黄其松 & 刘强强 | 大数据与政府治理革命

政府治理模式经过三个重要的演进阶段,即农业社会的统治、工业社会的管理和信息社会的公共治理。政府治理模式的每一次演进归根结底是社会生产进步和技术发展所推动的结果。在向后工业转变过程中,大数据将信息技术的发展推向前所未有的高度,它不但成为一种技术,而且是一种资源和能力,并为新一轮的政府治理变革带来革命性的影响。这种影响集中在两个方面:一是大数据重新塑造社会治理环境,即大数据拓展了政府治理的环境空间,使之更具有公平、民主、包容和共享等价值;同时也深刻地改变组织与个人的思维与行为方式。二是大数据重新塑造现代公共生活,即大数据拓展了传统公共生活空间范围,使公共生活的主体普遍化,创造了公共生活的新型权力等。这也促使政府治理的新变革:一是结构重构,即大数据使得封闭的官僚结构进一步走向扁平化和开放化;二是流程再造,即在公共服务流程方面强调多元主体共同创造公共价值;三是决策优化,即促使公共政策的议程设定更加科学及时,以及场景化决策成为可能。

摘要

黄其松

贵州大学公共管理学院教授

刘强强

兰州大学管理学院博士研究生

文献来源：《行政论坛》2019年第01期。

2011年6月，美国麦肯锡研究所发布题为《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》的研究报告指出，大数据是新时期的基本生活资料和市场要素，重要程度不亚于人力资本和物质资本，它将成为企业提高生产力与竞争力的重要方式和关键因素。2012年，《纽约时报》刊文宣告“大数据时代已经来临”，同年5月，联合国“全球脉冲”计划发布《大数据：机遇与挑战》报告，阐释大数据带来的机遇、挑战和应用领域。大数据是继云计算、物联网之后涌起的一股革命性浪潮，大数据时代是“一个将数据当作核心资产的时代，数据呈现战略化、资产化和社会化等特征”。政府治理是在特定时代和环境下政府行为的综合，深受时代的影响，时代的发展成为推动政府治理转型的根本动力，使政府治理不可避免地呈现鲜明的时代特征。故而大数据将促使政府治理发展与变革，使其具有大数据时代的特征。那么，大数据时代政府治理为何会转型，又如何转型？这既是政府治理实践必然面临的重大现实问题，也是学术界必须回答的理论命题，因此，本文试图讨论这个问题以引发更多的关注。

一、技术进步与治理转型：政府治理类型的嬗变

国家自产生之日起，就承担重要的治理功能，具体表现为政府的治理。政府治理维护社会安全与公正、提供公共物品、调节社会矛盾、创造公共服务和公共价值。放眼整个人类社会历史，由于时代环境和社会条件不同，政府治理呈现不同模式。究其实质而言，政府治理模式的变革是随着社会生产方式的变革而发展演变的。因此，人类社会的政府治理类型大体经历三个阶段：农业社会的统治型、工业社会的管理型和信息社会的公共治理型。

（一）从统治走向管理

农业社会是一种结构简单而固定的社会形态。从国家、社会与民众关系来看，东方的农业社会整体结构呈现为国家、社会与家庭的缠绕，国家、社会与家庭各领域并没有实质性的分离。在欧洲，家庭与国家虽然没有紧紧捆绑成一个整体，但家庭、教会与国家的关系依旧紧密，没有真正的私人空间。社会生产方式主要表现为自给自足的小农经济，整个社会得以维系的生产资本是土地。在这种生产方式下，生产结构形成简单朴素的“二元”形式，即“男耕”和“女织”，构成家庭的主要经济收入。同时，基于土地的生产与生活方式，将人固定在土地上，社会结构是稳定的、固定的。因此，难以出现大规模的商品交换，也缺乏生产技术革新的动力。

