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王倩慧：《生物多样性公约》的履行困境与改革路径 ||《地方立法研究》
《生物多样性公约》的履行困境与改革路径
王倩慧
（南京大学法学院助理研究员，法学博士）
本文来源于《地方立法研究》2023年第1期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
《生物多样性公约》构建了生物多样性保护的全球法律框架，然而，缔约方大会为履行公约先后通过的“2010年目标”与“爱知目标”均未实现，公约履行进展总体上在走“一切照旧”的老路。公约履约机制的缺陷直接影响了公约的履行状况。面对生物多样性不断恶化的紧迫情况，公约亟须变革性改变。明确缔约方的履行义务、建立不遵守情事程序以及设立专门性资金机制，是与公约实现变革性改变相称的有力举措。中国作为此次公约第十五次缔约方大会的主席国，为会议的成功举办发挥了重要作用，不仅贡献了“生态文明” “共建地球生命共同体”等有利于凝聚共识的思想理念，同时宣布成立昆明生物多样性基金，帮助解决发展中国家履行公约的资金难题，并引领大会顺利通过“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”及相关一揽子文件。新的会议成果在不改变缔约方任何现有权利和义务的情况下，最大限度地回应了公约变革性改变的需求，但仍有进一步发展的空间。中国应继续发挥大国的作用，将公约履约机制的进一步改革视为提升国际话语权和国际影响力的“机会之窗”，积极参与并筹划公约新机制的建设，引领全球生物多样性保护事业的发展。
关键词
生物多样性公约 不遵守情事程序 生态文明 地球生命共同体 昆明生物多样性基金
目次
引言
一、《公约》的履行进展：重复“一切照旧”的老路
二、“一切照旧”的原因：履约机制的缺陷
三、改革路径与第十五次缔约方大会成果
四、中国的贡献与未来展望
结语引言
1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity，以下简称《公约》），截至2020年，《公约》已有196个缔约方。《公约》将保护生物多样性、可持续利用生物多样性以及公正合理分享由利用遗传资源所产生的惠益作为三项主要目标，并通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》和《关于获取遗传资源和公平公正分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》，确立了生物多样性保护的全球法律框架。缔约方大会是《公约》的理事机构，也是最高权力机构，每两年举行一次会议，审查《公约》的实施情况、确定优先事项和落实工作计划。
近日召开的第十五次缔约方大会第二阶段会议，擘画了未来至少十年的全球生物多样性治理蓝图，中国国家主席习近平以视频方式向会议开幕式致辞，为大会最终取得积极成果提供了重要政治推动力。在此之前，第六次缔约方大会通过了“2002—2010年《生物多样性公约战略计划》”以及“2010年生物多样性目标”（以下简称“2010年目标”），第十次缔约方大会通过了“2011—2020年《生物多样性战略计划》”，以及“爱知生物多样性目标”（Aichi Biodiversity Target，以下简称“爱知目标”），并商定了2050年生物多样性愿景。
由于《公约》本身没有规定生物多样性保护目标的具体计划和时间表，因此，缔约方大会通过制定战略计划和具体目标的方式，推动生物多样性保护现实成果的产生，提高《公约》的履行效率。缔约方实施的战略计划与具体目标的状况，是《公约》履行进展的直观反映。尽管过去20年来，缔约方为履行《公约》进行了很多努力，然而，无论是“2010年目标”抑或“爱知目标”均未实现，生物多样性的丧失趋势持续存在。
本文的目的在于分析《公约》存在怎样的履行困境，如何解决《公约》的履行困境，并评析第十五次缔约方大会通过的成果。
一、《公约》的履行进展：重复“一切照旧”的老路
