曾智洪&王梓安I数字监督：大数据时代权力监督体系的一种新形态

数字监督已成为大数据时代权力监督体系不可或缺的一种新形态。建立健全数字监督体系，是政府实现数字空间的秩序规制和算法监管、借助数字技术赋能权力制约监督的必然选择，它对大数据权力配置与制衡、数字红利分享、数字化民主发展等方面起着方向标的指引作用。囿于数字技术嵌入的脆弱性和数字权力生产的垄断性等因素，数字监督还面临多重治理风险，因而强化政府在数字领域导向作用的同时，还应充分发挥其在数字资本依赖、数字权力异化、数字鸿沟分化、数字主体失范等方面的规制效能，做出数字技术向善的政治选择。

摘要

曾智洪

杭州师范大学公共管理学院副教授

王梓安

杭州师范大学公共管理学院研究生

文献来源：《电子政务》2021第12期。

一、数字监督的缘起：治理数字乱象与赋能权力监督的双重动因

在新兴的数字社会，国家秩序需要不断地探寻并塑造。技术在卷入政治生活即技术政治化的创新和应用中，已经不再只是效率工具，它更是一种政治关系，现代信息技术作为一种无形力量正在重塑和变革政治的运作逻辑。技术和政治在相互嵌入时，存在着技术政治化和政治技术化的双边趋向，其中，技术的立场始终是中立的，而对技术的规制却深刻地影响着国家权力运行的数字化转型。对技术化政治和政治化技术双边趋向最有效的规制方式，就是推进数字技术与权力监督的深度融合，从而形成规范化的数字监督体系，把依靠“人”来监督转变为凭借“数”来监督，以促进权力监督从经验判断向科学决策的实质性转变。同时，由于互联网的出现迫使依托物理结构存在的监视工具“流动”起来，并隐身于信息洪流当中，使得大数据隐性权力运转的背后，容易引发秩序异化、算法黑箱、权力失控和信任危机等问题，亟需国家和政府力量的干预。实际上，政府通过数字技术嵌入内部监督以增强其权威性，保障权力运行的公正高效；在规制数字空间秩序、促进算法程序透明、规范大数据权力运行等方面，又兼具治理数字乱象和构建数字监督体系的外在驱动力，通过对数字空间的引导规制和算法监管以保持政府的主导性，引领数字领域的政治方向。而强化政府内部监督的困难程度可以想象，尤其数字时代还处于“创造性的混乱阶段”，国家内部改革的复杂性、敏感性、艰巨性愈加突出，国际外部环境的波动性、不确定性、不可控性更加明显。因此，在利用数字技术来制约和监督公权力的过程中，“让数据站岗、让数据说话、让数据问责”，可以充分发挥大数据反腐的乘数效应。将数字技术嵌入政府内部监督领域，在国家治理层面实现权力监督的数字化转型，是新时期完善政府内部监督的必然需求，有利于增强政府的合法性权威。

随着数字技术的兴起与渗透，全球创新版图、世界经济结构、国家力量对比都在被解构和重塑，数字空间引发了既有的社会规则失范、属地治理逻辑失灵、权力结构配置失衡等治理困境，它们考验着政府在数字化场域的治理能力。技术服务本应增进人类福祉，但实践中技术作恶的普遍性和系统性却超过以往任何时候。邱泽奇基于暗网、运用数据作恶和电脑病毒武器化等技术失控现象，提出了“灵魂式拷问”——人类还有能力治理不断迈向深入的技术化社会吗？诚然，数字技术能在提高生产效率、降低生活成本、增强数字化生存的想象力等诸多方面造福人类社会，但同时也衍生出运用数据作恶、仰赖科技腐败、凭借算法霸权等技术异化现象，倘若不加以监督（监管），数字空间有演化为“数字利维坦”的趋势。数字社会充斥着各种不确定性风险，正如未来学家尼葛洛庞帝所言：“我们无法否定数字化时代的存在，也无法阻止数字化时代的前进，就像我们无法对抗大自然的力量一样。”而化解风险的过程同样也是迎来变革和转型的契机，人类与数字共生已成为大数据时代的必然趋势，数字社会亟需新规则来弥补这场大数据革命周围法律缺失的空间和遗失的动能。因此，在“万物智能、万物联网、万物皆数”的时代背景下，政府有责任肩负起因数字革命带来的治理挑战，通过构建一套新型数字监督体系，介入数字社会进行必要而适度的秩序规制和算法监管，充分保障数字领域和未来世界的有序运转和良性发展。胡鞍钢认为，党和政府的转型旨在解决权力和信息不对称情况下如何实现“良治”，其中要义是约束国家的“掠夺之手”，充分发挥其“公共服务之手”的作用。政府监督体系的数字化转型，不仅是约束国家在数字空间“掠夺之手”的迫切需要，更是规制数字空间秩序和算法有序监管“有形之手”的重要体现。

