黄建武：论贯彻全过程人民民主促进高质量立法 ||《地方立法研究》

论贯彻全过程人民民主促进高质量立法

黄建武

（中山大学法学院教授，中国法学会立法学研究会顾问）

摘要 

关键词 

全过程人民民主   高质量立法   民主性   科学性

目次 

一、全过程人民民主：重要理念与立法机制

二、科学性与民主性：高质量立法的基本要义

三、全过程人民民主立法机制可有效融合立法的科学性与民主性

四、需要避免的认识误区及需要加强的立法工作环节

高质量立法，对我们建立和完善法治国家的重要性自不必多言，重要的是如何保证立法高质量的实现。在2023年关于《中华人民共和国立法法（修正草案）》的说明中，我们可以看到本次《立法法》修正的一个重要着眼点——保证立法质量与效率提高。与之相适应，修改后的《立法法》的第6条第2款规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”，将全过程人民民主纳入了《立法法》的原则规定当中。相应地，其他一些条文对与该原则相关的具体制度也作了增补，如第20条，规定常务委员会组织代表研读讨论由常委会向全国人大提出的法律草案，征求代表的意见；又如第70条，规定根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见；等等。

高质量的立法与全过程人民民主有着重要的关联。为了在立法实践中有力地贯彻全过程人民民主以实现高质量的立法，我们有必要理清和认识两者的关系，为此，本文敢陈管见，期作引玉之砖。

一、全过程人民民主：重要理念与立法机制

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。全过程人民民主的理念和制度，是一种以人民代表大会制度为根本国家制度，包含政治、经济、文化和社会等全方位、动态活动全过程及活动成果的民主。党的十八大以来，中国共产党不断深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念，思考如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践。

2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中指出，一百年前，中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心和使命，并为实现人民当家作主进行了不懈探索和奋斗。在新民主主义革命时期，我们党在根据地创建人民政权，为建立新型政治制度积累了实践经验。经过实践探索和理论思考，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，创造性地提出了实行人民代表大会制度的构想。新中国成立后，我们建立了人民代表大会制度这一根本国家制度。改革开放以来，我们党坚定不移地推进社会主义民主法治建设，人民代表大会制度焕发出了新的生机活力。2022年，党的二十大报告进一步指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。并且，党的二十大报告以“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”为专章，提出和论述了健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方面的要求。

我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主。立法中的全过程人民民主，是这一民主理念在立法方面的贯彻；立法领域全过程人民民主的相关制度和机制，是全过程人民民主制度和机制的重要组成部分。

修改后的《立法法》第6条在立法的民主原则中新增规定：“立法应当坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。”新增的规定对立法的民主性质、目的、过程作了更进一步的界定和要求，使立法的民主原则的内容更为丰富和完善。为贯彻这一要求，本次修法对相关机制也作了增补调整。值得一提的是，此前一些法律文件已有类似修改。如2022年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第3条，2021年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第4条，都新增条款规定了坚持和发展全过程人民民主、始终同人民保持密切联系、倾听人民的意见和建议等内容和要求。为贯彻全过程人民民主，2021年修正的《全国人民代表大会议事规则》也在机制上作了调整，比如第6条关于常委会组织代表研读法律草案和征求意见的规定，第27条将原来规定法律草案“可以”向社会公布改为“应当”向社会公布。这一系列贯彻着全过程人民民主理念和要求的制度创新与改进，体现了我们对人民民主实现机制认识的不断深化，它既凝结着中国共产党领导中国人民进行政治革命和建设不断丰富的历史经验，也是中国共产党不断发展的人民民主理论成果的制度化。

立法坚持和发展全过程人民民主，取决于我们国家的性质。我们的宪法确认和规定，我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力、实现自己对国家的管理的一个重要的、不可或缺的途径，就是立法。即由人民选举代表组成全国人大和地方各级人大，并由有立法权的人大机构，将人民的意志表达为法，以法的形式确认人民的利益和要求。立法做到了这一点，就是符合国家性质的立法，是民主的立法；立法要能做到这一点，就需要民主的立法过程。只有在民主的过程中，人民在立法方面的主体地位才能得到体现，人民所持有的价值观才能融入法律制度，人民的一般意志和普遍利益要求才能得以形成。所以，在立法中贯彻全过程人民民主，既是国家性质在立法过程中的体现，也是立法的民主性得以实现的保证。

二、科学性与民主性：高质量立法的基本要义

高质量的社会发展需要高质量的立法。今天的中国已经走过了为解决无法可依问题而形成的法律体系草创阶段，随着社会的发展和要求的变化，我们已经开始走向必须精细立法、高质量立法的阶段。立法质量的判定需要评价标准。对立法质量的评价可以有多种标准，特别是具体的立法可以有很多具体标准。但对整个法律体系来说，最为核心的标准应当是集中体现我国法治国家性质要求的因素，也就是立法成果的科学性和民主性。