为获悉缔约方履约进展，《公约》秘书处通过对国家报告等数据的整理、分析，于2010年、2020年分别发布了第三版《全球生物多样性展望》（The third edition of Global Biodiversity Outlook，以下简称“第三版《展望》”）和第五版《全球生物多样性展望》（The fifth edition of Global Biodiversity Outlook，以下简称“第五版《展望》”）。下文将分析第三版《展望》及第五版《展望》的主要内容，评估“2010年目标”以及“爱知目标”的实施状况，简述《公约》过去近20年的履行进展。
(一）“2010年目标”的实施状况
2002年4月，《公约》缔约方承诺，到2010年，在全球、区域和国家各层面大幅降低目前生物多样性丧失的速度，促进减贫，造福地球所有生物。为此，设置了十一大主要目标，并在每项主要目标下细化了一到三项次级目标，共计二十一项次级目标。
然而，在截止日期到来之际，仍没有一项目标在全球层面完全实现。就国家层面而言，已提交的120份国家报告显示，没有任何一个缔约方完全实现了“2010年目标”，约1/5的缔约方明确表示未能实现目标，一些缔约方甚至明确表示无法实现这一目标。只有少数缔约方将“2010年目标”纳入国家战略、政策和规划进程。80%以上的缔约方在国家报告中承认，生物多样性主流化工作开展有限。为保障《公约》顺利履行而设立的国家生物多样性战略和行动计划（National Biodiversity Strategies and Action Plans,NBSAP）机制，并未充分发挥作用。缔约方实施“2010年目标”的执行力完全不足以缓解生物多样性所面临的压力，生物多样性丧失的速度没有显著下降。
（二）“爱知目标”
相比“2010年目标”，“爱知目标”的设定更为具体、细致。每项目标细化为二到六项小目标，并且对一些目标提出了量化要求，界定了具体成果。例如，第十一项目标指定了到2020年时，地球上陆地和海洋受到保护的比例。此外，吸取“2010年目标”实施的经验教训，一些影响目标实施的重要因素也被列入“爱知目标”中。例如第二项及第十七项目标，要求缔约方将生物多样性纳入国家规划和发展进程中，通过和执行新的、有效的NBSAP。
尽管如此，在全球层面，二十项目标没有一项完全实现，有六项部分实现（目标9、11、16、17、19、20）。在国家层面而言，虽然各缔约方提交的国家报告显示总体上有所进展，但总的进展程度仍不足以实现“爱知目标”。具体而言，34%的国家目标有望实现，51%国家目标取得了进展但进展速度不足以实现目标，11%的国家目标没有显著进展，1%偏离目标。另外，值得注意的是，缔约方所制定的国家目标，在范围和宏伟程度上通常与“爱知目标”不一致，只有23%的国家目标与“爱知目标”完全一致，与“爱知目标”相当且有望实现的国家目标实际只有10%左右。
在“爱知目标”执行期接近尾声之际，没有一项“爱知目标”完全实现。生物多样性面临的主要压力仍旧存在，生物多样性的丧失还在继续，其进程已偏离了实现2050年生物多样性愿景的正轨。
（三）“2010年目标”与“爱知目标”实施状况对比
相较于“2010年目标”，“爱知目标”取得了更多的进展。但 “2010年目标”和“爱知目标”均未得以实现，生物多样性面临的压力持续存在，生物多样性状况持续恶化。《公约》的履行进展总体上在走“一切照旧”（business as usual）的轨道。2010年第三版《展望》曾警告，勿继续采取“一切照旧”的做法，2020年第五版《展望》仍在呼吁不应再“一切照旧”。（见表1）
二、“一切照旧”的原因：履约机制的缺陷
国际环境法的有效性取决于多种因素，但其中最重要的因素是履行。通过对《公约》“2010年目标”及“爱知目标”实施状况的分析可知，《公约》履行进展总体上在走“一切照旧”的老路。这说明《公约》的履约机制并未取得成功。总体而言，当前《公约》的履约机制主要存在以下三个方面的缺陷。
（一）履行义务条款的模糊性
国际条约文本是缔约方履行条约义务的重要前提。在某项条款具有法律约束力的情况下，如果该项条款缺乏明确的规范性内容，将难以检验和审查缔约方的履约行为是否符合公约的规定，从而直接影响公约的履行效果。义务条款中不明确或模棱两可的措辞同样影响该项义务的法律约束力。
