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侯学勇：地方立法权扩容背景下的法律体系融贯 ||《地方立法研究》
地方立法权扩容背景下的法律体系融贯
侯学勇
（山东政法学院法学院教授）
本文来源于《地方立法研究》2023年第4期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
融贯是法律体系有效存在的必要条件。实践中的命题体系既能够以相互支持力度大的高度融贯状态存在，也能够以相互支持力度小的低度融贯状态存在。对融贯的不断追求，是法律体系发展与完善的基本方式。《立法法》授予设区的市立法权后，地方立法权扩容，地方法律规范在整个法律体系中的比重逐步增加。地方立法权扩大有助于法律体系的发展与完善，但也会导致不同层次、不同区域的法律规范抵触，产生立法割据、立法碎片化的风险，削弱法律体系的整体融贯程度。法律体系的融贯，既有赖于科学的立法活动，也有赖于高质量的司法裁判活动。在立法层面构建融贯的法律体系，应在坚持宪法至上原则的基础上重视备案审查工作，建设良好的地方立法质量提升机制。单纯依赖立法者并不足以完成法律体系融贯重构的重任，法律体系的融贯化，还依赖司法过程中法官的理性裁判。法官积极援引并建构性地解释地方法律规范，有助于法律体系融贯程度的提高。
关键词
目次
一、融贯是法律体系有效存在的必要条件
任何一个体系的存在，都必然有某种程度的融贯。但是，完全彻底的融贯只是一种理论假设。现实世界的体系性事物，包括法律体系，都无法实现完全意义上的融贯。即便如此，融贯论依然具有不可或缺的价值，对融贯的不断追求是法律体系有效存在的必要条件。
（一）融贯的概念界定
融贯一词有其特定的逻辑内涵。“融贯”或“融贯性”译自英文coherence，内涵不同于consistency，后者通常被译为“一致”或“一致性”，意思是指两个命题之间不存在逻辑上的矛盾。而对于融贯，麦考密克的表述更为通俗易懂。他认为，从逻辑上来看，一个命题在与其他命题的关系中不存在矛盾或冲突，它们就是一致的；而融贯指的是两个乃至更多的命题融合在一起，在整体上能够产生意义而呈现出来的一种性质。一致与不一致之间的区别是显而易见的：两个命题之间，要么没有逻辑矛盾，要么有逻辑矛盾，没有逻辑矛盾就是一致的，有逻辑矛盾就是不一致的，不会出现既有矛盾又没有矛盾的情况。而融贯与不融贯之间的区分却并不那么容易。命题之间的融贯，在很大意义上体现为它们之间的相互支持力度。原则可以支持规则，从而使后者融贯，融贯就是规范之间的相互支持关系。在一定意义上来讲，融贯是指命题之间形成的相互支持关系，它们之间相互支持的力度越大，融贯程度就越高；命题之间相互支持的力度越小，融贯程度就越低。融贯是一个具有程度属性的概念。
（二）融贯与法律体系的复杂关系
实践中，融贯与法律体系的关系比较复杂。融贯概念具有的程度属性，允许实践中的命题体系既能够以相互支持力度大的高度融贯状态存在，也能够以相互支持力度小的低度融贯状态存在。一般来说，法治成熟国家的法律体系，规范之间的冲突相对较少，彼此支持力度较大，融贯程度较高；法治建设初期国家的法律体系，规范之间的冲突相对较多，彼此支持力度较小，融贯程度较低。中国特色社会主义法律体系初步建成至今，不过十年多一点的时间，整体上正处于需要尽快完善的早期阶段，立法技术并不成熟，规范之间不协调现象较多也属正常。设区的市多数是初次获得立法权，缺乏立法经验，在一片空白基础上生产出来的法律规范，彼此之间存在许多不一致的地方，也是情有可原的。现实的问题是，中央和地方层面的法律规范之间会存在许多不一致或相抵触的情况，但即便如此，这个庞杂的规范体系依然稳定运行且不断优化。