无论是欧洲还是东方，农业社会的生产力水平低下，人们主要生活在农村，城市没有得到充分发展，即使有一些城镇，它的功能结构也是单一的，人们平常的生活是“以家族为单位，以乡邻为社交半径，以乡土为背景舞台的”。农业社会的这种结构也催生了与之相符的政府治理形态—统治型。统治型治理模式的生成逻辑可以简要地表述为：落后而简单的农业社会生产力和封闭的生活空间为统治型治理模式的产生提供社会基础。落后的生产技术在有限的土地上获得仅能维持生计的粮食作物，这种生活方式固定人们一生的职业、阶层和理想，人们产生的信息内容具有高度相似性，信息传输渠道具有高度封闭性。换言之，农业社会中形成一种金字塔式的社会等级结构，这就要求政府的社会治理方式必须是一种对应的等级制形式。同时，农业社会统治合法性源于被统治者服从于统治者的意志并对其管理手段和方法普遍认可，这也构成统治的心理基础。农业社会“君权神授”观念为统治的合法性提供坚实的基础。统治者依靠“上天赋予的权力”自上而下地进行统治和控制，无论是统治者还是被统治者均认为这是理所当然的。

基于农业社会形态的统治型政府治理的组织形式是森严的自上而下的控制体系。君主处于这一体系的最高点，皇族和贵族以及士大夫处于体系的上层，这种组织体系十分僵化。地方组织为州县衙门， 其组织体系同样封闭僵化，主要任务是“替天子以牧百姓”。君主和贵族内部一小部分精英决定国家事务。由于信息十分有限，统治型治理模式的决策靠君主的“圣旨“口谕”以及以丞相为代表的官僚集团的意见来完成，他们掌握社会信息的生产与传播以及垄断社会公共资源，其决策具有很大的随意性和专断性，地方事务的决策主要由“父母官”决定，个别农村乡绅和地主也能参与部分决策。农业社会，森严的等级体系将民众排斥在决策体系外部，他们没有参与决策的渠道。同时，政府提供公共服务十分有限， 其主要任务是用强权来维护等级秩序，治理的主要目标使民众服从而非改善民生。这种统治型治理模式观念基础是一种“国家本位主义观念”—承认社会之上有一个独立的国家实体，国家是掌握在统治者手中的，而统治者又有自己的特殊利益要求，政府无非是服务于这种特殊利益要求。统治者依据自身的需要来创建统治机构和进行政策活动，当然这并不是为了民众利益最大化。除了统治和监管以外，统治者还使用政治权力承担社会职能。这些职能的承担和履行成为掌握、维护和保持政治权力的权威地位的前提，也是保障社会生活正常运行以维护统治秩序的基础条件。

统治型政府治理模式源于农业社会，它适应农业社会的社会结构与生活方式，社会秩序的维护仅靠政府的强制性权力基本上可以实现。但是，随着社会生产的进步，特别是近代以来工业革命、商品生产与贸易技术发展，市场作为一个独立的领域从社会中分离出来，人们面临的未知风险和复杂因素在迅速增加，传统的统治型治理模式很难适应这种复杂的社会环境，这就要求对统治型治理模式的调整与变革。

工业技术生产大量商品使市场交易成为可能， 工业化使市场体系更加成熟，而市场又是近代以来出现的一种在社会空间中分离出来的与国家力量比较而言“独立”的模式或资源分配机制，即“近代以来，对一切社会现象的理解都需要从市场经济出发， 市场经济是近代社会以来的全部社会发展的动力源，社会结构、生产方式、生活方式、科学技术、文化构成等所有方面的演进和发展，都应归结于市场经济的驱动”。所以，近代以来的社会治理主要是紧紧围绕政府与市场的关系展开的，政府的职能也开始从以统治为主导朝着以管理为主导的转换。

工业社会时期缘何产生管理型的治理模式，是有其内在逻辑的。工业社会的到来源于生产技术的进步和创新。蒸汽机、纺纱机等新兴技术的大规模运用改变人们的生产方式；以电话电报为代表的通信技术发展和以火车飞机为代表的交通技术发展，大大缩短地域之间的时空距离；科学管理知识和官僚制理论为政府管理提供组织制度基础。随着工业化发展，社会风险几率增强，风险类型多样化并且呈现系统化特征，一个很小的风险可以引起一场可怕的灾难。风险剧增使得传统的统治型治理模式在实践应用中显得捉襟见肘，力不从心，逐渐为新的治理模 式所取代。同时，工业化催生城市化。城市化把原先 束缚在土地上的农民推向城市，从农民转向市民，这 一转化背后是一种“从熟人社会转向陌生人社会， ‘脱域化’使得社会关系陌生程度空前提升”。市场化打破自给自足的生产模式，使生产力得到空前解 放，其市场交换模式发展出一种新型平等自由的社 会关系。因此，城市化带来的“陌生”与市场化带来的 “自由平等”势必呼唤一种管理型政府治理模式，为社会发展进步提供公平、公正和高效的管理。