综上而言，数字监督既是政府对数字空间秩序规制和算法监管的时代需求，又是其权力监督转型升级的有效方式。在构建数字监督共同体、大数据权力配置与制衡、数字红利分享、数字化民主发展等国家治理当中，数字监督发挥着方向标指引和监督“紧箍咒”的作用。因此，构建数字监督体系，是大数据时代方兴未艾背景下政府工作非常紧要的任务。

二、数字监督体系的基本内涵及主要特征

（一）数字监督的基本意涵

监督在《辞海》中解释为“监察督促”。根据《中华审计大词典》的解释，监督主要有监察、督促、督导或制约的意思，是以执行者为主体，对其客体实行约束和制约的机制。而国家权力监督将规制的客体聚焦于掌握国家权力的个体和组织，简要来说权力监督即对掌握公权力主体的约束，指代的是对国家权力运行的制约活动，是各个监督主体依照法律法规对公权力机关运行及行使公权力的公职人员的监察、督查并矫正滥用公权力行为的活动。伴随国家权力机构改革和职能调整的持续深化，国家权力监督机制经历了漫长的演进过程，监督的内涵也在不断适应时代变化。强化权力监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，不同学者从各自学科领域出发探索权力监督的内涵和外延。陈国权等从委托代理理论出发，认为监督是一种权力委托主体对权力代理主体的控制……监督关系是非对称性的，监督者可以对被监督者权力行为进行单方的监察、督促，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力过程进行中止或事后追究。并在此基础上提出功能性分权这一富有中国特色的权力分立理论体系。失去监督的权力有异化的天然倾向，而权力异化的内生动力之一是权力货币化，长效的权力制约和监督机制有助于阻断权力货币化的循环。鉴于监督对权力约束的效用，十九大提出要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。对此林尚立提出要在实践中致力于实现整个权力监督体系的有机化和有效化，前者是创造整个监督体系的合力并通过这种合力来强化各项具体权力监督应有的能力；后者则是要使得党领导、执政以及国家运行所涉及的权力有效规范和约束整体以及个体。过去学者们多从制度、组织等视角研究权力监督，而伴随着数字革命的浪潮正在深度席卷国家治理、社会运行、个体行为等各个层面，传统的权力监督体系正在被颠覆和重构，数字空间亟需构建新的秩序规则来约束大数据革命与旧制度之间产生的权力冲突。黄其松等通过比较制度和技术在权力监督中的差异性，发现技术可以弥合制度在监督执行上的不足。吴金群等认为，探索系统集成、统一门户和平台整合的智慧纪检监察模式，将创造一个全新的人机互联的权力制约监督场域，而智慧纪检监察的关键是治理而不仅仅是技术。周博雅等结合区块链技术理性，提出基于P2P分布式交互网络、权力运行路径共享平台、数据溯源模型的现代化政府权力监督体系。

综上而言，“数字化”结合权力监督衍生出来的数字监督体系，是大数据时代国家权力监督数字化转型的必然选择。数字监督体系是与数字技术和数字空间密切关联的新型监督体系，它集数字智能和人的智慧于一体，具备融合线上线下监督的双重优势，主要包含两个层面的意涵。

第一层含义从监督工具的数字化嵌入出发，是指利用数字技术对公权力监督的数字化转型，即政府利用现代化数字技术突破时间、空间、人力等因素的限制，将其便捷、扁平、交互的技术优势嵌入权力监督领域，以更好地对抗权力运作向恶倾向发展的一种新型监督形态，它强调借助数字技术这一新型治理工具筑牢权力监督的数据铁笼。具体而言，数字监督依托5G技术、人脸识别、互（物）联网、区块链等数字技术赋能，通过锁定“关键少数”和“重点环节”，实施适时预警和动态监督，构建起科学规范、高效廉洁、系统集成的数字化权力监督体系，以精准高效的数字化手段提升政府内部权力监督的效能。