党的十八大以来，我们在立法领域一直强调科学立法、民主立法、依法立法。这既是党关于中国特色社会主义法治建设纲领性文件的要求，也是《立法法》总则提出的原则性要求。2014年，中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了深入推进科学立法和民主立法的要求。2019年，中共中央又在《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，提出了坚持科学立法、民主立法、依法立法的要求。这些要求，在《立法法》中也有原则性规定。《立法法》第5条规定，立法应当合宪，依法定权限和程序进行，维护法制的统一；第6条规定，立法应当坚持和发展全过程人民民主，立法应当体现人民的意志；第7条规定，立法应当从实际出发，科学规定权利义务、权力责任。这三条规定表达了对依法立法、民主立法和科学立法的要求。也就是说，我们现在提这三个要求是有法律依据的。《立法法》法条的这个顺序与我们通常表达的顺序有些不同，因为《立法法》更需要规范具体的立法活动，依法定职权和程序立法、立法必须合宪，这是立法活动首先的和最基本的要求。

作为立法质量标准，立法的科学性与民主性在内容上各有侧重。正如习近平总书记指出的：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民，依靠人民。”科学性的一般含义，是指人们主观认识的正确性，即与客观实际相符合，特别指对客观规律的正确认识。立法的科学性，指的是业经创制的法律法规，其内容是符合规律的。立法是一种意志要求、意志表达，如果这种意志要求是符合客观规律的，这样的立法就是科学的。

人们常说，立法要从实际出发。但值得注意的是，我们在立法中不能简单地将科学性等同于符合实际，而是要求立法须符合实际条件中的规律性或规律性要求。立法必须从实际出发，是因为立法所要规范的社会活动是现实的社会活动，立法所要解决的问题也是现实社会中的问题，立法要为现实社会提供规范，因此，立法不能凭空想象，更不能跨越时空去复制古代法律或移植他国的法律。但是，立法所面对的实际，总是不同的利益要求，其所要做的也总是要提供一个利益安排的方案。所谓法者，总要定分止争。因此，针对现实的利益分配与纷争，无论选取怎样的方案，维护哪种要求，都有实际根据，可以说都是符合实际的而非想象、虚构的。但是，并非任何方案都符合规律。比如在经济发展与生态保护的矛盾中，为满足急功近利的经济高增长要求而以牺牲生态为代价，可以是一种立法选择；以可持续发展为目标，以适度的经济增长与生态保护相协调，则是另一种立法选择。显然，后者比前者更符合规律。又如，我国进行的社会主义建设，以单一的公有制为基础是一种选择（我们曾经做过这样的制度安排），以公有制为主体、多种经济形式并存也是一种选择（我们现在的制度安排）。从改革开放几十年的成效来看，哪一种制度安排更符合生产力发展规律，答案是明显的。

立法所应遵循的规律，取决于法律所涉及的任务。法律要调整社会关系、规范社会活动，故要遵循社会活动、社会运作的规律。法律要维护人与自然和谐的关系，故要遵循人类作为自然一个部分的自然规律。法律体系构成需要内在和谐一致，以保证整个体系的功能输出，故立法还要遵循法律体系科学构成的规律。这些规律可以概括为以下层次或种类：第一，社会事件的因果律。任何社会事件（活动）的出现都是有原因的，也都会作为原因引起其他社会现象的出现或变化。第二，特定社会运作的具体规律。比如，中国社会由环境、人口、传统文化、现行社会性质等因素决定，其现代化的性质、进程和方式会不同于西方。第三，社会发展的基本规律，即生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的规律。第四，人类作为自然部分的自然规律。第五，法律体系构成的规律。如权利与义务对应，权力与责任对应，规范体系无冲突、无空隙，上下有序。第六，法律调整社会关系的规律。如公法、私法方式作用于不同社会关系会产生不同的效果。

立法的民主性，从立法结果的高质量意义上说，是指业经制定的法律制度，在内容上是人民意志的准确表达，它是对人民所持有的价值观、人民根本利益要求的确认。也就是《立法法》第６条所要求的“立法应当体现人民的意志”。

我们实行依法治国，所需要的是既准确表达人民的意志又符合客观规律的良法，是科学性与民主性相统一的高质量法律或法律体系。但是，立法的科学性要求和民主性要求存在潜在的紧张关系。立法的科学性追求的是真（即合规律性），而民主性追求的则是人民意志、人民利益要求的表达。科学性的真，不以认同的人数多寡为条件，决定的标准是客观的；多数人的意见、要求不一定与规律性相符合，它不以合规律为前提。对客观规律的认识和把握，需要专门的调查研究、分析论证，一定情况下还要进行社会实验，这些工作涉及专门能力，故一般由科学家进行。民主性的内容，即以民主制度中多数人的意见为标准，多数人的赞成或反对，在制度上即可被确定为人民的意志。

合规律性与合多数人的意志是有区别的，在实践中，两者有可能吻合，但并非必然吻合。如果能必然吻合，那自然是极好的事。符合规律的主张必然等同于人民的选择；或者，立法中多数人的抉择、决定，必然等同于合规律性。两者如果能够这样相互等同，实现高质量立法就很简单了。无论由科学家去做，或由大家表决以多数人意见为准，都能产生同样的结果。但现实并非如此，它们还是有可能发生冲突的。符合规律的主张可能遭到多数人反对，而多数人赞成的主张则可能是违背规律的。正如卢梭所说的：“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归；但并不能由此推论说，人民的考虑也永远有着同样的正确性。人们总是愿意自己幸福，但人们并不总是能看清楚幸福，而且唯有在这时候，人民才好像会愿意要不好的东西。”