就《公约》而言，《公约》在诸多条款中使用了“shall”（应该）这一动词，明确彰显了该项条款的法律约束力。然而，《公约》在使用“shall”这一动词的同时，往往还使用了“尽可能并酌情”（as far as possible and as appropriate）、“按照其特殊情况和能力”（in accordance with its particular conditions and capabilities）等措辞。这些用语不仅模糊了缔约方履行公约义务的内容，难以甚至无法判断缔约方是否履行了相应的条约义务，同时也减损了相关条款的法律约束力。例如，《公约》第6条设立了NBSAP机制，要求各缔约方在国内层面制定保护和可持续利用生物多样性的国家战略、计划或方案，但同时将“按照其特殊情况和能力”作为缔约方履行该项义务的前提条件。与NBSAP机制密切相关的条款，同样使用了“尽可能并酌情”的措辞。在此类表述下，难以判断缔约方是否真正履行了《公约》义务，客观上也为缔约方不履行或者不充分履行《公约》义务提供了借口，减损了相关条款的法律约束力，也决定了缔约方履行效果不甚理想。
由于《公约》充斥着“尽可能并酌情” “按照其特殊情况和能力”等措辞，有学者评论道，从《公约》对缔约方履行义务的规定及履行条款的具体内容而言，《公约》是一个“硬的”（hard）多边条约法与“软的”（soft）履行基础的结合。
（二）缺少不遵守情事程序
对于不遵约的行为，《公约》欠缺合适的制度使缔约方回到履约状态，可以说是《公约》最大的弱点。
不遵守情事程序（non-compliance procedure），是国际环境法领域的一种新型履约保障制度。不同于传统的争端解决程序，不遵守情事程序不以冲突损害的实际产生作为援引的前提条件，采取非对抗的方式解决不遵守问题，目的在于协助、鼓励缔约方更好地履行条约义务，未遵守条约义务的当事方亦可启动该程序。
最早建立不遵守情事程序的多边环境协定是《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer，以下简称《蒙特利尔议定书》）。《蒙特利尔议定书》的遵约率超过98%，被誉为最成功的多边环境协定。继《蒙特利尔议定书》之后，多个多边环境协定陆续建立了这一程序，以解决缔约方未能适当履行条约义务的问题。建立不遵守情事程序已经成为国际环境法发展的新趋势，对于《公约》而言，建立不遵守情事程序尤为重要。由于生物多样性在全球范围内分布不均，位于低纬度地区的发展中国家相对拥有更为丰富的生物多样性资源。因而，采取强制措施要求相对贫穷的国家花费大量金钱保护生物多样性资源是不公平的，而采用非对抗的方式，协助、鼓励发展中国家履行《公约》义务方为上策。
然而，《公约》并未建立不遵守情事程序，与不遵守情事程序相关的其他要件也不完善。首先，不遵守情事程序需要详细、明确的条款，用以核查缔约方是否遵守条约以及在何种程度上遵守条约。而正如前文所述，《公约》履行义务条款的模糊性，致使难以审查缔约方的履约行为是否符合公约的规定。同时，《公约》关于缔约方报告内容的规定也相对较少，仅在第26条呼吁缔约方报告其为履行《公约》所采取的措施，缺少更进一步的详细规定。其次，由于缺少不遵守情事程序，相应地，《公约》并没有针对不遵约情况的应对措施。
不遵守情事程序的缺乏致使《公约》无法有效地解决不遵守问题，帮助或敦促缔约方履行《公约》。
（三）未设立新的、专门性的资金机制
1989年，全球环境基金（Global Environment Facility）在法国、德国的建议下成立，旨在帮助发展中国家解决全球变暖、国际水域污染、生物多样性破坏、平流层臭氧层损耗等全球性环境问题。在此之前，多边环境协定通常设立只服务于该环境协定的专门性资金机制。全球环境基金成立后，多边环境协定面临两种选择，或是设立专门性资金机制，或是利用国际社会现有的综合性融资机制，即全球环境基金。发展中国家与发达国家对此有不同的选择倾向。发达国家担心新的资金机制可能受到发展中国家的影响，支持通过全球环境基金等现有机制提供援助，而发展中国家则希望建立一个在全体缔约方授权下运作的全新机制，反对将全球环境基金等由发达国家主导的融资机制作为资金机制。
在《公约》的谈判中，发展中国家与发达国家围绕这一问题展开了艰难的博弈。最后，《公约》将重组后的全球环境基金暂时作为《公约》的资金机制，直至第三次缔约方大会才正式确定全球环境基金为《公约》资金机制的运作实体。