第二层含义从监督对象的数字化延伸出发，是指政府对数字空间产生的新型权力尤其是具有垄断性质的大数据权力进行制约监督。约瑟夫·奈认为，权力正在从“拥有雄厚的资本”转向“拥有丰富的信息”。作为一种技术性权力形式，大数据权力最原初的掌控者是那些深谙数字技术和占据信息来源的互联网企业。在数字技术发展的初级阶段，鉴于其高昂的技术壁垒，大数据权力很难转移到其他权力主体，包括政府对大数据权力的占据都显得弱势；同时也很容易形成权力垄断，大数据权力主体在数字领域甚至比公权力更能影响政治。互联网科技巨擘利用大数据权力在数字社会构建起“超级政府”，借助“算法黑箱”将海量数据变成操纵民意的武器，使得数字空间滋生出“大数据杀熟”“算法腐败”“网络暴力”“云诈骗”等乱象。数字社会既需要把政府带入进来，对大数据权力加以引导和规制，更需要政府主动利用数字技术来反制大数据产生的负面效应，以最大限度地压缩大数据公权力的寻租空间和大数据私权力的作恶空间。随着公权力在数字空间的介入和大数据相关立法的完善，政府终将成为大数据公权力的裁定者，大数据权力的生产和运行都将日趋规范透明，而其现存的私有成分和负面效应则都会有所衰减，从而形成适应大数据时代发展的稳定的权力结构。

（二）数字监督的主要特征

数字监督摆脱物理空间的限制，使权力监督以电子信号的速度移动，通过流动着的权力运行轨迹实现权力监督与数字技术的嵌套。传统监督模式囿于“条块分割”的监督思维固化与既得利益束缚，出现“碎片化”和“部门化”等监督疲软问题，不仅会产生高昂的时间成本和管理成本，在行政内耗中降低了监督绩效；还可能会诱发有隙可乘的反监督问题和地方保护主义等腐败行为，在信息失衡中增加廉政风险。而数字监督作为一种新型的权力监督形态，它是廉政治理现代化进程中防错纠错、防腐治腐的重要手段，通过发挥“数据站岗”“数据说话”和“数据问责”等基本职能，推动权力监督向更客观公正、精准智能、防微杜渐的方向发展。数字监督呈现出不同于传统监督的特征属性，在监督体系、监督主体、组织结构、监督流程、数据标准等方面都存在显著差异（参见表1）。

数字监督集全天候的实时监督、全过程的留痕监督与全覆盖的集约监督于一体的监督机理，体现了数字监督在权力监督方面的本质属性和独特优势。

第一，实现全天候的实时监督。数字监督突破传统监督在资源约束和信息封锁上的限制，以用权公开的方式压缩权力的任性空间和消除监管的真空地带，以技术治理的手段促进权力监督零距离和无死角。权力的公开运行有利于消除权力运行的隐蔽性和封闭性，使掌权者不敢滥用手中的权力谋取私利。在数字技术嵌入权力监督的动态追踪和更新迭代中，数字监督开启了全天候反腐败的“探照灯”，将抱团互惠、间接边缘、隐蔽智能等各种腐败样态实时暴露在阳光下，让腐败无处遁形。通过强化数字监督的震慑功能和预警管理，以防范权力运行中的“长官意志”、暗箱操作或以权谋私等腐败问题。

第二，实现全过程的留痕监督。数字监督促进“串部门、查台账”式的传统监督向“数据监测、节点管控”的全程监督优化升级，以用权留痕的方式规范权力的运作流程和防范权力的脱轨行为，以数字治权的手段促进权力监督无缝隙和无盲区。通过传感器和数据采集设备的使用，将基于标准化流程的实际权力行为数据化、图像化和影像化，使权力运行过程和具体行为留下数据痕迹。在数字监督中政府同样需要坚守“法无授权不可为”的权力运行准则，确保大数据权力也必须按照权力既定的轨道运行，而数字监督借助大数据权力有迹可循的特性，厘清公权力的活动空间和延伸边界，给公权力划定新的政治生命线和权力休止符。通过完善数字监督的信息溯源和痕迹管理，以规避监督全过程中事前“漏监督”、事中“虚监督”和事后“软监督”等乱象发生。