在立法上，两项不同的追求，隐含着不同的制度设计导向。前者导向由了解规律的精英、专家作出决策的制度设计，后者导向由大众作出决策的制度设计。要实现两者融合，需要依托合理的立法制度或机制的设计，我们可以寄希望于全过程人民民主的立法机制将这两者融合起来。

最后，将立法成果内容中的科学性、民主性作为高质量立法的评价标准，应当是顺理成章的。但立法的合法性、合宪性是否也应成为高质量立法的一个标准，这里需要作一些分析。

党中央关于中国法治建设的文件还提出了“依法立法”的要求，《立法法》第５条规定的合宪、依法、维护法制统一的要求，对于保证立法的质量、保证法制的统一来说非常重要，甚至对于任何一个立法项目来说，都是必不可少的。只有依法、合宪，才能保证法制的统一。由此，法律体系的全部规范才能是内在和谐的、统一的，整个法律体系的构成才能符合其科学构成的要求。否则，规范间会相互支离、冲突，法律体系会被肢解。从法律体系的内容来说，只有依法、合宪、法制统一，才能保证整个法律体系所包含的人民意志的整体性、统一性。我们由此可以看到，依法立法可以被视为一个立法质量标准。

但是，合法性、合宪性首先不是一个高质量立法的要求，而是对立法活动及其成果的基本要求，违反这一要求的立法将被撤销。虽然我们可以说，合法性、合宪性也可包含高标准要求，在符合宪法原则和精神方面包含着无限向上追求的意蕴，在维护法制统一方面也可朝着精益求精的方向努力。但这两个向上追求的主张，其实已经走向和融入了立法的科学性和民主性要求。宪法的原则、精神是人民意志的集中体现。法制的统一，除法的内容须是统一的人民意志以外，还要求法律体系的创制必须符合法律体系统一和谐的构成性规律要求。所以，从高处上说，这些要求会被吸纳或并入立法的科学性和民主性的标准当中。此外，从整个法律体系的创生和发展意义上说，我们可以用民主性和科学性作为其质量评价标准，但不能将合法性、合宪性作为标准。因为整个法律体系的创生，就包括创制宪法。创制宪法时可以将科学性和民主性作为其质量标准，但无法将合宪性作为标准，即不能说创制宪法须有合宪性，从法律体系的整体发展来说也是这样。所以，将科学性和民主性作为高质量立法的评价标准，而不将合法性、合宪性独立与其并列，在理论上更为严谨。

三、全过程人民民主立法机制

可有效融合立法的科学性与民主性

全过程人民民主涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等过程与方式，包括人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。它涵盖了民主制度、措施、方法及运作机制，是过程与结果都具有的民主。现实中，我国的全过程人民民主正在不断发展和完善。

我们采用全过程人民民主的立法机制来保证立法科学性与民主性的结合。这个机制以人民代表大会制度为依托，并且已有相应的立法制度作为保证，它包含着党的领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。当然，这个机制也在不断完善中，2023年《立法法》的修改，就是一次进行完善的重大举措。这个机制以民主为基础，同时又保证立法的科学性得以产生和被采纳，是以民主的过程和决策方式来吸收和保障科学，而不是相反。因为，在国家决策、管理的根本制度上，没有科学和民主两个独立互不相干的制度。从国家的性质上来说，我们国家的一切权力属于人民，人民民主是我们的基本制度，因此在立法上，我们必须以民主制度为基础，将科学性的产生和采纳寓于民主的机制中，在全过程人民民主的立法机制中，实现立法科学性与民主性的融合。这个机制将立法科学性与民主性融合起来，其要点在于以下六个方面。

第一，党的领导，是实现立法科学性与民主性结合的重要保证。党对我们国家建设和发展事业的领导地位，取决于我们国家的性质和共产党的性质。同时，也是历史的选择和人民的选择，我国宪法序言对此作了表达。在立法民主意义方面，党的领导保证着人民的凝聚，保证着我国民主制度的性质和运作方向。在立法的科学意义方面，党对国家发展和立法大政方针的把握和坚持，保证着立法的根本方向及其与国家发展的整体协调。

第二，立法机构，即人民代表大会及其常委会，由人民选举的代表组成，代表具有不同界别的广泛性。立法机构的产生和构成凝聚着民主性。虽然，这些代表并非都是立法方面或社会管理方面的专家，但其中一些人是有这些方面的专门才能的。并且，由人民代表大会建立起来的专门委员会及其工作机构，通常由有相关专业知识的人员组成。人大的产生和组织构成状况，为立法科学性与民主性的融合奠定了组织基础。