既然体系是若干事物互相联系构成的一个整体，也就意味着内部构成要素应当相互支持。那么，一个可以称作“体系”的事物，自然应当满足一定程度的融贯要求，最低限度的融贯是该体系有效存在的必要条件。由于融贯具有程度属性，有的体系融贯程度低，有的融贯程度高，因而融贯并不构成一个体系有效存在的充分条件。虽然实践中经常遇到法律规范冲突，但这是一个阶段性的表面现象。规范冲突是阶段性现象，主要因为融贯的程度属性决定了，法律体系必然一直处于从相对不融贯到相对融贯的自我更新和完善过程中。在这个过程中，旧的冲突不断消失，新的冲突不断涌现。但就法律体系的整体来讲，冲突现象会逐步趋于减少，体系融贯程度逐渐提高。规范冲突是表面现象，主要是因为该现象的存在并不能否定两种类型的融贯关系在法律体系中存在的必然性：一种情况是任何法律规范与宪法规范的关系必须是融贯的，否则，该法律规范就涉嫌违宪，将会被移出现有体系。所有法律规范的制定均需遵守宪法至上原则，不得与宪法规范相抵触。这是把诸多法律规范汇聚到一个体系，并维系该体系正常运转的基本要求。另一种情况是，任何一类法律规范在相对较小的局部范围内必然需要保持一定程度的融贯。比如关于人身损害赔偿，在侵权责任法律规范范围内，相关规范是相互支持、彼此融贯的。在这个范围内，法律规范必须保持一定程度的融贯，否则，侵权责任法律规范独立成编的小范围体系正当性便会受到影响。尽管合同领域的有关规范与侵权责任规范规定的不尽一致，但是，二者之间的冲突并不能否定侵权领域内规范之间的融贯关系。同理，合同法律规范与合同领域外法律规范之间的冲突，也不能否定合同领域内规范之间的融贯关系，合同领域必然也存在自己小范围的规范融贯。
（三）法律体系中的规范融贯与规范冲突
法律体系必然包含一定程度的规范融贯，同时也允许一定程度的规范冲突现象存在。法律体系是一个庞杂的整体，内部包含许多价值取向相对独立的内容。这些内容分别会在自己的影响范围内，形成融贯的规范体系。如民法规范与刑法规范，各有不同的价值追求，能够在各自的影响范围内，分别形成大体融贯的规范体系；而民法领域中的违约责任规范与侵权责任规范追求的价值目标又有所不同，它们会在更小范围内形成各自的融贯体系。不同领域、不同层次，皆有可能形成范围大小不同的融贯的规范体系，这被拉兹称为“融贯性口袋”。融贯性口袋是局部范围内的规范融贯，一旦问题的处理超出某一融贯性口袋的范围，就可能会遇到不同融贯性口袋之间的规范冲突问题。这是因为，即使有宪法至上原则的存在，也只是给具体法律规范与宪法规范之间的关系提出了不相抵触的要求，而具体法律规范之间是否抵触、能否融贯，则要取决于更为具体的其他因素的影响，不是单纯坚守宪法至上或不与上位法相抵触就能解决的问题。违约责任规范与侵权责任规范，单独就其中任何一类规范与宪法规范之间的关系来看，都不存在抵触情况；但是，一旦涉及某个具体问题的处理，就难免会出现不同类型规范之间规定不一致的情况。《立法法》授予设区的市地方立法权之后，更是进一步加大了地方法律规范与中央法律规范纵向抵触、地方法律规范与地方法律规范横向冲突的可能性。授予设区的市地方立法权，主要目的在于激发地方活力，提升地方法治竞争力，实现各具特色的依法治理。针对同一事项，不同区域各自制定的规范不相一致，是一种立法常态。小范围的规范融贯与大范围的规范冲突并存，将是中国法律体系依靠地方法律规范发展完善过程中的常见现象。尽管规范冲突常见，但基于宪法至上原则的存在，由宪法统率、约束具体法律规范的制定，规范冲突产生的张力不会明显超出规范融贯产生的合力，法律体系在整体上得以维系并发展完善。