虽然为回应发展中国家的担忧，全球环境基金进行了重组，但《公约》选择以全球环境基金作为资金机制的运行实体仍面临些许问题。
第一，资金的控制权仍主要掌握在发达国家手中。首先，虽然世界银行、联合国环境规划署、联合国开发计划署共同作为全球环境基金的执行机构，然而实际上世界银行是最主要的执行机构，同时是全球环境基金信托基金的受托人，负责接受并分配资金。相比之下，联合国开发计划署和环境署对各项决定的参与，其实质是政治意义的体现，只为表明各机构共同努力的意愿。其次，负责与全球环境基金运转相关问题的理事会，虽然是由接受国与非接受国（发达国家）共同组成，然而投票机制实行的却是双重加权多数制，理事会的决议应由代表参加国总数60%的多数理事和代表总捐款额60%的多数理事均投票赞同。这意味着一项决议，即便多数成员国同意，如果主要捐赠国反对，则该决议仍旧无法获得通过。另外，捐赠国的投票权是累计的，前期的捐款不断累积了大量的投票权，从而稀释了将来非发达国家增加捐款时的投票权重，致使发达国家将长久拥有主要决策权。
第二，改组后的全球环境基金，处处体现着发展中国家与发达国家的政治妥协，致使全球环境基金组织结构复杂，审批程序烦琐，影响了全球环境基金运行的效率。例如，根据全球环境基金的规则，受援国必须制定供资的项目建议书，该项目建议书需要获得两次批准，一是全球环境基金理事会的批准，二是全球环境基金三个执行机构的批准。此外，项目建议书不仅应与全球环境基金的业务方案相匹配，同时还需接受《公约》缔约方大会的指导。
第三，全球环境基金虽然在实现《公约》目标方面接受缔约方大会的指导，然而，该基金具有独立性，并不是完全隶属于《公约》的资金机制，并且有自身的宗旨和规则。换言之，全球环境基金的利益诉求并不总是与《公约》的利益诉求一致，有时还会发生冲突。例如，全球环境基金侧重于关注具有全球性环境效益的项目，有些项目虽然对《公约》而言属于生物多样性保护项目，却因不具有全球性环境效益而无法获得全球环境基金的资助。
第四，供资不足的问题。虽然全球基金将筹资分配给《公约》的份额较大，然而，同时作为多个多边环境协定的资金机制，全球环境基金的资金总量有限，无法充分满足《公约》所需要的供资额。此外，改组前的全球环境基金曾是发达国家兑现官方发展援助的一种形式，改组后的全球环境基金承担了《公约》资金机制的职能，但发达国家的实际出资额并未明显增加。这说明在实践中，发达国家倾向于将投入环境领域的官方发展援助资金视为相应的资金支持。然而《公约》第20条明确规定，发达国家缔约方应向发展中国家提供“新的、额外的资金”，而非现有的发展援助。简言之，将全球环境基金作为《公约》的资金机制，容易混淆发达国家缔约方基于国际政治义务进行的援助和以《公约》为基础而产生的法律义务进行的援助，不利于促使发达国家缔约方提供更多的资金。
因此，虽然全球环境基金运行至今获得了较高的评价，但全球环境基金不是一个能够完全实现《生物多样性公约》宏伟目标的合适的机制。迄今为止，运作最为成功的多边环境协定的资金机制为《蒙特利尔议定书》的资金机制。该机制以多边基金为核心，以全球环境基金为辅助。多边基金正是为援助发展中国家而设立的专门性资金机制，在该机制下，发展中国家履约资金充足，技术替代及时，为议定书成为多边环境条约成功实施的典范发挥了关键作用。《蒙特利尔议定书》的成功显示了设立新的、专门性资金机制的重要性。
发达国家政治意愿不足，对于履行向发展中国家提供资金和技术援助的义务态度消极，造成发展中国家履约能力不足，是国际环境条约不遵约的根源。对《公约》而言，由于生物多样性资源大多分布在发展中国家，《公约》更应该设立强有力的、效益高的资金机制，解决发展中国家的关切，弥补发展中国家履约能力的不足，促进《公约》的履行，而未设立新的、专门性资金机制影响了这一目标的实现。
三、改革路径与第十五次缔约方大会成果
（一）变革性改变的需要