第三，法律案、法规案的审议和通过，是由人民代表或人大常委会委员按会议法定程序进行的。法律案、法规案实际是对社会不同方面利益要求提出的安排建议，是对国家机关权力和责任提出的安排建议，它们经代表或委员按法定程序审议、表决，最终转化成人民意志。只要是法定多数通过的决议，即为人民的决定，是人民的意志，这不以学理的证明或证伪为前提，而是作为主权者的人民在制宪时的规定（参见我国《宪法》第2条、第64条）。认识和坚持这一点非常重要，因为我们必须防止在国家和社会管理中，出现以局部或部分民众的要求作为人民的要求来代替法律的现象。法律案、法规案中的利益分配方案，国家机关权责的安排方案，其所包含的科学判断与选择，如不同的法律调整方案有不同的社会效果及代价，最终由人民决定（宪法制度规定的代表多数决）。最终的抉择权属于人民，而不是科学家，这点最能表现立法中是民主吸收科学而不是相反。最终通过的法律案、法规案有可能是不太科学的或不科学的（这是立法中要尽量防止的不幸事情），但这种法律、法规也只有等待将来被依法撤销、废止或修改，而不能由任何人、任何组织以其不合人民要求为由停止实施。这也可能是实行法治需要承担的代价。

第四，立法规划、计划的形成，法律、法规草案起草，贯彻着党领导、人大主导、政府依托、社会各方广泛参与的要求，包括立法协商、科学论证、咨询、听证等活动方式。从立法规划的形成到法律、法规草案产生的过程和活动方式方面来说，既有立法机构自上而下征集民众意见和要求的活动，也有自下而上的民众参与和主张的表达，还有不同界别的协商、专业性的调查研究和科学论证、专门问题的咨询和听证，同时融合着政府执法管理方面的经验和科学信息。正是通过这样的过程及活动，在社会各种不同甚至矛盾的主张中，保证与客观规律相符合的社会普遍利益要求、普遍的价值观才得以集成，并成为提交立法机构审议的法律、法规草案，待审议通过后转化为人民的意志，成为法律、法规。法律、法规草案中科学性和民主性因素的凝结，依赖于这些过程及高质量的活动。比如，如果调查不深入、不全面，或者法律、法规草案起草不遵循法律规范构成的规律，都会降低草案中科学性、民主性的程度，这样的法律如果被通过，不但难以产生立法目的所期望实现的社会效果，还可能会产生预料之外的负面社会效应。要提高立法质量，这些过程及活动方式还存在值得完善的空间，对此将在后文叙述。

第五，公民通过立法联系点、立法机构和政府机构的网站等，表达立法建议、意见。本次《立法法》的修改新增了关于立法联系点设置的规定（第70条、第90条）。如果说前面第四点所谈到的参与活动对参与者来说还有一定的组织性，那么这一点与之比较，则在更大程度上保证了参与者的自主性和广泛性，为所有公民参与和表达各种意见提供了保障。当然，重要的是要完善意见的“上达”和研究，并让参与者得到参与的回音。无论意见是否被采纳，都应当让参与的公民感到，自己参与了国家的立法，受到了国家尊重地对待。这对于进一步提高社会的民主意识和加强社会的凝聚力来说是很重要的。

第六，备案审查，立法质量的监督保障。对不合法或不适宜的法律、法规能够提起审查，进而启动修改或废止程序。这一具体制度，在整个立法过程中，是保障立法质量重要的也是最后的一个环节，也是全过程人民民主立法机制所不能缺少的内容。对立法的民主监督，可追溯到古希腊的雅典民主制，当时雅典人以民众法庭通过诉讼方式来否定公民大会的立法，他们的法理观念是，人民无错，但可能受人误导。虽然早期的监督方式显得比较粗陋，但他们的理念则意蕴深远。我国《立法法》对立法文件的备案审查有专门的制度性安排，这其中包括特定国家机关及一般社会团体、企业事业组织以及公民对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合法性审查的启动（第110条），也包含特定中央国家机关、全国人大特定组织机构、代表团、代表或常委会委员联名，运用提案权，提出关于法律修改或废止的法律案。

概而言之，我国全过程人民民主的立法机制，是有现实的制度基础的。这个机制可以有效地将民众联系、大众参与、不同利益群体的协商、科学的调研和论证等融入立法过程，保证人民意志的集成，形成具有科学性和民主性的立法。但其作用的发挥，关键还在于实践中的有效运作，并根据社会发展要求不断完善。

四、需要避免的认识误区及需要加强的立法工作环节

在立法中贯彻全过程人民民主，需要避免以下三个容易形成的认识误区。

第一，对客观规律与主观选择关系的误解。

在我国立法理论研究中，主流的观点都主张立法要符合客观规律，客观规律是不能违背的，如果我们的主观选择违背了客观规律，就会遭受不利后果。有研究文献对科学立法论述得更为具体，比如，有学者提出，科学立法的标准是客观的，不因立法主体和立法方法的改变而改变。也有学者提出，立法的科学性否定经验立法，也否定主观立法。这些论述也都各有逻辑上的说服力。理论界似乎向我们传达了这样的意识，即科学的立法是符合客观规律的立法，符合客观规律的立法选择应当是具有唯一性的。因为，如果存在规律，那它应当是唯一的，社会发展、社会活动不可能有相互矛盾的规律，以至于我们的立法持一种方向是合规律的，持相反方向也是合规律的。