规范融贯与规范冲突并存的现象，容易误导我们认为融贯并非是法律体系有效存在的必要条件。但是，揭开现象看本质，凡是作为体系的存在，融贯是其必不可少的条件。只不过，实践中的任何体系，都是在不同程度上满足了融贯的要求，较低层次融贯的体系，都会努力向更高层次的融贯迈进。多个体系之间一旦产生竞争，哪个体系更为融贯，哪个体系就具备了初步的正当化理由。这是因为，一方面，法律体系内部各部分之间的融贯程度越高，该体系就越具有形式上的合理性，融贯使法律体系与形式正义建立联系。另一方面，法律体系的融贯总是意味着一种道德上的选择，越是融贯的法律体系，从道德的角度看就是越好的，融贯使法律体系与实质的道德价值建立联系。所以，能够称得上是“体系”的事物，至少要满足一定程度上的融贯要求。否则，该体系就无法具备形式或实质上的正当化基础。
二、地方立法权扩容对法律体系融贯的影响
地方立法权扩容，直观的体现是地方立法主体范围的扩大以及地方法律规范数量的增加。《立法法》2015年修改之前，除省级立法主体之外，只有49个较大的市享有地方立法权；《立法法》修改之后，截至2020年8月，全国有322个设区的市享有地方立法权，其中新赋予地方立法权的设区的市273个。从地方法律规范数量来看，自《立法法》2015年修改以来，省、设区的市地方性法规占据全国人大常委会接收报送备案的规范性文件总量的绝大多数。全国人大常委会2019年备案的省、市级地方性法规分别是516件、718件；2020年备案的省、设区的市（自治州）地方性法规分别是500件、563件；2021年备案的省、设区的市（自治州、不设区的地级市）地方性法规分别是779件、688件；2022年备案的省、设区的市（自治州）地方性法规分别是500件、495件。近几年制定生效的地方规范性文件数量巨大，在全国规范性文件增量中占据数量上的绝对优势，法律体系的发展完善呈现出主要依赖地方法律规范的不断制定来完成的特点。《立法法》2023年修改又将基层治理纳入设区的市地方立法权限范围，未来势必会进一步增加地方规范性文件的制定数量，这对法律体系的整体融贯将产生较为复杂的影响。（一）地方立法权扩容对法律体系融贯的积极影响
地方法律规范比重的不断增加，有利于法律体系的整体融贯。中国法律体系的早期建设目标是尽早搭建整体框架，以便在重点领域多快好省地制定急需的法律制度。法律规范的制定更多考虑的是全国范围的普遍适用性，立法的基本原则是宜粗不宜细，是典型的粗线条立法。在这一原则指导下制定的法律制度，在20世纪下半叶的计划经济时期，适于满足全国一盘棋的整体需求。但在市场经济高度发达的今天，精细化的、有针对性的条款设置更符合社会发展的需要。地方法律规范的大量出现，恰恰能够弥补法律体系早期建设的不足。第一，地方法律规范内容具体、可操作性强。地方立法中的实施性立法，能够有效弥补全国性法律规范概括性较强、操作性不足的局限，提高地方法律规范在内容上的明确性和可操作性，便于市场主体准确预测行为后果，树立法律权威。第二，地方法律规范针对性强。授予设区的市地方立法权的主要目的在于激发地方活力，增强地方竞争力，地方法律规范基本都是地方立法机关结合本地发展需要，有针对性地设定条款内容、提出法治化处理方案，凸显地方特色，体现地方制度软实力。这在地方自主性立法中体现得尤为明显。第三，地方立法也是中国法律体系创新的源泉。地方立法中的先行性或试验性立法，可以在国家层面的法律制度缺位的情况下，针对社会新生事物先行立法，在实践中不断为国家立法积累经验。面对经济社会发展需要而制定的创新性法律制度，有很大一部分来自地方立法经验积累，而后推广到全国施行。就这几个方面来看，地方法律规范在整个法律体系中的比重增加，无疑有利于构建各具特色、与当地经济社会发展需要相适应的地方法律规范，能够对国家法律体系的整体融贯，起到积极的推动作用。