《公约》虽然构建了保护生物多样性的全球法律框架，但正如本文第一部分所言，《公约》的履行进展总体上在走“一切照旧”的轨道。在“一切照旧”的轨道下，预计到21世纪中叶，全球森林和其他自然土地面积将持续大幅度减少， 2040年塑料污染进入水生生态系统的速率预计将比2016年增加2-6倍，很大一部分野生物种将在21世纪面临灭绝风险，2050年鱼类捕捞量减少且无利可图。在未来，多达50亿人将面临严重的因水污染和授粉不足所造成的营养问题；同时，到2050年，“一切照旧”所造成的生态系统服务丧失相当于全球经济损失近10万亿美元。
继续走“一切照旧”老路，将使2050年生物多样性愿景遥不可及，不仅对生物多样性的未来，而且对所有可持续发展目标和限制气候变化目标，都将产生严重后果。因此，只有进行变革性改变，才能实现《公约》的目标，实现大自然的保护、恢复和可持续利用。在大会第一阶段高级别会议大会中，《公约》秘书处执行秘书伊丽莎白·穆雷玛（Elizabeth Maruma Mrema）也呼吁，要以前所未有的雄心进行变革，将生物多样性置于几乎一切人类努力的中心。
（二）具体改革路径
1.明确缔约方的履行义务如文章第二部分所言，《公约》履行义务条款的模糊性导致难以判断缔约方是否真正履行了《公约》义务，客观上也为缔约方不履行或者不充分履行《公约》义务提供了借口，减损了义务条款的法律约束力，从而从根本上影响了《公约》的履行效果。
就理论层面而言，明确缔约方履行义务的方法至少有三种。
第一种方法是修正《公约》，去除义务条款中模糊性的语言表达，明确缔约方的履行义务。然而，根据《公约》第29条，《公约》修正案的通过程序较为严格，加之不少缔约方或缺乏足够的政治意愿，或因国内原因无法顺利批准修正案，此种明确缔约方履行义务的方法实现难度较大。
第二种方法是赋予大会通过的战略计划和目标条约地位。虽然缔约方大会通过的战略计划和具体目标，能够为缔约方履行《公约》提供具体的、规范性的指引，然而，这些战略计划和具体目标并非条约，不具有法律约束力，因而缔约方并没有实施这些战略计划和具体目标的法律义务，继而缺少落实这些战略计划和具体目标的外在驱动力。赋予大会通过的战略计划和目标条约地位，比如将其以具有法律约束力的议定书的形式予以通过，不仅能够明确缔约方履行《公约》义务的内容，同时还可以增强缔约方履行义务的法律约束力，更有效地促进生物多样性保护目标的实现。相较于修订《公约》本身，《公约》议定书的通过在程序上也更为简便。然而，此种方法可能因为加重缔约方的义务而较难实现。
第三种方法是以国家自主贡献机制（National Determined Contributions）替代当前的NBSAP机制。国家自主贡献机制是《巴黎协定》（The Paris Agreement）的主要履约模式，主要内容为只明确国际总目标，不细化缔约方的温室气体减排量，而由各缔约方自主作出减排承诺，履行减排义务，该方法既体现了各缔约方减排义务的区别性，同时保证了减排义务的灵活性。《公约》当前的NBSAP机制虽然同样给予了各缔约方履行《公约》义务的灵活性，但是，《公约》缔约方在NBSAP机制所作出的“承诺”并不具有与国家自主贡献机制下缔约方“承诺”同等程度的法律约束力。详言之，提交国家自主贡献是《巴黎协定》明确规定的一项缔约方义务，而《公约》缔约方提交的NBSAP，则是在“按照其特殊情况和能力”的前提下，“尽可能并酌情”履行的义务。在大会通过的战略计划和目标的框架下，以国家自主贡献机制替代当前的NBSAP机制，由缔约方作出具有法律约束力的自主承诺，此种方法不仅有利于明确缔约方的履行义务，同时更有助于生物多样性保护目标的实现。对比前两种方法，该方法相对容易实现。
2.建立不遵守情事程序为进一步解决《公约》的履行困境，缔约方大会应尝试建立不遵守情事程序。缔约方的国家报告及其审查是不遵守情事程序的重要构成要素，判断不遵守行为主要依赖于缔约方的报告及其审查程序。故而，为顺利建立不遵守情事程序，还应设立合理的缔约方履约进展通报制度，以及缔约方通报信息的评估与审查机制。在通报信息方面，除明确缔约方通报的义务及时间外，为更好地评估和审查缔约方的履约情况，还应鼓励国家使用全球指标，从而减少分析缔约方各自指标信息的困难，更准确地判断缔约方的履约状况。
另外，还应确立对不遵守行为的应对措施。如提供技术和财政援助等激励措施，或是提出更严格的义务要求等惩罚措施。与发达国家因政治意愿不足而不遵约的情况不同，许多发展中国家出现不遵约行为的主要原因在于缺乏正确履行多边环境协定的财政、技术和治理能力。因此，应着重确立不遵守情事程序的激励应对措施，加强对缺乏履行能力的发展中国家的资金和技术援助。