相比统治型政府治理模式，管理型政府治理模式呈现不同的治理内容和特征：一是官僚组织成为管理型政府进行公共物品供给的实体性组织。社会大量事务需要政府进行管理，尤其是20世纪30年代之后政府管理领域迅速扩增，由此政府管理作为一门专门的职业和知识领域被提出来。管理在于计划、组织、领导、协调和控制，实现这些职能的最佳组织形态无疑是官僚制，而引以为傲的价值中立、理性和效率、分工与专业化、等级与规章等原则在当时被视为管理信条。二是决策从经验与直觉走向遵循科学与理性的思维逻辑。管理型的政府治理，其决策活动最重要的是在复杂多变的环境下尽可能收集更为详细的政策信息和知识，从多种政策方案中选择一种最佳的方案。20 世纪五六十年代政府承担大量社会事务的管理和社会福利的生产，在决策过程诞生大量官方的或私人的决策咨询机构，也使用大量信息量化分析技术，如博弈模型、回归分析、决策树、线性规划、头脑分爆法和德尔菲技术等。三是政府行为倾向于追求社会利益最大化。公共物品供给过程是单向的，即政府进行公共物品创造，社会民众消费公共物品。在这种供给过程中，公共物品的生产者与消费者相分离，很少有民众参与的机会，基本上“政府供给（生产）什么，民众就消费什么”。

政府治理模式从传统的统治型走向管理型是工业化社会生产发展进步的必然，这个转型的最重要 表现在于从“人治”模式走向“法治”模式。科学的原 理和知识、理性的思维和工具广泛应用到公共部门 的公共事务治理活动中。但是，管理型的治理模式依 旧是线性的、单中心的和自上而下的，形成绝对的“政府中心主义”，治理的权威体系依旧没有改变，只是管理型治理模式的权威更加理性化和法制化。

（二）从管理走向治理

20 世纪后期, 人类逐渐进入一种新的社会形态——信息社会。随着经济全球化和社会生活城市化的推进，人们面临的风险也进一步增强。这种风险的来临是一种挑战，它使“人与自然、人与人的关系都处于风险中，生态问题、自然灾害频发的原因中人为因素增多；传统的控制、管制模式压抑人性，人与人之间关系复杂化、利益多样化、联系紧密化等导致人类之间的关系敏感化，风险因子增加”。面对复杂的社会治理和风险管理，政府显然力不从心“政府失灵”日益常见。这就要求不断探索新的治理模式，以适应信息社会的环境变化，公共治理的模式应运而生。

公共治理模式是社会形态转变的结果，更是以信息技术迅猛发展所带来的生产方式变革的必然。一是网络信息技术的发展改变政府治理环境，也为治理的变革创造全新的技术基础。网络信息技术的发展促使当代社会结构迅速变迁，社会结构从工业社会中的“中心—边缘”结构变成网状结构。在这种网状结构中“获得主体性的个体或组织，可以依自身而与外部环境、组织和个体建立起多元沟通、存在的关系”。网状的社会结构有效地扩展人们之间的社会资本，为公共事务的治理提供空间场域以及信任与合作的关系。二是基于社会结构的改变，社会力量日益壮大，许多社会力量和公民逐渐参与到公共事务治理的过程中 。国家和社会逐渐走向合作，在解决集体问题和公共物品供给时，社会和国家相互补充，形成良好的合作关系。三是信息社会是风险社会，它所面对的风险类型和规模是前所未有的， 比如小到公共厕所供给不足、城市交通拥挤，大到全球环境危机、恐怖主义和太空垃圾扩散等，这些公共事务的良好治理就是需要多主体的共同参与、持续互动，需要一种公共治理模式。

因此，从信息社会公共治理模式生成逻辑来看， 可以发现该模式的基本特点：一是非中心化。信息社会的治理模式必须打破以前政府居于核心地位的统治和管理思维，让社会主体和市场力量获得充分权力以参与公共生活。二是动态化。信息社会是一个高风险社会，由于风险未知或不确定性，信息社会的每一项公共活动过程没有固定的思路和模式，需要依靠情境进行权变和创新。三是公民化。所谓公民化， 是指信息社会的公共治理更需要，也更依赖公民的参与。换言之，只有负责任的具有现代公共精神的公民和社会组织形成网络，并在这个场域中进行问题建构、协商交换、竞争合作，才能使治理活动迈向更高的台阶。