（二）地方立法权扩容对法律体系融贯的消极影响
当然，地方法律规范的大量增加，对法律体系整体融贯产生的消极影响也是显而易见的。首先，地方立法权力的扩大，一定程度上分化了中央立法权，存在降低法律体系整体融贯程度的风险。设区的市普遍获得地方立法权，尽管其立法权限仅着眼于城乡建设管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等四类事项，与《立法法》2015年修改前的较大的市相比而言，在立法事项范围上有了较大程度的限缩；但由于设区的市这一级立法主体数量的大幅增加，使地方立法权在与中央立法权的比较关系中，话语能力实际上增强了许多。设区的市可以根据自身需要，自主制定适于当地经济社会发展需要的法律规范，在丰富法律规范内容、增强地方活力的同时，无形中会弱化中央在立法权上对地方的控制力。虽然《立法法》明确规定，设区的市地方立法不得违背宪法，不得违反法律、行政法规，且只能在有限的领域进行，但毕竟是设区的市普遍获得立法自主权，322个立法主体产生的法律规范增量不容忽视。这不仅会增大地方法律规范之间彼此冲突的可能，而且也会使其与宪法、法律相抵触的概率呈几何级数增大。显而易见的逻辑是，下位法基数越大，产生偏误、与上位法规定不一致的可能性就越高。如2020年开展的涉及民法典的法规、规章、司法解释及其他规范性文件的专项审查和集中清理工作，发现需要修改或者废止的地方性法规543件、地方政府规章和规范性文件1874件；2021年开展的涉及行政处罚内容的规范性文件专项清理工作，发现需要修改或者废止的规范性文件4012件中，地方性法规725件，地方政府规章和规范性文件2570件。这些数据表明，地方法律规范数量的增加，确实是影响法律体系融贯程度的一个重要风险因素，一定程度上弱化了中央在立法权上对地方的控制力。
其次，普遍赋予设区的市自主立法权力，会产生地方保护法律化的风险，弱化人们对法律应当整体融贯的认知。我国是单一制国家，地方权力虽然来自中央权力授予，但也有其独立性，尤其是分权式改革后的地方政府独立性日益增强，逐渐成为相对独立的利益主体。有独立的利益，就会产生独立利益的保障需求。地方立法权扩容，正面激励地方发展主动性、积极性的同时，也使得地方利益合法化、地方保护主义法律化成为难以避免的现象。地方立法实践中常见的立法模式是，地方人大及其常委会将大多数的立法草案起草任务交给地方政府或其部门来完成。地方行政机关是地方经济社会事务的具体管理者，掌控地方具体管理活动信息和资源，而这些信息又是地方立法高度依赖的基础数据，可以说，地方政府及其部门对地方立法享有实质性的控制权。受政绩考核压力与地方利益最大化动力的驱使，地方政府及其部门在拟定立法草案过程中，天然地会将地方利益或部门利益融入其中。如何借由立法扩充地方行政部门权限、减轻地方行政部门责任，可能是行政主导模式下的地方立法过程难以避免的内容。如此，过于独立、自主的地方立法，可能会使立法的“地方主义”蜕变为地方保护主义，地方竞争转变为地方恶性竞争。这难免会增加经济社会运行成本，弱化人们对法律应当整体融贯的心理认知，进而影响人们对法律的认可与信任。
（三）地方立法权扩容的双重影响与法律体系对融贯的不断追求