《公约》虽然规定了发达国家对发展中国家的技术援助义务，但该援助并不是对不遵守情况的回应。在解决缔约方因缺乏相关技术而无法遵约这一问题时，应详细规定技术援助的具体流程，并加强与私营企业的联系与合作，针对一些典型的技术问题，或可成立专门的技术中心，帮助缔约方进行能力建设，解决技术难题。
3.设立新的、专门性资金机制针对《公约》缺少新的、专门性资金机制这一问题，《公约》或许无法完全复制《蒙特利尔议定书》资金机制的成功经验。在解决臭氧层问题上，发达国家的责任更为明确，改善臭氧层问题所需要的资金也相对较少。而在生物多样性领域，不仅资金需求量大，而且发达国家的责任相对不够明确。
缔约方大会应尝试建立隶属于《公约》的专门性资金运作实体，同时探索、发展官方与民间共同融资的新模式，积极倡导各方注资，发挥私营企业、慈善部门等民间力量的作用，借以提升供资能力。此外还应发展、完善专门性资金运作实体的管理体制，增强发展中国家分配资金的主动权，以更好地解决发展中国家的关切，弥补发展中国家履约能力的不足，促进《公约》目标的实现。
（三）第十五次缔约方大会成果
继2021年10月大会第一阶段会议在中国昆明成功举办后，第二阶段会议继续以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题，于2022年12月在加拿大蒙特利尔顺利举办，并成功通过了“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”(Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework，以下简称“框架”)以及相关一揽子文件。此次大会成果是否切实回应了《公约》的变革需求？下文将从前文提出的具体改革路径逐一分析。
1.明确缔约方的履行义务方面为编制供第十五次缔约方大会第二阶段会议审议的2020年后全球生物多样性框架（Post-2020 Global Biodiversity Framework）内容，负责编制框架内容的工作组总共开展了五次工作组会议。在交由大会审议的框架文本（以下简称“审议文本”）中，责任和透明度部分曾载有“为了［成功］执行框架，需要［加强］［所有缔约方］按照《公约》为所有缔约方规定的义务……”这一表述，但在第二阶段会议最后通过的框架文本（以下简称“最后文本”）中，这一表述则被删去了。最后文本中同样删除了审议文本中关于强调“框架”没有法律约束力的这一表述。 删去加强缔约方义务的表述，说明缔约方并无进一步明确《公约》履行义务、加强义务条款法律约束力的意图。然而，删去强调“框架”没有法律约束力的内容，则隐含着缔约方并不希望凸显“框架”是没有法律约束力的这一事实。这实际是缔约方在“加强《公约》义务”和“不改变现有权利义务”之间所做的妥协，希望在不改变缔约方任何现有权利和义务的情况下，尽可能地使缔约方更好地执行“框架”内容。 总体上，第十五次缔约方大会仍然将NBSAP机制作为框架实施的主要工具。相较于之前的战略计划和目标，更深入地贯彻了“SMART”标准（即具体、可测量、可实现、具有相关性和具有时效性标准），以精心化、科学化框架目标的方式，提高框架实现的有效性。同时，一些目标可以称之为“雄心勃勃”。例如，到2030年保护至少30%的陆地、内陆水域、沿海和海洋区域，到2030年每年逐步大幅减少至少5000亿美元对生物多样性有害等激励措施。
2.建立不遵守情事程序方面不论是审议文本还是最后文本，均未涉及不遵守情事程序这一内容。但缔约方非常重视与不遵守情事程序密切相关的报告和审查机制，不仅通过了“规划、监测、报告和审查机制”（Mechanisms for planning, monitoring, reporting and review）以及“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架的监测框架”（Monitoring framework for the Kunming-Montreal global biodiversity framework）两个文件，并在最后文本中规定这两个文件以及其他四个文件与“框架”具有同等地位。根据前述两个文件的内容，缔约方采用了一种强化的多层面规划、监测、报告和审查办法，包括要求缔约方根据“框架”修订和更新NBSAP，提交国家报告，展开自愿同行审查以及开发设立自愿审查论坛，并提供报告模板，以及指导指标的拟定。此外，为加强审查，还规定了在缔约方大会第十七次会议和第十九次会议上，根据国家报告等信息，对“框架”的执行进展进行全球审查。其中，关于报告模板以及指标指导的规定，可以减少缔约方采用自身指标而导致的审查困难情况，从而更准确地判断缔约方的实施状况。