但立法实践给人们的感觉好像并不存在这样的状况。比如，我国刑法方面的醉驾入刑，特种刑事犯罪的责任年龄降到12周岁，对一些经济犯罪保留死刑，关于这些方面都有赞成和反对的意见，意见也都好像各有道理，但很难让人确信是法律修改前更合规律还是修改后更合规律，似乎立法主要是在回应大众的要求。又如，2020年因新冠肺炎疫情发生，国家迅速立法全面禁止食用野生动物，将原有的禁止范围扩大到人工繁育、饲养的陆生野生动物。法律原来的部分禁止和后来的全面禁止，何者更合规律似乎也不明显。2020年作出这样的立法是有其理由的。因为2019年年底开始暴发的新冠肺炎疫情，起初怀疑是由市民食用野生动物引起的。但到目前为此，没有证据证明这个传染病最初起源于中国，更无证据证明与市民食用野生动物相关联。相反，现在越来越多证据显示，在武汉出现病例以前，该病在世界其他一些国家已经出现。如果说该法是为促进文明而立，也很难证明允许通过人工繁育、饲养、驯化野生动物来扩大人们的食物来源是违反文明进化规律的，而否定这一路径是符合文明进化规律的。这项立法更多的是在疫情发生原因不明时及时回应了大众的恐惧，但很多养殖农户因此受到损失，这也是一种代价。如果当时先以临时行政措施而不是立法的方式来处置这一问题，是不是在制度上更为灵活有利，从而让立法工作可以做得更为从容、仔细？这些问题在事后是值得讨论总结的。在地方立法中要谈规律性好像更不容易。针对同一事情的管理，不同地方的法律对策更有多样性，也没有参差错落的成败对比来提示合规律性的差异。比如，老人乘车优待，上海将其作为老人津贴划到个人账户，许多城市则采用刷卡免费的方式；对于燃放烟花爆竹，有的城市是“禁放”，有的城市是“限放”；有的城市严格禁止在公共场所摆摊，有的城市的要求则比较宽松；有的城市禁止摩托车行驶，也有的城市不作限制；等等。这些不同的立法选择虽然各有利弊，但似乎没见到哪种选择特别遭到了客观规律的“报复”。如果要去论证这些立法与社会发展基本规律或者与中国社会发展规律的联系，则更让人觉得遥远朦胧，犹如雾里看花。

正因为规律的制约性不明显，使得在立法过程中，被表达出的“大众”意见通常更被注重，而没有表达出来的“大众”意见则可能被忽略，相关专家的调查研究、论证、咨询，虽然这种形式也存在，但内容和作用可能被淡化。规律性制约隐而不现，对于一些立法工作的领导者和推动者来说，也不容易生成对规律的敬重，他们可能更注重以自己的雄心来推动立法，以魄力来做决断。

其实，在立法领域，一些立法是否符合规律，经过一定时间（有时会很长）会有明显的效果显示。比如，土地是否允许流转，公有制以外的经济形式是否允许存在，我国宪法及相关法律修改前后的经济发展效果对比，可以让我们清楚了解到何者是与客观规律相符的。当法律由不允许转为允许并予以规制和保护，使土地和资金这样大量的生产要素得以解放，并可以在市场中得到有效配置，便极大地促进了社会生产力的发展。虽然不是所有领域的立法都会有这样突出的效果显示，尤其在地方事务、局部活动的立法领域，好像有更大的主观选择空间，可以更随意些，但规律仍是存在的，比如，因果律就直接地发挥作用，让立法产生好的或不好的社会效果。

规律的存在，并不否定或排斥人们的主观选择。社会发展的一般规律，体现的是人类发展的总体必然性，生产力发展推动生产关系变化，进而引起整个社会形态变化，文明程度由低级向高级发展且不可逆。但是，必然性是通过偶然性来开辟道路的，这恰如恩格斯比喻的，必然性像一条向前的直线，而偶然性则像围绕这条直线上下波动的曲线。在人类发展一般规律的支配下，不同族群、不同国家的发展也有自己特殊的规律性，同样也有着自己发展的偶然性。所以，人类不是被宿命拖拽前行的行尸走肉，而是可以通过主观能动性来推动和创造历史的主体。历史的前行，以及伴随着必然性的多彩历史风貌，是由人的主观能动性赋予的。

人类发展、具体国家发展的必然性和偶然性，最终由社会活动或社会关系变化的因果律表现出来。任何社会关系的变化都是有因的，任何社会活动（包括立法）的发生，作为原因，都会引出一定的社会结果，即社会关系的变化。在具体社会关系的调整和社会活动的管理中，人们的确有比较大的选择空间，但同时也受着因果律的支配。因果律的支配与人们主观选择的关系在于，当人选择了一种行为或社会活动管理措施，就必然要承受相关的结果。任何立法都不可能十全十美，在不同的利益要求中作出选择或协调，也都会有难以满足的一面，比如，环保排放标准的宽严，消费者权益保护标准的宽严，网络信息管理的宽严，城市立法中是否禁燃烟花爆竹，公共场所是否禁止吸烟，城市是否限制养犬和饲养其他宠物，等等，都关涉不同人群的利益，因此都有不同的主张持有者。而选择正像民谣唱的那样，天亦有难做之处：“做天难做四月天，蚕要温和麦要寒。行人望晴农望雨，采桑娘子望阴天。”立法所能做的，只能是尽可能兼顾各方要求，而遵循规律也就意味着，在社会活动或社会关系的多样互动可能性中，我们选择有利结果最大、不利结果最小的方案，并且考虑因果关系的延展链条，尽可能准确地安排有效措施来扩大因果链中的有利后果，并将不利后果控制在最小范围。同时，方案的选择和安排，在方向上应当符合自己国家和社会的发展规律，法律规范的拟定也要符合法律规范体系构成的规律。