对于法律体系的整体融贯而言，地方法律规范的大量涌现是一柄双刃剑。一方面，地方法律规范的出现有利于提高法律的确定性程度，促进法律体系整体融贯。相对于中央层面的法律规范来说，地方法律规范多是对上位法的实施性规定，以及针对当地特点的创新性规定，其突出特点是内容具体、明确，确定性和执行性比较强，总体上有利于强化法律的确定性，有利于人们根据地方法律规范预测相对确定的结果。但从另一方面来讲，地方法律规范的这一特点，又会对法律的确定性及体系的开放性产生冲击，降低法律体系的融贯程度。针对同一事项，各个设区的市根据本区域实际情况制定相应规范，在某一区域被允许的事项，在另一区域有可能受到限制，这对于行为主体来讲，就成了不确定的事。另外，小视野范围确定的事情，在大视野范围中可能是不确定的；眼前确定的事情，未来可能就是不确定的。因此，只能覆盖较小范围事实的具体性规定，对法律的开放性来讲或许是一种消极影响。地方法律规范过于具体的规定，无法覆盖较大范围的事实问题，不易覆盖新的社会现象，在很多时候难以适应社会快速发展的需求。
法律体系发展所面临的一系列困难，促使其必须不断追求融贯。一直以来，受中央集中管理体制的影响，中央层面的法律较为丰富、发达，地方层面的法规相对贫瘠、弱势。基于社会整体平衡发展的考虑，为释放地方活力，授予所有设区的市地方立法权。地方立法权限的扩大，在增强法律体系局部适应能力的同时，也增加了不同区域之间规范协调的难度。尤其是东部与西部、南方与北方、沿海与内陆的经济社会发展差异较大，不同区域之间的法律制度差异不断增大，体系内部横向融贯难度增加。正因为存在挑战，才促使事物不断发展完善。这样一个整体结构复杂、内部规范繁乱的“体系”，既要维持自身平衡，又要适应外界环境变化，只能持续追求融贯，不断优化自己。这成为法律体系维持生存、进而发展的必然途径。
法律体系的融贯，不仅涉及规范之间关系如何的问题，而且涉及通过何种途径得以实现的问题。在一个相对融贯的法律体系中，规范之间的逻辑关系至少体现为两个方面：一方面，体系中的法律规范应当尽可能地无冲突且相互支持；另一方面，一旦法律规范之间发生冲突，能够通过合理的技术手段予以解决，从而使法律体系变得更为融贯。如此，则可以从两个层面观察法律体系的融贯问题：一个是立法层面，通过科学的立法活动，构建尽可能无冲突且相互支持的法律规范体系；另一个是司法层面，借助法官对法律规范的建构性解释，化解、协调规范之间的不一致，使法律体系整体上更加融贯。
三、法律体系融贯的立法构建
（一）立法内容的规划引导
维护宪法秩序是地方立法必须遵循的基本原则。设区的市普遍获得立法权，地方立法自主性提升的同时，地方法治紊乱风险也大幅增加：多数设区的市缺乏立法经验，缺少立法专业技术人才，短时间内制定出来的地方法律规范，呈现明显的同位法抄袭现象，与上位法规定相违背的内容也时常出现。为降低地方法律规范与中央法律规范相抵触的比例，宪法至上是地方立法必须严格坚持的原则。法律体系的融贯，不仅要求规范之间不存在逻辑冲突，而且要求规范之间建立积极的逻辑关系。这一“积极的逻辑关系”建立的坐标原点，就是宪法。在法律体系实现融贯的过程中，所有法律规范必须以宪法为原则进行整合。地方立法权扩容的主要目的是进一步激发地方活力，提高地方立法竞争力。在这个过程中，中央并非一放了之，而是要为其提供一个以宪法为核心的良性竞争秩序，在地方与地方之间形成相对健康的制度竞争氛围，确保地方保护主义、机会主义倾向不成为地方立法的主流趋势，避免地方之间的制度竞争蜕化为恶性竞争。