此外，为了回应缔约方执行困难这一情况，“框架”将所有缔约方，特别是发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家，以及经济转型国家，都有充分的执行手段作为长期目标之一，以财政资源、能力建设、技术和科学合作，以及获取和转让技术的方式，充分执行“框架”，并通过了“能力建设和发展和科技合作”（Capacity-building and development and technical and scientific cooperation）文件。该文件详细规定了如何帮助缔约方进行能力建设以及发展和科技合作。比如通过《公约》现有的信息交换所机制，提供能力建设的指导，在对“框架”实施状况进行全球审查时，同时审查缔约方的执行手段，再比如建立由区域和额外次区域技术和科学合作支助中心网络组成的机制，促进发达国家缔约方向发展中国家缔约方的技术转让和科技合作。
3.设立专门性资金机制方面资金问题是最具争议的问题之一。如第二部分所言，全球环境基金不是一个能够完全实现《公约》宏伟目标的合适机制。面对每年7000亿美元的生物多样性资金缺口，《公约》急需解决资金问题。对此，缔约方之间尤其是发达国家与发展中国家之间分歧严重。在讨论长期目标D的文本内容时，发展中国家倾向于包含有“《公约》第20条”这一内容的文本，认为该条阐明了发达国家提供资金的义务，而发达国家则更支持不提及“《公约》第20条”的文本；发展中国家支持“共同但有区别的责任”原则写入最终的框架文本，但发达国家表示反对；发展中国家呼吁建立一个新的、专门性的全球生物多样性基金，反对者则强调，“新基金并不等于新的资金”，强烈建议使用现有机制。
最后缔约方之间就资金问题达成妥协。最终文本中，长期目标D没有采用包含有“《公约》第20条”这一内容的文本，也删去了所有关于“共同但有区别的责任”原则的内容，但保留了行动目标19中“根据《公约》第20条”这一内容。删去了审议文本中关于建立一个专门性全球生物多样性基金，由全球环境基金加以补充的内容，但同时要求全球环境基金尽快设立一个特别信托基金，以支持实施全球生物多样性框架。此外，虽然发展中国家对发达国家作出的资金承诺仍有不满，但“框架”量化了发达国家向发展中国家进行的资金援助。同时，大会高度重视资源调动，通过了资源调动（resource mobilization）文件，加强从国内和国际、公共和私人所有来源调动资金，以期弥合生物多样性融资缺口，更有效地利用资源。
总体而言，第十五次缔约方大会所通过的成果，在不改变缔约方任何现有权利和义务的情况下，最大限度地回应了《公约》变革性改变的需求，只是同前文所述改革的具体路径相比，仍有进一步发展的空间。
四、中国的贡献与未来展望
中国作为第十五次缔约方大会的主席国，为大会的顺利召开和最后成果的顺利通过发挥了极其重要的作用。
（一）中国的贡献
1.“生态文明” “地球生命共同体”思想为国际合作凝聚共识大会两个阶段的会议主题皆为“生态文明：共建地球生命共同体”。这是联合国首次以“生态文明”为主题召开的全球性会议，体现了以联合国为代表的国际社会对“生态文明”思想的肯定。“生态文明” “地球生命共同体”思想不仅突出了加强生物多样性保护的重要性，同时彰显了国家之间、人类之间、不同生命体之间的紧密联系。这一思想理念有利于各缔约方深刻认识到人类与其他生命体之间是命运紧密相连的共同体，全球问题的解决离不开国际社会的共同合作。同时，这一以全体人类的共同利益作为出发点的思想理念，具有道德高地的优势，有助于对抗狭隘的国家利益观念，迫使各缔约方共同合作以解决全球性问题。