第三，实现全覆盖的集约监督。在跨域协作场景下的数字监督业务活动中，不同主体相互依赖，数据需求的满足不再局限于主体内部，产生需要由外部主体满足的数据需求。数字监督打破数据藩篱和各自为政现象，以用权集约的方式整合原本离散、多元、异构的碎片化监督资源，以系统集成的手段统合监督平台和优化监督流程。在国家治理层面探索门户统一、平台整合的政府新型监督模式，构建起“纵向联动、横向协同、全域统筹”的廉政监督网络，更好地促进权力监督的信息交互和数据共享，实现跨层级、跨地域、跨业务的监督全覆盖。通过提升数字监督的协同整合和集约管理，以摆脱传统监督中存在的“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太险”等多重困境。

三、数字监督体系的基本构成

包刚升曾用“蛋糕政治定律”比较了“抢蛋糕”“分蛋糕”“做蛋糕”的三种国家状态，折射到还处于野蛮生长阶段的数字社会，如果政府的规制和引导长期滞后或缺位，“抢蛋糕”的野蛮行径则会成为数字空间乱象生长的原初逻辑，政党缺位、政府失灵以及市场无序的混沌状态或将成为数字社会的常态。因而，如何扭转数字空间政府和市场在谋求生存和自我防御方面都处于低水平徘徊的现状，是数字空间展开有序合作和良性增长不可回避的议题，而数字监督是决定“做蛋糕”的政治规则在数字社会能否发挥治理效能的关键。数字监督既能有效引导数字空间的运行准则和权力秩序的制定方向，也能缩小因数字鸿沟和技术分利差异带来的失衡和分化程度。数字监督是数字技术与权力监督深度融合的产物，也是政府重塑数字空间秩序和算法幕后规则的利器。因此，政府应积极建立健全数字监督体系，充分发挥数字技术在监督领域的善治效能。根据前文所述，数字监督体系主要由两个部分构成，即借助数字技术赋能权力制约监督和赋能数字空间的秩序规制与算法监管。

（一）数字技术赋能权力制约监督

数字监督以数字技术重塑监督效能，利用组织再造和数据共享重构监督要素，把权力关进数据的“铁笼”，让权力在阳光下运行，通过数字限权将自由裁量权控制在合理范畴，逐步构建起基于廉政画像的事前预警监督、基于数据比对的事中精准监督和基于多元主体的事后问责监督“三位一体”的数字监督体系，以实现“减存量、遏增量、提质量”的廉政治理目标。

⒈凭借廉政画像构建预警监督

廉政画像是以公职干部的基本信息、社会关系、履职情况、负面清单等为主要内容的新型档案管理模式，它具备信息动态更新、廉政情况多维监控、政治生态精准分析等基本功能。数字监督基于公职干部的廉政画像构建预警监督系统，通过不断扩大廉政数据池，健全公职干部的廉政诚信制度，对高廉政风险的关键人物和重要环节展开源头治理，对苗头性、倾向性问题及时予以预警提醒。腐败预警是一个贯穿于领导干部监督全过程的预警体系，通过构建一系列测评指标和信息系统模型，评估领导干部廉政风险的等级，确定监督的主要对象并进行干预，以有效减少腐败行为发生的机会。数字监督不仅能让公职干部感受到监督、习惯被监督，还能提高智能化监督系统对廉政风险的甄别能力、防控能力和转化能力。本质上，数字监督既是对干部的监督约束，同时也是对干部的保护提醒。

⒉利用数据碰撞实现精准监督

以往在权力监督领域的问题线索主要来源于信访举报，而线索处置则需要其他机构（如公安、银行等）的协同参与，致使监督执纪的周期较长、办案效率普遍偏低。而数字技术与权力监督的融合，不仅能拓宽问题线索的来源渠道，还能缩短监督查办的核实时间，切实提高权力监督的质效性和精准度。利用大数据的方法和技术优化权力运行流程，制作权力运行流程图，明确每一项职权的办理主体、条件、程序、时限和责任等，实现大数据精准监督权力运行全过程。数字监督持续强化权力的全链条管理，通过大数据碰撞比对锁定问题线索、智能化模型应用辅助反腐决策、大数据可视化分析探究腐败规律，以实现精准监督在线上线下的有机融合和延伸拓展。

