关于近期债务风险化解的相关政策解读

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摘要

近期“银保监1号令”、各省份2023年政府工作报告和财政预算报告体现出中央到地方对债务风险防控的高度重视，债务置换与重组或将成为今年化债工作的重点。城投债券策略方面，短期城投债打破刚兑仍属较小概率事件，考虑到未来政策发展的不确定性，仍建议负债端稳定性偏低的投资机构首选短端品种，负债端较稳定的投资机构可适当选择强区域拉久期策略。

中央经济工作会议：优化债务期限结构，降低利息负担

2023年2月16日，《求是》发表了习近平总书记在2022年12月15日中央经济工作会议上重要讲话的一部分内容，题为《当前经济工作的几个重大问题》，其中提及“优化债务期限结构，降低利息负担”。解读：今年关于地方政府债务风险化解的工作将围绕“优化债务期限结构，降低利息负担”这一大的方向重点展开。但考虑到债务重组是多方利益权衡和博弈的结果，未来在全国范围内开展债务重组或仍为较小概率事件，主要仍将集中于尾部区域个别地市。

“银保监1号令”：鼓励解决问题，对城投影响整体有限

与2007年《指引》和2019年征求意见稿相比，“银保监1号令”主要有以下几点值得关注：

1）“表外项目中承担信用风险的，应按照表内资产相关要求开展风险分类。解读：一定程度有助于防范表外隐藏风险。

2）“商业银行可以通过对债务人现有债务提供再融资的方式，作出有利于债务人的偿还债务的金融资产。”解读：政策相对更偏向于积极解决债务人的问题。

3）“重组贷款不再统一要求必须分为不良，但应至少分为关注。”解读：对于重组贷款的分类标准有所降低。

4）“债务人未发生财务困难情况下，商业银行对债务合同作出调整的金融资产或再融资不属于重组资产 。”解读：监管角度或希望城投提前做好风险缓释工作，尽量不要出现违约，最好与各金融机构提前完成债务展期降息等重组工作。

2023年地方政府工作报告：化存量、控新增，多措并举缓释风险

2023年政府债务风险化解目标仍以“化存量、控新增”和“守住不发生系统性风险的底线”为主基调。部分省份在区域化债举措、个体企业风险防范和地方融资平台市场化转型三方面做了进一步明确：

1）区域化债举措方面，四川、重庆、贵州三省明确表示将通过县级试点、盘活资产、经营权转化展开。

2）个体企业风险防范方面，新疆、甘肃、云南、重庆四省具体提及对区域内部分企业风险化解工作。

3）融资平台转型方面，安徽、山东、吉林三省提出要推进政府融资平台转型。

2023年各省财政预算执行报告：债务置换与重组有望提速

从债务化解目标表述上来看，财政预算执行报告主要涉及化存量控新增、法定债务按时兑付、完善融资平台风险监测、置换与重组四个维度的内容：

1）化存量控新增是主线、核心、大方向。已披露的29个省份均提及要化解存量隐性债务，25个省份提及要坚决遏制隐债新增。

2）政府债券按时兑付是政治底线。已披露的29个省份中有6个省份强调政府债务按时足额兑付。

3）建立健全债务风险监测预警机制。已披露的29个省份中有26个省份提出要完善债务风险监测预警机制。

4）置换与重组或是今年部分省份债务风险化解的重要方式。在已披露的29个省份中，湖南、重庆、贵州、辽宁四省表示债务重组将是2023年债务风险化解的重要方式。

风险提示：政策执行不及预期

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正文

当前中央和地方层面如何应对后续的债务风险缓释工作成为市场关注的焦点。随着“银保监1号令”、各省份2023年政府工作报告和财政预算报告陆续公布，本文试图通过对比分析、梳理总结来观察近期债务风险化解的相关政策，以便为后续城投策略选择、区域分析提供研究基础。

一

中央经济工作会议：优化债务期限结构，降低利息负担

2023年2月16日，《求是》杂志上发表了习近平总书记在2022年12月15日中央经济工作会议上重要讲话的一部分内容，题为《当前经济工作的几个重大问题》，讲话中关于“化解地方政府债务风险”有如下重要表述：

“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。”

其中，对于地方政府债务明确提到类似“优化债务期限结构、降低利息负担”的相关表述在近十年内中央层面只提及过四次，其余三次分别是：

（1）2014年10月2日，国发43号文首次提及“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构”。