《公约》履约义务条款的模糊性恰恰凸显了《公约》在解决共识问题、促进发展中国家与发达国家共同合作方面的不足。《公约》目标的实现需要超越主权国家利益的理念，进而深化共识、促进合作。中国提出的“生态文明” “地球生命共同体”思想有利于凝聚国际共识，为全球环境治理注入新的思想动力。
2.设立昆明生物多样性基金弥补当前资金机制的不足在大会第一阶段会议中，中国政府宣布将率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业。新基金的设立，有利于弥补全球环境基金的资金缺口。同时，中国作为首个出资国参与基金发展，且该基金的主要接收方为发展中国家，有助于缓解全球环境基金中资金控制权主要掌握在发达国家手里这一问题，保障发展中国家的资金需求。另外，昆明生物多样性基金不排除除缔约方之外的其他利益攸关方的出资，极有可能形成官方与民间共同融资的新模式。
在生物多样性资金缺口巨大，且发达国家表态相对消极的情况下，中国作为发展中大国，率先出资成立生物多样性基金，更凸显出中国保护生物多样性的决心。
3.推动大会顺利通过框架及相关一揽子文件此次大会的召开恰处于新冠疫情大流行之际，会议几经推迟，并分两个阶段进行，最终于2022年12月19日顺利结束。中国为会议的成功举办及成果的顺利通过作出了重要贡献。在大会第一阶段会议上，中国提出了《昆明宣言》并获得了通过，为后续的磋商和谈判规划了方向。之后，中国利用联合国可持续发展高级别政治论坛等各类场合，组织召开大会重要议题交流会、高级别圆桌会以及工作组会议等，有效提振了大会的政治势头，为推动框架磋商作出重要了努力。
实际上，直到第四次工作组会议时，仍有谈判方认为“相比爱知目标，我们有倒退的风险”，不止一个谈判方强调“如果不能就遗传资源数字序列信息的利益共享达成共识，则就无法达成全球生物多样性保护框架”。即便是在第二阶段会议最后冲刺阶段，各方仍对一些问题争执不下。面对这些情况，中国充分发挥了主席国的作用，推动各方弥合分歧、凝聚共识，达成了国际社会期待已久的、兼具雄心和务实平衡的“框架”。
（二）未来展望
当今世界，人类面临的全球性挑战越来越多，如何应对成为头等大事。习近平主席在第十五次缔约方大会第二阶段会议开幕式所作的致辞中，为世界提供了中国的答案，即“人类是命运共同体……唯有团结合作，才能有效应对全球性挑战”。国际法兼具合作与斗争两种功能。近年来，随着美国“退群”行为的不断上演，国际法的合作功能有所减弱，而斗争功能有所增强。习近平主席所作的致辞以及中国作为大会主席国所作出的贡献，给阴霾笼罩下的国际合作打了一针强心剂，体现了中国“坚定捍卫真正的多边主义，坚定支持以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”，以及促进全球生物多样性保护的决心。
虽然此次大会成果在不改变缔约方现有权利义务的情况下，最大限度地回应了《公约》变革性改变的需求，但仍存在进一步发展的空间。同时，各缔约方之间围绕资金、技术转让、遗传资源数字序列信息等问题的斗争将继续存在。中国应积极参与《公约》的后续发展环节，在明确自身国家利益的基础上，提出既符合中国国家利益，同时又有利于绝大多数国家的理念与方案，推动《公约》的履约机制实现进一步的变革。
结语
《公约》履约机制的缺陷，致使《公约》的履行重复“一切照旧”的老路。面对生物多样性不断丧失的严峻形势，中国作为第十五次缔约方大会的主席国，推动大会顺利通过了国际社会期待已久的、兼具雄心和务实平衡的“框架”，彰显了中国是全球生态文明建设重要的参与者、贡献者和引领者。今后，中国应将《公约》履约机制变革的需要视为提升国际话语权和国际影响力的“机会之窗”，继续发挥大国的作用，积极参与并筹划《公约》新机制的建设，在这些机制的规则、模式和程序的制定方面，提出既符合中国国家利益，同时又有利于绝大多数国家的理念与方案，引领全球生物多样性保护事业的发展。
责任编辑：徐菁菁
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《地方立法研究》2023年第1期目录与摘要
李鸣 《合作与斗争：国际法的双重功能》
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