统治型、管理型和公共治理型是人类历史上三种主要的政府治理类型。从“统治”模式走向“管理” 模式，是工业社会生产方式和生活方式在政府治理上的体现。从“管理”走向“治理”，是从工业社会向信息社会转型的必然结果。技术创新与发展推动生产方式的变革，改变社会结构和人们生活方式，也必将改变政府治理类型和模式。归根结底，人类历史上三种主要政府治理类型的嬗变源于技术创新推动的生产力进步和社会结构的变革。马克思指出“每一历史时代主要的经济生产方式与交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才得以说明”。因此，政府治理类型必然源于、适应于生产力和生产方式的变革，必然源于、适应于社会结构和生活方式的变革。

二、重塑社会生活：大数据推动政府治理环境变革

如前所述，政府治理变革源于技术创新所推动的生产力进步和社会结构的变迁。大数据技术是信息技术发展的最新阶段，它正迅速地改变人们的生活方式，推动信息社会的深入发展。无疑，大数据正成为政府治理类型变革的推动力。按照马克思主义的经典理论，大数据技术属于经济基础的范畴，政府治理则归于上层建筑。因此，政府治理并不必然与大数据发展同频共振，并不必然亦步亦趋。故而，讨论大数据推动政府治理变革必然需要回答大数据如何推动政府治理变革。前文指出，政府治理是特定社会环境下的政府行为，深受时代的影响，时代发展成为推动政府治理转型的推动力，使政府治理不可避免地呈现鲜明的时代特征。政府的每一项治理活动都是在特定社会环境中进行的。因此，讨论大数据时代政府治理变革就离不开对大数据时代政府治理环境的分析。

大数据时代已经来临，展现在人们面前的大数据时代是一个将数据当作核心资产的时代，其数据呈现战略化、资产化和社会化等特征。大数据是一种技术，它具有信息收集、归整、管理和分析功能。所以大数据将信息技术的发展推向巅峰，它是信息社会发展到更高阶段或向更高阶段发展的一个特征和一种图景，它有效地推动信息社会从网络时代走向数据时代。大数据是一种资源，它是“一类能反映物质世界和精神世界运动状态和状态变化的信息资源”，是一种重要的能支持决策的战略资源。大数据也是一种思维方式，它强调开放共享，每个个体都是一个数据“源”，每个个体都可以发声，大数据时代是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会，它让社会朝着更加个性化、民主化、自由化、开放化的方向发展。

表1 三种社会形态的关键要素比较

根据上表，大数据深刻改变社会生产方式，社会最重要的资源也将由农业社会的土地、工业社会的资本转变为大数据时代的数据。大数据时代通信技术与交流方式将使人与人之间的联系更为便捷，同时获取信息、知识也更为容易，从而促使人们思维方式和决策模式发生深刻变化。大数据是社会生产力进步的象征，它加快信息社会的发展，并将信息社会推向一个新的阶段。大数据技术的发展显然已经“成为一场新的社会革命的‘引信’”。那么，大数据会对政府治理的社会环境带来怎样的改变呢？

（一）大数据重塑社会治理环境

大数据技术重新塑造信息社会的政治现象和治理活动，它将政治现象和治理活动的场域拓展到虚拟空间，同时也在改造政府、公民、政党等政治行为主体的行为模式及其关系。

随着大数据技术的发展，公共事务的治理空间更具公平性和民主性。每个政治活动主体和治理参与主体（政府、企业、团体和个人等）都是数据的发生源和联系纽带，它们都在特定的数据空间内赋予一定的数字身份（Digitai Identity），即每一主体都有独一无二的数据信息”。数据身份伴随着活动主体的参与场域变化而变化，特别是在数据网络化的场域下，参与主体在网络中产生海量数据，记录它们的思想、情感、行为等，这是大数据时代现实社会与网络融合的产物，蕴含丰富的社会内涵和很多有规律的信息。网络与数据的深度融合给社会治理主体提供一个公平的机会和舞台，它们可以以自由的、公平的数据化的方式表达自身利益、行为、思想、信仰和情感需求。同时，保罗·德克尔（Paul T.Decker）将大数据视为“颠覆性创新”，认为它带来“数据的民主化”，为研究者提供新的机会，有助于推动更高效、更具创新性和更透明的政府建设。换言之，大数据时代的社会行为主体将更为平等，社会生活也将更为民主。数据、信息和技术正在成为一种重塑与创新公共部门的变革型力量，它促使政府职能转变，创新公共组织设计，使政府与社会、政府与市场的关系更加紧密化和民主化，使公共决策和公共服务供给更加科学化和民主化。