⒊整合监督力量完善监督问责

数字技术对于复合型监督力量的凝聚，具有不可估量的应用价值。政府是社会发展中的一个关键数据节点，企事业单位、社会组织、公民等主体都是构成整个数据大网格不可或缺的节点。在传统监督结构中，权力问责受物理环境的限制，主要属于政府职能范畴，外部监督主体缺乏问责通路；而数字问责打破传统相对密封的闭环结构，在兼顾国家安全、社会稳定、信息安全的前提下，利用数字技术搭建起一个能包容多方监督力量的问责平台，协同内部和外部的问责力量，使国家的正式问责和社会的非正式问责形成规训权力腐败的合力。为了整合监督主体的分散力量，数字监督通过对廉政监督网络的逻辑隔离，互联互通党委和政府有关部门的信息数据，有机耦合新闻媒体和社会公众等外部主体的监督反馈，旨在实现权力监督多元化主体的无缝隙合作，以更好地落实监督责任和严格执纪执法，推进权力监督的协同共治和高效问责。

（二）数字技术赋能数字空间的秩序规制和算法监管

数字空间的泛在性注定它具有最广泛的参与主体，而这些主体的行为决策都有各自的诉求和立场，这种多元化利益驱动的网络行动容易在数字空间形成无序或混乱场景。以往只注重数字空间经济发展而忽略其政治监督的导向，在数字化转型过程中亟需改变，通过构建以政府主导为核心、协同社会其他主体共同参与的数字监督体系，有助于实现数字空间监督体系的增量发展。由于数字技术扁平开放的属性，使得建立在地理边界基础之上的政府在数字化转型初期尤为缺乏与数字监督要求相适配的条件基础，因此，政府在数字领域应主动承担起时代向导职能，努力在构建数字监督法律体系、数字监督体制机制和数字安全网络体系等方面展开探索，提高与数字监督需求的匹配度，以增强政府的数字化治理能力。

⒈创立数字监督法律体系

数字空间是在疏于国家强制力量约束下发展起来的，其成长初期可谓是“法外之地”，使得“网络例外主义”等监管思潮一度盛行。有学者认为，面对数字环境的急剧变迁，过去简单对数字平台施以免责保护并依赖平台自规制的监管路径，并不适应现在数字平台角色和作用已经发生转变的时代背景。政府不能以“技术中立”为由规避其数字监督的法律责任，而应主动引领数字监督法律体系的创立和变革，促成简单模糊的法律语言向修订精细化的具体法律条文转变，以增强法律条文和规章制度在数字空间的可解释性和可操作性。在确保数字空间不受震荡的前提下，积极为数字空间的合法、合规、合理运行提供法律的基础框架，通过完善个人隐私数据的保护性立法、数字相关从业者的规范性立法以及数字平台的追责性立法等，逐步健全数字监督相关的法律体系，使数字监督有法可依、有章可循。同时，数字监督法律体系应遵循这样的价值尺度：既要维护数字公民、数字群体的合法权利，又要为掌握大数据权力的主体建设和促进数字社会发展留有余地。数字监督法律体系是为了营造安全、公平、开放的数字空间，更好地保护各参与主体的自由权和发展权，而不是为了协助大数据权力主体攫取数字统治权和垄断权。

⒉完善数字监督体制机制

囿于政府监督的力量和能力有限，数字监督应采取内部监督和外部监督并存的复合监督模式，通过建构“可信惩罚威慑”的数字监督体制机制来实现权力监督的数字化转型。

第一，数字监督的领导机制。党的领导是数字社会稳定向前的“定海神针”，在数字空间也必须加强党的核心领导地位，通过筹备成立以中纪委、国监委领衔的数字监督委员会，加强横向联络和垂直指挥的统筹领导和互联互通，充分调动数字监督相关者的整体力量，发挥数字监督在数字社会的引领作用。

第二，数字监督的协同机制。以政府权力机关为主要监督主体的传统监督模式很难对数字空间实现全覆盖，数字技术持续的迭代升级在无形中重塑了国家、社会、组织甚至个人的思维方式和能力边界，国家在数据治理中应更多地赋权社会主体，建构“多元与开放的治理结构”，形成协同监督以提升数字监督的效能。

第三，数字监督的问责机制。从大数据公权力规制的角度出发，构建具有明晰问责主体和问责标准的数字问责机制，使之成为规范大数据权力行使的“达摩克利斯之剑”。而数字问责的前提是政府要有明确的数字监督标准可供参考，具备及时发现数字空间安全漏洞的能力，能对数字空间的违法行为或安全隐患实施精准、及时的规训、问责和惩戒。因此，政府在制度上要明确监督边界和监督红线，在技术上要鼓励研发、利用数字技术的最新成果促进数字监督的升级迭代。