我们可用计划生育法的规定为例来简略讨论一下立法与规律性的关系。从人口与经济发展的关系上说，以一定生产力水平和一定可用资源量为基础构成的经济规模，可以承载一定的人口，而经济的发展又以作为生产者和消费者的一定人口为条件。这两者的关联应当是有规律的。据统计，我国人口自然增长率在1982年达到历史最高点15.68‰以后，开始逐年下降，2018年起降到了4‰以下，我国人口结构在向老龄化方向迅速发展，所以近年来多有人大代表和政协委员提出，要尽快采取立法和各种措施来促进我国的人口增长，否则会逐渐衍生出经济和社会问题。2021年经修改的我国《人口与计划生育法》已规定一对夫妻可以生育三个子女，多地也及时修改地方法规和准备修改法规跟进，给予更长的产假及更好的福利保障以作鼓励。

从立法要考虑的社会规律方面说，人口的下降是多种因素造成的，除原来立法限制人口增长以外，自20世纪80年代以来，社会的生产方式、生活方式、家庭结构都发生了很大变化，这些都在不同方面影响着生育意愿。如果要促进人口的增长，立法和政府措施就应当针对多因而作，正所谓“对症下药”。除许可“三孩”外，还有教育（包括婴幼儿养育）、就业、养老等方面需要考虑。这是法要适应社会规律的一个方面。另一方面，我们在对产妇福利保障的措施进行安排时，如果立法将产假及其福利待遇完全交由用人单位负担，其引发的结果必然是给女性就业造成很大的障碍，这在社会活动的因果链中是完全可预见的。如何将这种负面作用降到最低，这又是立法需要用心的。比如，我们可以考虑根据女职工生育情况给予用人单位适当的税收减免，或者进一步改进和利用生育保险制度，或者建立政府基金按一定标准承担产妇津贴的一部分，以此来减轻用人单位的负担，进而把对妇女的生育和就业保障落到实处。这也是立法中主观选择的可能性。

另外，法律体系的构成也是有规律的，立法必须注意遵循法律体系构成的规律性要求，保证规范间上下有序，内部和谐无冲突。相比较国务院《女职工劳动保护特别规定》（2012年）中规定的98天产假和以工资为标准计算的津贴，地方立法延长的产妇休假并要求保证工资和待遇不变，实际已较大地增加了上位法规定的用人单位的法定负担。如果地方立法可以增加中央法律法规设定的公民或法人的义务而无界限，法律体系的内在协调就可能受到影响。

第二，对专家认识与规律性认识的误解。

专家由于其知识的专门性和研究的专门性，往往比一般人更能够认识规律，人们通常容易将专家的意见等同于对规律的认识，这在自然科学领域更容易发生这种现象。但在另一方面，由于对规律性进行准确地把握极不容易，尤其在社会活动领域，规律性比自然领域的更为隐晦，其可见性的展现需要更长的时间，专家的认识也往往不准确或不正确，因此人们也会排斥专家的意见，正像近年来一个流行的说法所表达的：“建议专家不要建议。”迷信和轻视专家的作用，对实现高质量的立法来说都是不可取的。立法中一般有专家论证、咨询的要求，我们需要正确认识专家的作用。对于立法科学性的实现来说，专家的在场或参与不一定能产生完全的保障，但没有专家的在场或参与则通常完全没有保障。

专家对于立法工作的参与，可以分为两种情况。一种是直接参与起草团队，无论是受托、受聘，或本来就在政府或立法机构中任职的专家型职员，这些参与起草工作的专家对立法项目的调查研究有专门的投入，掌握的信息比较多，对立法意图和社会问题的了解也比较深入，应当说对于保证起草工作的科学性内涵是非常重要的。但由于受托、受聘或工作职务的原因，他们通常会受到委托者或项目下达者意图的影响，有时还会受到更具体的指示、要求的影响，由于服务于委托的需要或服从指示的职责，他们在工作中与科学性的要求可能会有所偏离。专家参与的另一种情况是相关人员在起草团队之外，与起草项目没有什么组织联系，他们通常为受邀参与论证、咨询、询问，对立法项目提出意见、建议。由于独立于项目，意见表达也就更为开放，不太会受到项目下达者意图和要求的影响，因此更能按科学的思路去提出意见、建议。但是，这类专家如果不是原来在该立法项目领域有深入的研究，一般来说，其在专题调查研究上的投入当不如前者，其意见的科学性也会受到影响。所以，立法工作中的起草、论证、咨询、询问，应当注重这两个方面专家的结合。