1.大数据促使公共事务的外部治理环境更加具有包容性和共享性，治理环境成为一个更加生动、有效和包容的场域。对海量数据的生成、分析、存储、分享、检索和消费等构成大数据生态系统，在系统内的每一环节通过大数据技术融合社会应用，正在催生多种社会价值的形成。通过为弱势群体提供数据平台和安全网络，最大限度地让经济社会福利实现普通民众共享，从而减轻政治冲突和降低社会制度的脆弱性，大数据将社会生活变得更为包容。从根本上讲，大数据生产过程既是一种公共价值以数据资源的形式生成、传播、分配和消费的过程，也是一种公共性和建立在其基础上的共享性叠加的过程。因此，大数据使得社会环境变得更具有公共性和共享性。

2. 大数据改变组织与个人的思维和行为方式。毫无疑问，大数据给组织和人们的行为方式带来深刻的变革。对组织而言，大数据打破工业社会中形成的线性思维模式以及“中心—边缘”的格局，要求组织在思考时必须具有开放性思维和非线性思维。同时，大数据也促使组织行为从之前专注于内部向着眼于外部转变，从之前的关注于目前向着眼于未来与长远转变。就个人而言，大数据使得人们在思考问题时从样本思维向总体思维转变，有利于更全面地把握整体信息；从精确思维向容错思维转变，允许出现一定程度的嘈杂和误差；从注重因果关系思维向注重相关思维转变，有效地挖掘事物之间的相关关系；从自然思维向智能思维转变，发现新的知识和价值。同样，大数据也是个人的行为更具有主动性和指向性，即通过数据的引导使每一个个体行为具有意义。

（二）大数据重塑现代公共生活

大数据改变信息社会的行为主体与行为方式， 重新塑造社会生活，使之成为公共生活，社会生活真正具有“公共性”。如前所述，农业社会是一种国家与社会不分、国家统摄社会的形态。在这样的社会中， 只有身份之别，没有地域之差，也没有真正意义上的公私领域的区分，所有“私”的都是“公”的。在农业社会向工业社会转型的过程中，身份共同体的社会形态不断被肢解，人们不断地发现自我、区隔他者，社会生活有了公私领域的分野。公共生活和私人生活分化为两个方面：一方面，在个人直接动机驱使下，通过个人间的交往形成私人生活领域；另一方面，为谋求私人生活的健全和不受侵害，又建构起公共生活体系。”因此，公共生活得以发生是农业社会向工业社会过渡中两种力量分化的结果，它是近代社会发展的产物。20世纪80年代以来，随着网络信息技术的发展，突破官僚制的呼声也越来越强烈。在这样的背景下，尤其是大数据技术的发展，为重塑公共生活、重新定义“公”与“私”提供另一种可能。

1.大数据技术创造新的公共生活空间，有效地拓展传统公共生活空间范围。传统的公共生活空间主要是教堂、广场、咖啡馆和其他民间集会的一些实体性场所，报纸、杂志、广播等各种媒介也是进行信息交流传播重要载体。随着网络信息和大数据技术的发展，使网络虚拟空间的出现成为可能，信息以数据化的形式收集、处理、传播、计算和分析，实现公共生活领域的运行机制由传统的物理空间转向虚拟空间。虚拟空间内的公共生活最明显的特征便是交往主体的平等性和匿名性、交往媒介的多样性和便利性、交往过程的即时性和开放性。虚拟公共空间更为方便、快捷，因此相比于传统公共空间而言， 它更容易实现公共生活，更具有“公共性”。

2. 大数据使公共生活的主体普遍化。每个人都是网络空间的数据生产主体，每个人都身处社会之中，人与人之间的交往形式和信息交流方式既受到制度的约束，也受到技术的限制。在信息社会，尤其是在大数据时代，每个人都可以通过网络参与讨论。这使得民众在传媒时代被排斥于民主对话之外的大量个人和团体获得权力，任何人都具备超越国家监控而向其他人和组织传播言论、发起公共行动呼号以至组织或参与公共行动的条件。