第四，数字监督的自律机制。政府力量在数字监督中不必延伸到数字空间的每个角落，只需保证政府权威在数字监督中的威慑力，提升数字空间参与者采取自我规制的自律性行为，充分释放数字相关主体进行自我监督的潜在能量，鼓励掌握类公权力的大数据权力主体主动承担更多的社会监督责任，提高大数据权力主体的自我监督效能。

⒊构建数字安全网络体系

数字监督建设中的安全需求主要包括相关者和相关事务的身份可信、数据可信、行为可信且合法合规。而构建数字安全网络体系能有效回应这些需求：

第一，数字安全共同体。通过强化政府在数字安全网络中的核心地位，积极吸纳数字空间能自觉维护数字安全的最广泛主体力量，尤其是有能力维护数字安全的相关企业，如互联网巨擘、数字平台等，形成“一核多元”的数字安全共同体。

第二，数字安全防御体系。通过链接各个监管部门、城市、行业、企业等的数字安全大脑，打通多元主体之间数据、信息、情报的查询和交互，实现跨区域、跨层级的深度联防和协同防御，建成国家级网络安全协同防御系统和安全网络屏障。

第三，数字安全信任体系。包含数字证书认证系统、密钥管理系统和存证平台的基础平台，以及面向电子政务服务平台实现可信的身份、可信的数据、可信的授权和可信的行为。通过统一用户管理、统一认证、统一授权、统一服务门户，实现数字安全体系的互联互信。

四、数字监督体系的运行逻辑

鲍曼指出，在流动的现代性时代，统治的竞争不是在更大者和更小者之间展开，而是在更快者和更慢者之间展开的，是那些能够以超出对手追赶能力的速度加速的人们在统治着。数字空间互联网巨擘披上数据的甲胄，不仅能拥有强大快捷的信息资源优势，甚至还具备蚕食政治国家的雄厚实力，使得个人权利在数字空间面临着大数据公权力和私权力的双面夹击风险。因此，党和政府要始终成为推进伟大社会革命的火车头，必须积极占据数字空间的主导权，在数字化大革命期间仍然要充当先锋队，否则数字社会中的国家和政府力量将陷入被资本裹挟甚至边缘化的困局。政府应主动介入数字空间强化数字监督，根据数字时代发展的需要厘清大数据权力主体的内涵与外延，以对抗和规制大数据权力的无序扩张；强化对网络公民的数字化赋权，根据国家治理情境赋予公民动态调适的数字化权利，以实现数字空间权利增量与权力扩张的有序制衡。在构建和完善数字监督体系的同时，政府应遵循其惯有的运行逻辑，通过法治化手段进入并执掌数字空间的公共权力，促进大数据权力与传统权力或有机融合或叠加重构，在数字社会形成新的政治发展增量。与大数据权力以经济效益、算法黑箱、效率原则和技术理性为导向不同的是，数字监督体系的运行逻辑显现出政治逻辑、算法规制、公平原则和价值理性的特征。

（一）政治逻辑先于经济逻辑，以政府干预弱化对数字资本的依赖

中国最大的政治利益是保持社会稳定，但随着数字化转型带来经济社会变革的不确定性和高风险性，数字社会的不稳定因素增加；同时，数字化转型加剧了传统组织权威的“去中心化”，使得政府作为社会稳定最大的压舱石，在大数据时代面临着前所未有的挑战。资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。资本在推进数字技术升级迭代过程中积累了显著的技术优势，而资本的逐利性注定其经济逻辑先于政治逻辑，使得经济逻辑驱动下的资本会不断拓展数字技术应用场景的广度和深度，以攫取数字空间的超额利润；同时，资本的触角也会向公共领域扩张，以蚕食公共利益和国家利益，这显然与政治逻辑下的公共性优先原则截然相悖。资本与技术的加持成为解构国家秩序和公共权力的双重威胁。因此，在现有制度安排难以对数字权力形成有效制约的前提下，政府亟需加强公权力体系对资本逻辑的干预，扼制数字空间对数字资本的过度依赖，避免数字资本成为数字空间行使的方向盘。但有两点需要说明：第一，政府干预并非要抽离国家治理中的数字技术，而是要降低数字技术与商业资本的强依附关系，维护政府在数字技术全面渗透下的数字空间的政治安全和发展方向。第二，政府对数字经济的规制必须张弛有度，切忌过犹不及，国家仍然需要培育与增强数字创新能力，孵化具有国际竞争力的世界级数字企业。因此，数字监督在防范资本垄断和鼓励数字创新之间应找寻一种动态平衡，不能顾此失彼，既要防止资本和垄断的无序扩张，降低对数字资本的过度依赖；又要引导和鼓励数字创新，强化数字企业的创新自觉。