另外也须注意，专家发挥保障立法科学性的作用也是需要条件的，包括专家自身条件和外在环境的条件。自身条件包括专家的专业知识和技能，以及求真务实的态度。调查研究，追求科学，只能唯真，不能唯上。专家的调查研究不能以证明领导人决策正确为目的。现在的研究中有一些需要克服的不良风气，“研究”之前先揣摸领导意图，“调研结果”和“论证”是为了迎合领导意图。一些大学和科研机构的学术评估机制中，又有以学者建议得到某级以上领导批示为评价学者研究质量的标准，这虽可鼓励学者服务实际，但容易引导学者去追随领导意图，淡化学者的科学精神。科学人士不说真话，这是立法科学性保证方面的大忌。外在的环境条件，指的是要有一个民主、宽容的环境。立法的科学调查研究，要追求对客观规律的科学认识，不能受舆论喧哗、特定机构或个人权势的支配。外在的民主、宽容环境，就是要有能够排除这些不良影响的机制。

第三，对民众要求与人民要求的误解。

在立法中贯彻全过程人民民主，立法机构会接收到来自不同方面的意见、要求，在立法的调查研究中，调研者也会主动接触到不同的主体。这些提出意见、提出要求的最直接主体，是人民。比较多的人民，通常称为民众、大众或人民群众。较多人的要求，在一般工作中也常常会被称为人民的要求，对这些要求的回应，也时常称为对人民要求的回应。这样的理解和界定，在一般工作中是没有什么问题的，对于公务员来说，有这样的理念也的确很好，有利于为群众服务。但是，如果在立法和法律实施过程中，这样泛化地将群众的要求和意见称为人民的要求和意见，就会产生误解和引发一些问题。比如，过去推行评选人民满意的法院、法官，导致一些法院、法官在处理案件时，将很大的注意力放在关注社会舆论对案件的评价上，有的还在庭审结束时向旁听席发放关于判决的问卷。这种情况的出现，在很大程度上是因为将群众意见误解为人民意见。人民意志其实就在法律中，而不在媒体或旁听席的意见中。即使是向旁听的人大代表和政协委员征求意见，也不能说这些意见代表了人民，因为这种工作过程并不是人大代表和政协委员依法履职的过程。

人民、人民要求、人民意志，在不同的场合、不同的学科中会有不同的界定。但在现代民主国家建立以后，在法律意义上，特别在宪法意义上，人民、人民要求、人民意志是一个制度性概念，而不是一个统计学或社会学等学科上的概念（但并不排斥其他学科这类概念的意义）。比如我国的宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，只有在制度意义上公民的整体（理论上还排除了敌对分子）才是人民。只有由民选的立法机构通过的法律，才称得上是人民的要求、人民的意志。地方立法也是这样，它虽然有局部性，但仍是按宪法和法律组织起来的人民的意志，只要不与宪法、法律冲突，它就是人民整体意志中的一部分。

人民要求、群众要求不能与法律中的人民意志对等，但他们的要求又是集成人民意志的基础。立法的过程，是一个集成人民意志的过程。这个过程需要认真对待每一个公民的意见和主张，特别是群众的主张。有学者提出，全过程人民民主的立法，就是要确保“立法权行使中人民的始终在场”。人民“始终在场”是一个很有意义的概念，但如果不作界定，就容易让人将公民、群众的在场，当作人民的在场。其产生的问题就是，一个立法方案，有赞成的人群，有反对的人群，比如我们的计划生育立法，从“一孩”到“二孩”，再到“三孩”，立法征求意见，也总会有反对者和赞成者，其中谁是人民？这其中谁都不能等同于人民，但这些意见构成了人民意志形成的基础。这些意见应当被收集起来，由起草者研判选择，经过科学论证，表达在法律草案中，最后经过人民代表大会的审议和表决，成为法律，表达在法律中的才是人民的意志。就算社会上一些人乃至许多人对法律有不同意见，那也是群众意见，这会是将来修改法律时再集成人民意见的基础。一个国家，在制度上不能有两个不同的人民的意见或意志。如果法律中有一个人民意志，法律外又有一个不同的人民意志，这是矛盾的，这种状况将会导致国家的危机。

立法的民主过程，必须向公民开放，向大众开放，必须保证公民、大众的在场。公民、大众的在场虽不能等同于人民在场，但没有公民或大众的在场，则人民一定不在场。因此，不能因为公民、群众不等于人民而对其有所轻慢，全过程人民民主，正是由公民、群众的参与才能实现的。

对于提高立法质量来说，需要注意在立法规划、计划的编制，草案的起草，以及法律案、法规案的审议这三个环节上加强全过程人民民主。对于这两个环节的问题笔者曾撰文做过一些讨论，但因其对立法质量的提高非常重要，这里有必要再作一些叙述。

第一，立法规划和立法计划的编制。

编制立法规划和年度立法计划，是为了统筹安排立法工作。根据《立法法》的规定和立法实践，我国的立法规划和年度工作计划由各级人大常委会工作机构编制，在全国人大层面的由委员长会议通过并公布，在地方人大层面的由地方人大常委会主任会议通过并公布。规划与计划的编制，既是一个根据社会发展来协调立法的机制，也是一个保证高质量立法的入口门槛。对此，《立法法》也有专门的要求。