大数据创造公共生活的新型权力。大数据本身并不是一种实体化的、建制化的权力，它只是通过数据符号的方式将社会网络的海量信息进行数据的价值转化。虽然对数据的获得和解读直观上看是人对数据信息的再调整，然而，就像工业社会的资本以及物质资源一样，数据是信息社会最为重要的资源。对数据的拥有、控制就是对社会资源的拥有和控制， 这就是工业社会的“权力”。因而，信息社会中人与信息的互动就是数据提供者对使用者的支配，占有数据的一方意味着占有相对优势的资源，基于这种资源的占有便拥有支配的条件，这就是一种的权力， 只不过这种“权力”形态与人们所熟悉的权力形态不同罢了。

在大数据时代，社会生活真正成为公共生活，公共生活的重构为治理模式再转向创造可能，政府治理也必须变革以适应大数据时代的生产与生活方式。大数据带给现代人的不仅仅是想象，更是变革动力和思维方式。大数据创造新的公共生活，在新的公共生活空间内，新一轮政府治理模式变革不仅成为可能，也将是必需。

三、治理转型：大数据驱动的政府治理创新

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会矛盾的转变给政府治理带来更加复杂的时代命题，而大数据的发展给政府的指导变革带来全新机遇。以大数据为核心的信息技术进一步推动信息社会发展，改变社会生产和生方式，使得社会生活成为“公共”生活，这促使政府治理的新变革。技术的发展、社会的进步和时代的变迁成为推动政府治理转型的根本动力，使政府治理不可避免地呈现鲜明的时代特征。因此，大数据改变政府治理的社会环境，政府治理也必然通过创造性变革以回应之。

（一）结构重构：大数据时代政府治理的组织基础

政府内部治理结构所表现的官僚形态和封闭性模式一直以来饱受诟病，各国政府多次改革，理论界亦发展出众多理论和提出众多解决方案，但却收效甚微。如何克服传统官僚科层制的弊端？大数据为此变革带来新的机遇。

1. 金字塔式的官僚科层结构走向扁平化。官僚制最引以为傲的便是它将横向分工和纵向命令结合起来组建成一套森严的科层体系。韦伯在基于理性的理想状态下，设想各级政府之间、部门之间以及公务人员之间进行紧密协作，政府行动整齐划一，在政策执行过程中没有损耗，最终创造出最大化的公共服务。这种金字塔式科层组织结构的结果导致资源配置形成与之相反的倒金字塔结构，因而缺乏民主和效率。更为重要的是，现代公共事务的复杂性是无法通过精细分工来实现良好治理的，因此，政府治理的官僚科层制弊端难以用传统方法解决。正如有论者指出的那样，信息在各部门间共享使得横向分工与纵向命令控制的生硬模式被打破。

大数据技术基于其独有的价值，改变当前的官僚科层结构，促进组织结构走向扁平化。一个最典型的例子是河道治理，传统的管理组织涉及工商、住建、水利、林业、农业等多个部门，被称为“九龙治水”，但在河道治理中频频失灵。随着大数据技术的发展，许多城市建立起数据共享的“河长信息系统”，打破原先僵硬的科层体系，使河道治理成效更加显著。并且，基于数据的共同决策让组织结构更加扁平化，同时消除部门之间和上下级之间的资源鸿沟。公共事务的决策将不再是以前只有通过高层来制定，掌握其数据的相关部门和下级执行者也会参与到政策讨论中。在大数据背景下，以公共问题解决为导向的各个部门之间形成联席会议制度，共同参与政策制定，同时政策的制定和执行在互动中同步进行，这样将执行中出现的问题立刻反映出来进行重新修正，有效地打破之前的政策识别—政策制定—政策试点—经验总结—全面推广的逻辑。