（二）算法规制替代算法黑箱，以算法监督防范数字权力的异化

伴随着数字空间与现实空间的加速融合，算法已经被广泛应用于各种社会场景。算法可以让整个社会运行变得更高效、更公平、更美好，能高效分配资源；但它也可能破坏数字社会所赖以良好运行的基础，使资源配置有失公允又缺乏效率，在分配中还表现出对特定群体的歧视。数字空间中的个人隐私几乎完全暴露在算法推荐和数据抓取之中，隐私空间被算法裹挟，加之算法的内部复杂性和商业机密性，普通大众在主观或客观因素上都被算法排斥在外，数字领域频频发生的算法共谋、算法失灵、算法歧视等隐形问题，加剧了数字空间的公地悲剧、市场垄断和逆向选择等外部效应，严重阻碍了数字社会福利最大化的实现。奥尼尔在《算法霸权》中提出算法要公开，要接受政府监督，强调算法要有“透明性”和“可解释性”。合理有序的算法规制和算法透明有助于政府、数字企业、数字公民行使数字监督，共同防范数字权力的异化。理论上，算法透明能为操控者监督数字决策和数字执法提供便利；能保护公众的知情权，保护数字弱势群体免遭数字权力独断专制；也能质疑算法决策的公平性和合理性。但实际上，以数字技术为载体的算法权力的腐败、滥用被隐匿在数字权力运行的更深处，让数字权力的公开无形中被打上“遮阳伞”。因此，政府要拨开算法未知的迷雾，督促掌握数字权力的部门和企业适度有序地公开算法要素、算法程序和算法背景，让大数据权力在数字监督的引领下实现有序运行和积极作为。

（三）公平原则大于效率原则，以数字立法缩小数字鸿沟的分化

处理好效率与公平的关系问题是实现数字社会增量发展的核心问题，伴随着以数字技术升级为核心的数字经济崛起和社会生产方式深刻变革，社会基本结构中公平正义等价值基础正遭遇新的挑战。政府维护社会公平是其应有之义，而数字组织秉持以效率为核心的群组正义观，具有强烈的效率主导逻辑，并在自我增值和发展过程中强化其决策行为的绩效正当性，将效率和便利凌驾于个人权利之上，使得精准的算法推荐背后隐藏着大数据杀熟、信息茧房等社会不公平现象。数字企业凭借其雄厚的技术和资本支持获得先于数字公民的自我赋权以及更多的赋权权重，由此形成了数字精英和数字公民之间新一轮的“数字鸿沟”。政府应该对技术赋权的分化现象加以规制和监督，利用数字技术规制数字精英和数字公民进行均等赋权，摆脱数字技术自我赋权的两极分化困境，通过构建和完善数字相关的法律法规，减少数字空间无法可依的灰色地带，缩小因数字鸿沟带来的社会分化。只有保证数字公民大数据权利与数字平台大数据权力之间的基本平衡，才能为大数据的增量发展赢得更多彼此信任的空间。政府应将法的价值融入数字社会的发展进程，探索建立数据权利“最小保护准则”和平台经济“守门人”制度，并从欧盟的《数字服务法》（Digital Service Act，DSA）、《数字市场法》（Digital Market Act，DMA）、《通用数据保护条例》（General Data Protection  Regulation，GDPR）等立法动向中探寻数字监督的参照价值，以数字立法的强制性来规范数字权力的公平运行，弥合由数字空间野蛮生长、数字技术无序发展带来的数字鸿沟。

（四）价值理性优于技术理性，以算法伦理约束数字主体的失范

社会进步离不开先进技术的开拓者，更离不开基本价值的守望者。技术本身没有偏好，而算法精英却有各自偏好，看似公正理性的算法模型背后实则隐含着数字精英的价值和意志，本质上技术进步源于人类价值理性的驱动。算法研发者在道德伦理约束力较弱的数字空间极易制造出危害人的价值的“数学杀伤性武器”。实际上，算法研发的初衷是为了弥补人类先天的不足，进而拓展人类的认知、行为、决策能力，而不是逼迫人类将主导权拱手让给机器，更何况智能机器还存在失范可能，且相较于人类行为更为隐蔽和难以矫正。数字时代走向未来的可能性就在于更多地建构数字伦理原则。政府应致力于引导算法走上“大规模造福工具”的趋向而非“大规模杀伤性武器”的歧途。在算法设计和研发中秉持以人为本的理念，充分尊重和保护人的权利和意志，从算法标准、规则和透明度等多层次构建数字伦理体系，在保证数据信息完整性的同时，守护敏感信息和隐私信息的保密性。好的算法应具有为长远负责的能力，能够预测算法可能的后果，充分考虑其道德、社会和环境因素，并对形式、组织和内容等信息进行公开。因此，算法伦理对数字主体的约束既要从微观层面加强算法从业人员的技能和伦理培训，使其具备算法伦理的自觉性；又要从宏观层面加快数字行业的算法伦理建设，推进数字行业标准的确立，使其具备算法伦理的自律性。