立法规划和立法计划都由项目构成。为了保证立法的协调性，也为了保证立法质量，应当确定，提出立项的建议或要求，当附有一个较完整的立项报告。除对合法性进行说明以外，报告核心部分应当说明：本立法解决什么社会问题，本法对社会不同利益要求将作安排的大致方向或原则是怎样的，有无可选方案及方案比较，这样安排的利弊得失评估，会产生什么正面效果和负面影响，执法成本如何，等等。此外，报告尽可能要求附有社会问题调查材料、民众意见和论证材料。这是一个评估立项要求能否成立的基础，有这样的基础，在编制规划、计划时进行项目选择就有科学根据，而不是“估摸着”可行不可行。这样做，可以从立项开始时就保证立法的方向，并将有助于防止产生中央批评过的“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的问题，也有助于防止产生“政绩”立法这种虚浮现象。

第二，法律法规草案的起草。

立法审议的对象，是法律、法规草案。无论是全国人大或其常委会审议法律草案，或是地方人大或其常委会审议法规草案，其会议在时间上都是有限的。会议的工作除了审议通过法律、法规以外，还有国家和社会管理的其他重大事项需要讨论决定。因此，提交审议的法律、法规草案的质量就显得非常重要。虽然在国家层面有宪法和法律委员会根据代表团和其他专门委员会的意见对法律草案进行修改，地方人大有法制委员会做这项工作，但如果草案问题较大，就可能被延期审议或被搁置。

草案的质量会受到多种因素影响，但有两点非常关键，即由谁起草和如何起草。前者是人员构成，后者是工作方法和过程。实践中人们已有共识的是，人大没有力量起草全部的法律、法规草案；政府部门起草的草案，权力因素、部门因素太强；专家独立起草的草案，通常由于社会信息掌握不足和对政府权力运作规律了解不足，因而问题的针对性和可操作性不强。

起草的过程，是由汇集民众要求向人民意志转化的一个重要环节，也是立法科学性形成的重要环节。中央提出的“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”，对于高质量地做好起草工作的指导意义非常明显。从国家和地方两个层面起草工作有过的实例来看，对于已经列入规划或计划的立法项目，由人大牵头组织，由法律专家、特定问题专家及政府相关实务部门的人员共同组成工作班子，并开放性地接受来自不同方面的意见、建议，主动地调查研究，咨询和组织论证，这种起草方式的效果是比较好的。这种方式的优势在于，有人大工作人员的提前介入，有益于主导起草工作遵循立项确定的立法方向，并可以全面把握起草工作的信息；有政府相关人员的参与（中央立法如涉及司法制度，有司法部门人员参与），可以得到政府掌握的大量社会信息以及政府执法要求的信息；有专家的专门工作，可以较好地预测、评估各种选择产生的后果，可以将选择好的方案按法律技术要求表达为法律规范。当然，其效果还取决于工作过程上的开放，让群众意见进入过程，让不同的专家意见进入过程。

第三，法律、法规草案的审议。

法律案、法规案的审议，是群众中的利益主张、立法要求，经由法律、法规草案转变为人民意志最重要的一环，也是立法过程中将立法的民主性与科学性结合在一起的最终环节。所以，审议的质量非常重要。要提高审议的质量，就要保证人大代表和常委会委员对法律、法规草案中的信息有清楚的了解。这个方面要求提供丰富的关于草案的材料。这些材料应当包括关于法律、法规草案的专业性说明、论证，重大问题的听证材料，重要专题的调研报告，法律、法规草案所涉及的重大利益各方的意见，等等。其中涉及重大争议问题的资料，应当特别提请代表、委员在审议中予以关注。只有材料翔实，审议者才能了解立法所涉问题的各个方面，才能从全局上把握立法而避免受限于单一材料的引导。

保证提高审议质量的另一措施，是提高代表、委员的审议能力，这一点在地方立法中特别值得注意。由于代表和部分委员的兼职特点，难免在专业问题的认知理解上会有一些困难，对于来自基层的代表和委员，这样的困难可能会更大一些。这种困难会影响审议的质量。《立法法》在本次修改后的第20条新增规定：对于常委会提请全国人大审议的法律案，应提前一个月将法律草案发给代表，并可适时组织代表研读讨论。这对于提高审议质量而言是一个极大的推进，可以想见，地方人大也会有类似作为。《立法法》第21条也有规定，在全国人大会议中，各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见、回答询问。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。这些措施对代表理解法律草案是有帮助的。但是，这些临时的答询措施对于没有法律专业知识、没有立法经验的代表和委员来说，可能还远远不够，如果有更稳定、更个人化一些的帮助，将有助于提高他们的审议能力。也就是说，如果我们采用一种类似于立法助理的方式，由一个助理较稳定地协助几个代表或委员工作，做一些解释相关立法问题、寻找资料的工作，这将是极为有益的。这些助理，可以由人大与大学和科研机构合作，通过聘请或派出的方式来安排。这种做法，对于大学和科研机构加强理论联系实际、提高研究水平来说，也是有重要意义的。

总而言之，在立法过程中贯彻全过程人民民主，对于促进高质量立法非常重要。如果我们注意避免陷入前面提及的认识误区，并完善相关工作节点的工作，我们的高质量立法的实现是可以期待的。

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