀笔吏宋江,在犯事后仍然得到当地衙门里的两大捕头朱仝与雷横的袒护。

◆ 戴敦邦所绘美髯公朱仝。
图片来源:北京阅读季

整体而言,中国古代的「吏」大致呈现出两个最大的特点:

(1)从制度而言,「吏」与「官」有着明显且严格的上下等级关系,但又分属于两个隔绝的群体,从录用到考绩、俸禄等诸多方面都有着完全不同的制度安排。

(2)从「吏」本身而言,他们具有「位极贱而权甚重」的特点,这与上述「吏多出于当地」的因素有关。

「吏」需要绝对服从于「官」,看上去只是执行命令的「工具人」,但是由于「吏」本身所具备的专业技能往往是「官」所难以掌握的,所以他们占据着政府具体去做事的关键位置,经常会出现小吏弄权、「一切为吏胥之听」和「群吏欺官」的现象。

再加之「吏」一般都是土生土长的本地人,甚至可以世代供职,是为「官有迁调,而吏无变更」,形成「铁打的吏,流水的官」。

长此以往,吏利用其长期的稳定性和地方性,几乎垄断了地方上如土地丈量、赋税征收等各种重要的实际权力,很多时候是地方的实际掌权者。

◆ 戴敦邦所绘插翅虎雷横。
图片来源:北京阅读季

所以晚清名臣、曾任驻英公使的郭嵩焘,才会发出这样的感慨:

「明与宰相、太监共天下,本朝则与胥吏共天下。」

总体来说,官、吏二者常常处于驾驭与挟制、操纵与反操纵的矛盾共同体中,这是「官吏分途」所形成的天然结果,同时也是「铁打的吏,流水的官」的真实写照。


现代政务官与事务官


到了近现代,官僚体制虽然不同于古代,但「官」与「吏」的身影依然存在。

现代文官体制中,官、吏合为一体。传统意义上处于决策地位的官、与处于执行地位的吏,都是现代公务员群体的构成部分,他们分别对应现代官僚体制中的「政务官」与「事务官」。

◆ 1855年,英国颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》,标志着英国文官制度、也即世界现代文官-公务员制度的形成,查尔斯·特里维良爵士(Sir Charles Trevelyan)(图中坐在左数第二位)是其中的关键人物。图为1864年的印度总督府合影。
图片来源:National Portrait Gallery

在现代文官制度、也即公务员制度中,可以分为政务官和事务官两大类。

 政务官一般是指通过选举,或者经其他政治性程序任命的政府各级工作人员 ,主要职责是决定国家或地区战略发展目标和规划,制定国家对内和对外的大政方针和政策,对全体国民负责,有一定的任期,大致相当于古代的「官」。

事务官则泛指除政务官以外的政府中从事行政管理,事务性、技术性、执行性的工作人员,一般需通过竞争性考试择优录用。

事务官的职责是专业从事国家公共事务的管理、执行政务官的政治决策、完成具体的行政工作,一般较为稳定,没有任期限制,可以长期任职,类似于古代的「吏」。

与政务官需对国民负责的责任不同,事务官一般是对政府负责

中国古代是「铁打的吏、流水的官」,而现代文官体制是「铁打的事务官、流水的政务官」,一个地方的政务官往往通过选举产生,任期到后便需要卸职、重新选举。

◆ 2021年9月13日,拜登在为加州近期的「州长罢免-竞选风波」助力。美国各州州长的选举即属于政务官选举。
图片来源:Doug Mills/The New York Times

从这种意义上来说,政务官与事务官的关系,与中国古代的官、吏差别有一定的相似性:

政务官具有流动性、有任期限制、且多为外地任职;事务官则具有稳定性、无任期限制,多为当地人任职。

政务官一般用来进行民主的大方针决策,事务官则是维持政府机构高效运转的「常驻人员」,因此,具体办事的还是这些事务官。

数量庞大的事务官与中国古代数量庞大的吏一样,形成一种「事务官政治」,在逻辑上可类比「胥吏政治」。

最能体现「事务官政治」强大力量的,估计要数美国第一任联邦调查局(FBI)局长约翰·埃德加·胡佛(John Edgar Hoover)。

1908年,美国成立调查局(Bureau of Investigation),并于1935年改制为联邦调查局(Federal Bureau of Investigation)。

胡佛作为改制后的FBI第一任局长,由于无需选举、无任期限制等特点,任职长达48年。

负责具体事务的FBI局长,成为美国政治一个有力量的参与者。胡佛手腕强硬,在政坛叱咤风云,任何政治事件都少不了FBI的参与。

在任期间,胡佛支持麦锡卡主义、打压黑手党、打压美国民权运动及运动领袖马丁·路德·金等等。

◆ 1961年的胡佛局长。
图片来源:Wikipedia

但也因为胡佛掌控FBI四十八年之久,期间对美国政治运动影响深远,因此被认为其权力甚至可以比拟总统,他的一些行为也早已超出了FBI职责。

比如利用FBI骚扰政治异见者和政治活动分子,收集整理政治领袖的秘密档案,用非法手段收集各种证据。

由于胡佛掌管FBI时间过长、权势过大,且极具争议,FBI长官的任期后来被限制为10年。

胡佛作为FBI局长,其特殊的位置造就了他的权势。但这一极端的例子也折射出了「事务官政治」的特点:

庞大的事务官集团,在很大程度上能够左右具体政策的执行。

这一「特征」在川普身上也有着体现。


「深层政府」阴谋论


川普(Donald Trump)以商人身份上台,可以说是一个「政治素人」,与在政坛中摸爬滚打多年的其他总统相比,川普政府缺少自己的事务官群体做支撑。
再加之川普是一个极具政治争议的人物,在拥有大量支持者的同时,又拥有着数量众多的坚定反对者,这些反对者在美国事务官群体中也大量存在。

与过往不同,在价值观愈发分裂的美国,现代事务官群体逐渐打破「政治中立」的原则,对参与政治有了浓厚的兴趣,有着强烈的政治倾向,这些因素共同导致了川普政府与联邦官僚机构之间、或事务官群体之间更大的鸿沟。

◆ 川普,2017年。
图片来源:White House

因此,川普任职总统期间,经常祭出他的「深层政府」(Deep State  )理论,称美国这个国家被「深层政府」控制了,自己这个总统被「深层政府」束缚地毫无办法:

「深层政府势力和左翼,还有他们的工具——假新闻媒体,真的是发疯了......」

——川普任职总统期间的一条Twitter

川普的「宣传」,使得美国很多川普支持者相信「深层政府」的存在。

根据《剑桥词典》对Deep State的定义:

「深层政府是指非经民选的,由军队、警察、政治团体等所组成的,为保护其特定利益、秘密并实际控制国家的集团。」

(Organizations such as military, police, or political groups that are said to work secretly in order to protect particular interests and to rule a country without being elected.)

用更通俗的语言解释,「深层政府」理论就是指美国实际上由一小撮人控制,比如金融大鳄。

他们以公司的形式组建国家,军队是他们的雇员、政府是他们民选的执行经理,而实际控制国家的,是这一小撮看不见的、背后的「董事会」。

这当然是一种蹩脚的阴谋论。

但川普为什么选择利用这种阴谋论?他的支持者为何相信这种阴谋论?