（2）2022年8月25日，财预114号文在贵州国发2号文“允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”的基础上，进一步增加“降低债务利息成本”这一重要表述，为后续遵义道桥债务重组提供了重要依据。

（3）2023年1月7日，郭树清在题为《货币政策精准有力 金融服务大有可为》访谈中提及“积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。”

中央经济工作会议定调2023年经济工作，传达出重要的政策信号，在“严禁新增隐性债务”这一政策红线指导下，预计今年关于地方政府债务风险化解的工作将围绕“优化债务期限结构，降低利息负担”这一大的方向重点展开。一方面，通过发行再融资债券置换期限短、利率高的隐性债务，拉长债务偿还期限，降低政府融资成本，缓解债务到期压力；另一方面，部分资质较差、债务压力较大的主体或区域通过与金融机构稳妥协商，逐步推进债务重组，缓释债务短期偿付风险。但考虑到债务重组是多方利益权衡和博弈的结果，因此，未来在全国范围内开展债务重组或仍为较小概率事件，主要仍将集中于尾部区域个别地市。

二

“银保监1号令”：鼓励解决问题，对城投影响整体有限

为进一步推动商业银行准确识别、评估信用风险，真实反映资产质量，2023年2月11日，银保监同人行联合制定了《商业银行金融资产风险分类办法》（中国银行保险监督管理委员会 中国人民银行令〔2023〕第 1号）（以下简称《办法》），《办法》于2023年7月1日起施行，主要包括提出金融资产风险分类要求、提出重组资产的风险分类要求、加强银行风险分类管理和明确监督管理要求这四方面内容。

与2007年《贷款风险分类指引》和2019年《商业银行金融资产风险分类暂行办法（征求意见稿）》相比，《办法》对部分定义做了进一步明确以及对部分规定有所放松，主要有以下几点值得关注：

（1）《指引》的分类对象仅为贷款，《办法》及其征求意见稿均扩大了分类资产范围，要求“表外项目中承担信用风险的，应按照表内资产相关要求开展风险分类”。解读：一定程度有助于防范表外隐藏风险。

（2）《办法》补充提出，商业银行可以通过对债务人现有债务提供再融资的方式，作出有利于债务人的偿还债务的金融资产。解读：可以看出政策相对更偏向于积极解决债务人的问题。

（3）《指引》统一要求重组贷款均应分类为不良，《办法》及其征求意见稿不再统一要求必须分为不良，但应至少分为关注。解读：对于重组贷款的分类标准有所降低。

（4）《指引》未规定重组贷款的例外情况，《办法》和征求意见稿规定“债务人未发生财务困难情况下，商业银行对债务合同作出调整的金融资产或再融资不属于重组资产 。”解读：该条款或意味着监管角度希望城投提前做好风险缓释工作，尽量不要出现违约，最好与各金融机构提前完成债务展期降息等重组工作，此种情形下，则可认定为不属于重组资产，对于地方政府、城投企业及银行均相对更为有利。

整体看，《办法》作为商业银行进行金融资产风险管理的顶层设计，或一定意义上有利于城投平台与各金融机构妥善协商，通过展期、债务重组等方式提前解决债务风险问题。当前市场包括遵义道桥、云南康旅等已实质性通过开展债务重组工作助力风险缓释，且重组贷款未纳入关注类资产，也为金融机构主动参与化解风险，预防大面积不良资产提供动力，后续尾部区域部分债务压力较大的平台仍可能会继续推进债务重组，这也仍将是城投平台、地方政府、金融机构等多方合力下的结果。债务重组之于弱区域是解决问题的有力举措，有助提振市场信心，但好区域一旦开展债务重组，或会引起市场担忧情绪，对区域融资环境冲击较大，因此短期我们认为该模式暂时大范围推行的概率不大。

三

2023年地方政府工作报告：化存量、控新增，多措并举缓释风险

近日，全国各省（直辖市、自治区）陆续公布了2023年政府工作报告。其中，在债务管控方面，回顾了2022年债务风险化解工作并制定了2023年政府债务风险化解工作目标。回顾2022年债务风险化解，绝大部分省份强调了“积极化解政府债务，守住不发生系统性区域性金融风险的底线”。

从表述上看，各地风险化解进度主要分为三类：

1）化债完成：广东、北京明确提及“完成全域无隐债试点任务”；

2）债务、金融风险防范成效显著：甘肃“不良资产清收处置成效明显，高风险机构由 55 家减至 41家”；云南 “银行贷款不良率持续下降”；宁夏“政府总体债务规模、债务率实现双下降”；