五、结语：政府何以在数字监督中做出向善的政治选择

当今世界，人是自然的生物，也是社会的生物，还是数字的生物，人越来越非人格化和机械化，而机器却越来越类人格和社会化，人类与机器在智能协同中共生演化、相互合作决定着未来世界的生活秩序。大数据打破了传统权力结构的平衡，考验着政府在数字空间的治理能力，如政府在数字社会能否保持其权威性和主导性，现行法律法规的场景化规制能否顺应数字化转型的需要，数字监督能否成为治理数字乱象的“灵丹妙药”，这些重大议题都受到数字权力扩张或异化带来的冲击。数字技术作为一种新型的赋权工具，是一把“双刃剑”，它在提升监督治理效能的同时，也囿于其野蛮生长伴生出诸如隐私泄露、数字鸿沟、安全隐患、监管真空等局限，因此，数字技术的单向度发展必定不能实现数字社会的善治。大数据时代，越向纵深发展，冲突就越是激烈。要保证数字冲突控制在国家治理的弹性范畴，数字监督则成为大数据时代政府执政的必要手段。数字监督作为维护政府执政合法性权威在数字空间有效延伸的治理工具，能保障政府引领良好数字生态的形成，防范大数据权力的算法黑箱和数字空间的伦理失序，促进人类发展有序进入数字化生存的快车道，“遨游于更广阔的世界，接触更广泛的人群”。数字监督在发挥积极作用的同时，也应注意到它对现有秩序带来的破坏性消解。事实上，建立健全数字监督体系是一个系统工程，其中必定会遭遇来自各方的阻力或障碍，但它在净化数字空间生态、赋能权力制约监督等方面的效能驱动政府积极作为，并进行反复调适和适时更新。总之，在数据进行逻辑隔离之下有序完善数字监督体系，并非是为了推动反腐败领域的政治“大地震”，而是旨在权力腐败的防患于未然，筑牢权力监督体系的数字“防火墙”。

数字监督以一种流动性状态在数字空间呈现并蔓延时，会有两种力量在相互拉扯：一方面会给大数据利益相关者皆赋权增能，造成权力关系的结构分化；另一方面又增加了算法黑箱的操控权和垄断权，导致大数据权力趋于过度集中。人类社会在数字技术赋能下看似正走向数字民主的乌托邦，但数字组织的集体行动却潜藏着异化为数字威权的风险。因此，在数字民主和数字独裁之间，需要数字规则的制定者做出向善的政治选择，以有序的数字监督体系限制大数据权力在数字空间的无序扩张。毋庸置疑，政府肩负着对数字技术的善恶判断和规制的主导性职责，尤其是在数字监督中做出科技向善的政治选择，并在数字空间鼓励科技向善而管制科技向恶，这是大数据时代考验政府治理能力的全新命题。归根结底，数字应始终以人的感受为出发点和落脚点，做到有所为有所不为，把握好效度、温度和尺度。每个数字主体在数字技术迭代加速的挑战中，都肩负着稳定数字空间、促进数字文明进步无可推卸的责任。其中，党和政府有规制和监督责任，社会有选择责任，数字企业有技术责任，而数字技术的科技向善，则是党和政府、社会、企业、公民共同的监督责任。只有坚守并维护“人类共同价值”的趋善性，才能使数字监督的发展增进人类社会的福祉。

Tsinghua - Beijing Center for Organizational Learning & Urban governance  Innovation

清华大学-北京市组织学习与城市治理创新研究中心

中心从组织学习视角，使用大数据、数据可视化等高科技技术，研究超大城市（群）发展和治理创新问题。开展社区发展培训师的培训工作，助推北京学习型城市建设，为清华大学学科发展、人才培养等贡献力量。