2.从封闭型管理结构走向开放型治理结构。传统的治理模式中政府与社会的关系是前者统摄后者，或者政府将参与政治的少数个体吸纳进现有秩序内，允许他们提供建议，但由于官僚系统自身的封闭性无法将民众意见的采用情况及时向社会告知。大数据技术突飞猛进，基于网络和数据的电子政府应运而生，它在行政审批和公共服务等方面简化民众办事流程。过去“证明你妈是你妈”荒唐事和办一件事需要几十个公章，都可以通过现在电子政府和“一站式服务”来解决。同时，大数据将会促使公共服务的生产更加透明和开放。每一项公共服务活动都涉及公共资源的投入，这在传统封闭结构中难免会出现寻租现象。在大数据背景下可以解决信息不对称问题，每一项公共预算和公共服务绩效向社会开放。例如，贵阳市交通管理局推行的“数据铁笼”计 划，警察的每一项公共行为都有数据记录，他们的执法活动更加开放，真正地将权力关进数据的“笼子” 里。大数据和网络技术也为民众参与公共治理打开新的渠道，比如，网上民意调查、网络政策论坛、微博 问政等。在这个开放的数据网络中，民众成为治理结 构中的一员，治理者与需求者瞬时转换，实现全民参与治理，治理主体的边缘也变得模糊。

（二）流程再造：大数据时代政府治理的过程重塑

大数据技术为政府治理结构重构带来新机遇， 亦为政府公共服务流程再造提供新可能。大数据技术将会进一步促进当前政府治理流程以“产品主导” 和“服务主导”为原则向以“数据主导”为原则转变， 并将以此重塑政府治理过程。

1.数据主导下的公共服务价值共创。对于民众而言，不仅关注政府的提供的“产品”，并且鉴于政府 “产品”的属性，恐怕社会民众对“产品”的生产过程的关注程度不亚于“产品”本身。大数据技术为民众 对政府“产品”生产过程的参与和了解提供可能。贵 阳市在大数据基础上创新的“河长制”治理模式就是 一例。政府部门在巡河过程中发现问题及时通过河长信息系统向政府河长报告，民众也可以“随手拍”，把自己发现的河道污染情况传送给各级河长，河长 们将依此展开行动。在这个过程中，社会民众既是良 好环境质量的消费者，也是环境品质改善的生产者。由此观之，大数据时代背景下每一个公民都是公共服务的价值创造者，政府不再将民众作为公共服务的被动接受者，而是在政策制定和执行中吸纳更多民众的智慧和建议，民众也在参与中明确自身需求， 共同创造最优的整体价值。

2.公共服务的生产走向个性化和精准化。云计算技术可以将来自供需双方的海量数据实现精准匹配，使公共服务朝着个性化、精细化和便利化的方向发展。传统技术在公共服务数据挖掘中能力是有限的，只能通过少部分样本的信息来表达全体需求偏好，民众对公共产品选择的空间狭窄。事实上，传统的决策基于大多数人未满足的需求，但这会遗漏掉少数人的需求。大数据能对民众的需求偏好信息进行多维度、多层次的细分，通过人口细分和政策制定增强公共服务的针对性。因此，正如有论者指出的那样，大数据时代，最大的改变是把人类“实现目的”变成专业化工作，通过数据把人类一般还原成人类个别。换言之，大数据时代的政府可以提供更为个性化、精准化的专业服务。

（三）决策优化：大数据时代政府治理的运行机制

管理大师西蒙认为，管理就是决策，决策是管理和政策活动的永恒话题。林德布洛姆认为，在知识有限的前提下应该采取社会互动和调适来决策， 相关者应该进行谈判和妥协，政策不断地尝试、调整、再尝试、再调整，是一种渐进主义的模式。所以，影响决策质量的关键在于决策问题的信息和数据完全与否。毫无疑问，大数据将为政策问题带来完全不同于以往的信息量，进而改进决策质量。

政策决策的前提是政策问题的设定，即社会生活中大量的社会问题是如何被设定为一项政策问题的。邓恩将政策问题的建构细化为四个阶段：问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述。大数据将重塑政策问题建构的四个方面（1）大数据通过云计算、视频监控、遥感、物联网等技术，对社会事实、自然环境和突发事件等进行实时监测，对大量的实时数据进行重新筛选、过滤、整理、对比和分析，最终发现社会“出现问题”，对问题有一个感性的数据化认知。（2）大数据技术能够有效地挖掘公共问题背后的本质。一方面，数据挖掘技术对政策信息提供数据范围，有效地挖掘实时数据，并使之进行动态、关联的系统性分析；另一方面，提高政策信息的质量，拓宽政策分析的视野，为政策原问题界定的科学性和准确性提供方法和技术保障。（3）大数据背景下各个问题相关的领域边界及其关系进一步细化，问题之间的关系更加明晰，提升了问题界定的精准度。同时，开放的数据系统使民众、社会组织和市场等主体充分参与到政策问题讨论中，有效地提升政策问题的民主性和合法性。（4）大数据促使政策信息可以对问题进行更加细致的量化描述和相关分析，同时对政策问题的趋势做出科学预测。