◆ 2021年1月6日,川普支持者冲击国会,试图改变大选结果。
图片来源:Flickr

也许,是因为「深层政府」理论在一定程度上与真实存在的「事务官政治」相联系。

由于川普与事务官群体存在巨大的鸿沟,导致二者之间矛盾重重。川普为了摆脱这些官僚机构的束缚,曾尝试将大量其他官僚机构的职权收入自己手中,《纽约时报》在2017年的一篇文章中对此评论道:

「川普显然试图将情报界、国务院和其他机构几乎完全排除在决策过程之外。」

而川普这种对付所谓「深层政府」的政治手腕,遭到了各官僚机构的集体反击,其中2017年发生的对川普政府的泄密事件便是其中之一。《纽约时报》对此评论道:

「尽管泄密事件可视为是对总统权力正常且健康的监督、限制,......但极有可能在总统与其官僚机构之间形成一种根深蒂固的冲突文化。」

某种程度上,总统是政务官的最高代表,各官僚机构则代表着庞大的事务官群体,传统的官、吏之间的结构性矛盾冲突,在现代官僚体制中仍有模糊显现。

为了防止某一官僚机构出现过度的「权力膨胀」现象,1978年,美国总统卡特(James Carter)曾签署《文官制度改革法》,解散此前的文官事务委员,并设立能使政务官政令能得以实施的高级行政职位,实行绩效考核,以保证行政效率。

◆ 詹姆斯·卡特,1977-1981年任美国总统。
图片来源:White House

此外,该法案还增加临时雇员代替终身制雇员,并且剥离部分政府的公共服务职能,把联邦政府提供的公共服务,交给效率更高的市场来做,大幅度裁减联邦政府机构官僚队伍。

这些举措在一定程度上解决了官、吏之间存在的结构性矛盾,限制了事务官僚机构无限坐大的可能。

但在现代文官制度本质未变的状况下,这一矛盾仍然存在。

其实,无论是《文官制度改革法》,还是政务官的选举制度、任期限制制度,本质上都是为了防止官员或政府机构的权力膨胀。而对政府权力、或公共权力进行合理的限制,正是现代政治的基本原则之一。

也许,对于普通公民来说,与其关注官僚体系中的结构性矛盾,倒不如关注对政务官、事务官两大群体的权力限制问题,这才是关乎公民权利的切身问题。

比如,美国警察权力过大,这是全世界公认的。这导致了美国警察暴力执法、过度执法、滥用枪支执法等种种问题。

2020年引起美国持续示威运动的「弗洛伊德事件」,便是美国警察权力过大阴影下的常态。

◆ 2021年5月,美国民众「弗洛伊德之死」一周年纪念活动。人们采用警察致使弗洛伊德死亡的「跪压」姿势,默哀9分29秒,这是警察跪压弗洛伊德的时长。
图片来源:The New York Times

而警察机构的权力,便属于事务官群体的权力膨胀范畴。

美国警察等政府雇员,像中国公务员一样是「铁饭碗」,他们不会因执政党与地方政务官的变化而变化。地方性警察群体往往能够长期执掌当地社会治安权,对于当地民众来说,他们才是决定地方政治生态的力量。

对美国警察机构的批判与改革,历来已久,但却一直没有得到很好的解决。而这一问题的本质,涉及到对事务官群体的制度安排、权力限制。

从这一角度来说,无论是政务官、还是事务官,他们都是政府的有机组成部分。

而所谓「政府」,是由公民让渡权利而产生的。

因此,防止政府公共权力触角的无限扩张或者滥用,也是永远的政治命题与公民话题。■

参考资料

2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报. 人力资源社会保障部, 2018-05-21.
国家统计年鉴2020. 国家统计局, 2020.
中国第三次人口普查资料分析. 国务院人口普查办公室/国家统计局, 1987.
周雪光. 从「官吏分途」到「层级分流」:帝国逻辑下的中国官僚人事制度. 社会, 2016.
缪全吉. 明代胥吏, 嘉新文化基金会. 1969.
阎步克. 「品位—职位」视角中的传统官阶制五期演化. 历史研究, 2001.
谁在统治美国?纽约时报,  2019-08-12.
Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2020. US Census, 2021.

As Leaks Multiply, Fears of a ‘Deep State’ in America. The New York Times, 2017-02-16.

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