3）金融风险化解存在困难：仅重庆明确提及“财政收支压力较大，经济金融领域存在风险隐患”。

展望2023年政府债务风险化解目标，核心基调仍以“化存量、控新增”和“守住不发生系统性风险的底线”为主。此外，部分省份在区域化债举措、个体企业风险防范和地方融资平台市场化转型三方面做了进一步明确：

1）区域化债举措方面，共有三个省份明确表示将通过县级试点、盘活资产、经营权转化展开。四川表示，探索经营权转化、资产资源转化等化债路径；贵州表示，压实地方政府主体责任，建立健全系统解决和防范化解政府债务风险体制机制，积极稳妥扩大县级化债试点。重庆表示，统筹盘活资金资产资源，优化政府债务期限结构，降低利息负担，积极化解存量；其中，虽然重庆2022年债务风险化解工作面临挑战，但当地政府对债务管控较为重视，2023年债务化解目标表态较为丰富且积极。

2）个体企业风险防范方面，共有四个省份具体提及对区域内部分企业风险化解工作。重庆表示，加快高风险企业资产处置、债务重组和司法重整，防范化解债券违约、单体企业信用风险和社会领域金融风险；新疆表示，稳妥化解处置金融风险，压实属地风险防控化解责任，稳妥应对大型实体企业债务风险；甘肃表示，有序推进高风险机构化险，稳妥推进农信社改革，组建甘肃农商联合银行；云南表示，积极稳妥推进县级政府隐性债务化解。强化省属企业债务化解和约束。

四

2023年各省财政预算执行报告：债务置换与重组有望提速

各省财政预算执行报告是观察各省份隐性债务化解进展及未来化债举措的重要窗口。截至2023年2月17日，共有29个省份披露了《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》（以下简称“预算报告”）。从债务化解目标的具体表述上来看，主要涉及化存量控新增、法定债务按时兑付、完善融资平台风险监测、置换与重组四个维度的内容。

1）化存量控新增是主线、核心、大方向。已披露的29个省份均提及要化解存量隐性债务，25个省份提及要坚决遏制隐债新增。例如湖南表示，清除新增隐性债务上项目土壤；贵州表示，对违规新增隐性债务、不实化债、套取挪用专项债券资金等问题，严肃追责问责；吉林表示，坚决遏制隐性债务增量，决不允许市县新增隐性债务上新项目、铺新摊子；

2）政府债券按时兑付是政治底线。已披露的29个省份中有6个省份强调政府债务按时足额兑付。例如四川表示，全面落实政府债务偿还责任和资金来源，按时足额偿还政府债务本息；贵州表示，强化法定政府债务管理，严格落实政府债券本息偿付约束机制；河南表示，确保政府债券按时足额还本付息；此外，甘肃省金融监管局局长王志强近期在省公航旅集团投资人见面会上表示将确保甘肃省企业按期足额兑付债券，整体表态较积极，表明当地政府对区域内债券兑付较为重视。

3）建立健全债务风险监测预警机制。已披露的29个省份中有26个省份提出要完善债务风险监测预警机制。例如河南表示，加强高风险地区风险监测预警，督促地方积极稳妥化解存量隐性债务；广西表示，建立政府融资平台公司到期债务风险日常监测机制，做到风险早发现、早处置。云南表示，加强政府债务风险预警和监测，分类施策制定债务风险化解方案，确保到期政府债务本息及时足额偿还。

4）置换与重组或是今年部分省份债务风险化解的重要方式。结合2022年以来中央三次公开表态要“优化债务期限结构、降低利息负担”以及近期“银保监1号令”对债务重组相关规定的边际放松，一定程度有利于部分债务压力较大区域有序合规推进债务置换与重组工作。在已披露的29个省份中，湖南、重庆、贵州、辽宁四省表示债务重组将是2023年债务风险化解的重要方式。湖南表示，鼓励金融机构不抽贷、不停贷、减息置换存量债务，确保存量债务不断链，结构持续优化，成本持续降低；重庆表示，运用改革方法、市场化机制，规范开展债务展期重组，接续到期政府债务；贵州表示，争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持，通过发行政府债券置换隐性债务，优化地方债务结构，降低债务成本。协调金融机构支持债务重组、展期降息，积极有序缓释债务风险。辽宁表示，推进“银政企”协作，帮助市县将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组，缓释到期债务风险。

五

风险提示

政策执行不及预期。

具体内容详见华创证券研究所2月17日发布的报告《关于近期债务风险化解的相关政策解读》

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