大数据使得场景化决策成为可能。大数据促使政府以数据为导向，也鼓励及时制定和推行相关政策，将信息转化为行动。在物联网和信息爆炸的时代，信息社会的决策经历从“技术驱动”到“数据驱动”的变革，并逐步走向“场景驱动”。在大数据时代，客观世界通过数据信息形成一个个映射场景。场景可以拆分为四个要素：时间、空间、语义和语境。时间表达事物的生灭排序，可以通过实时数据来反映；空间表示事物客观存在的形式，可以通过属性值来测量；语义就是数据的含义，是特定场景话语表达和符号的传递，可以通过文本分析来研究；语境是事物发生的环境，相同的语义在不同语境下有不同含义。上述四个方面通过大数据的映射进行公共问题的场景化决策。基于大数据可以对政策的消费对象进行清晰的“用户画像”，并通过对场景的量化分析， 可以对过去场景进行追溯以及对未来场景进行态势把握。

大数据在改进传统政策问题建构和决策方面的作用是不言而喻的。政策问题演进中所携带的信息数据是不断地在清晰与模糊之间的某一谱段波动，但总的来说是接近清晰和完全的，样本量接近于总体量，这使得政策问题的信息趋于完整、全面， 决策也更趋向于科学性和理性化。同时，场景式决策或自动化决策已经成为一种方向，网络计算技术的发展能及时有效地获取发生者的信息，对此做出计算和判断并在人工智能的基础上进行场景化决策。

大数据时代的政府治理，因为治理环境的改变继而改变政府治理的组织结构体系和治理运行机制。换言之，大数据将会驱动政府治理的结构重构和机制转型，这将是大数据时代政府治理自身建设需要完成的任务。

四、余论

在大数据时代，数据技术的发展将使得数据的制造、占有、传播、运用等发生根本性变化，创造出一种新的数据生态系统，即信息生态系统。这将进一步创造新的社会生产和生活方式，即社会生态系统。社会生态系统的改变将会改变政府生态系统。基于前文的分析，本文简单地概括出不同社会时期政府治理类型的基本图景，见下表。

表2 不同社会时期政府治理模式

从农业社会时的统治型治理演进到工业社会时代的管理型治理，是由社会生产力进步、社会结构变迁和科学技术发展所推动的。从管理型的治理模式走向信息社会公共治理模式，得益于社会组织力量的壮大和市场组织参与，以及网络信息技术的发展。社会发展和技术进步是推动政府治理转型。在信息社会的发展变迁过程中，技术发展突飞猛进，大数据将信息技术发展推向前所未有的高度。对于政府治理的外部环境而言，大数据有效地拓展政府治理的环境空间，使之更具有公平、民主、包容和共享的价值；同时也深刻地改变组织与个人的思维与行为方式。对于治理模式而言，大数据进一步打破传统封闭的官僚结构，使之走向扁平化和开放化；促使民众参与服务生产过程中，强调公共服务的价值共创，打造精准化和个性化的公共服务；重新建构公共问题， 使场景化决策成为可能，提升公共决策的精准性、及时性和科学性。

任何一项技术的突破在带来社会进步和治理创新的同时，也带来安全隐忧和挑战，如数据暴力、数据鸿沟、数据安全以及个人隐私受挑战等。但无论如何，大数据时代已经到来，我们生活在一个数据化的时代，必须正确地使用大数据的资源、工具、思维和理念来变革政府治理类型。诚如习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调的，“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功，大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动……推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好地服务我国经济社会发展和人民生活改善”。

注释：略。参考文献：略。

本期编辑：Bingo

Tsinghua - Beijing Center for Organizational Learning & Urban governance  Innovation

清华大学-北京市组织学习与城市治理创新研究中心

中心从组织学习视角，使用大数据、数据可视化等高科技技术，研究超大城市（群）发展和治理创新问题。开展社区发展培训师的培训工作，助推北京学习型城市建设，为清华大学学科发展、人才培养等贡献力量。