为此，立法内容的规划引导必须坚决维护宪法秩序，坚守法治统一。借助中央力量充分授权地方自主立法，是处置法治统一与地方立法紧张关系的基本策略。国家治理体系和治理能力现代化、法治化要求中央转变治理方式，由过去事无巨细的具体规则设计者，转变为制度竞争秩序的设计者和维护者。在立法领域亦应逐步实现中央与地方立法关系的现代化、法治化。中央在重要领域、关键问题上制定基本原则，发挥把握地方立法方向、引导地方立法走向的作用，地方在符合中央指引方向的基础上，结合实际制定具体制度，妥善处理地方问题。这一方面体现为立法规划或立法工作计划的引导。在中央层面，全国人大常委会以及国务院均会根据中央政策趋势和国家发展需要，筹划并公布五年任期内的立法规划；与此同时，全国人大常委会和国务院每年公布年度立法工作计划，也成为一项立法惯例。中央中短期立法规划或计划的制定，引导着地方立法机构锚定中央立法基本走向，在大方向上与中央立法保持一致的基础上，因地制宜地制定地方制度，解决地方问题。另一方面，中央引导地方立法走向还体现在重点领域的立法引导上。通过重点领域的中央立法，引导各地在国家法律体系框架下，充分结合自身具体情况，制定各具特色的具体制度。如借助制定《长江保护法》的东风，全国人大常委会对长江流域保护领域展开规范性文件清理和审查工作，引导长江流域各省份对流域生态资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等方面的地方法律规范进行专项清理，发现需要修改或者废止的规范性文件322件，其中涉及省级地方性法规107件、地方政府规章和规范性文件178件。这势必会对长江沿岸各省份制定长江流域生态保护规范性文件时的立法思想和主要内容产生重要影响。可以预测的是，2023年4月1日《黄河保护法》的生效，也会对黄河流域各省份今后制定黄河生态保护和高质量发展相关规范性文件产生深远影响，尤其是该法确立的“重在治理、要在保护”基本思想，生态优先、绿色发展原则，山水林田湖草沙一体化保护与修复机制等，无疑会成为地方立法无法回避的重要内容。
（二）备案审查的监督纠偏
立法监督是确保地方立法坚定维护宪法秩序、维护国家法治统一的重要途径。备案审查是一种常见的立法监督方式，要求已公布生效的规范性文件在一定期限内报送有关机关备案，备案机关对该规范性文件进行审查并提出相应建议。备案审查过程不影响有关规范性文件的效力，因而这种监督方式能够较好保障规范性文件制定机关立法权力的有序运行，广泛应用于我国立法活动中，成为地方立法监督的主要方式，对法律体系的整体统一、协调融贯，发挥着不可替代的保障作用。
备案审查工作机制不断完善，有效维护了国家法治统一。备案审查制度最早出现在国务院1990年出台的《法规、规章备案规定》中，后在2000年制定的《立法法》中对其进行了明确规定，而后又经过2015年、2023年的修改，时至今日形成较为完善、系统的规定，维护着我国法律体系的统一、融贯。经过三十余年的实践经验积累，备案审查工作形成的十二字方针“有件必备、有备必审、有错必纠”，已经成为备案审查工作的总要求或基本原则，指导全国人大常委会、国务院备案审查工作机构不断扩大备案范围、加大审查力度，保证党中央令行禁止、维护国家法治统一、保护公民法人合法权利。除了《立法法》明确规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章依照规定分别报有关机关备案之外，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督的对象，其制定的规范性文件均被纳入人大常委会备案审查范围，“一府一委两院”制定的规范性文件全部纳入备案审查范围。十三届全国人大常委会五年来共接收报送备案7261件规范性文件，最大限度实现了“有件必备”的目标要求；备案审查工作机构对依法报送备案的各类法规、司法解释、特别行政区本地法律开展主动审查，对公民、组织申请的17769项审查建议认真研究处理，对生态环境保护、民法典、长江保护法、人口与计划生育法、行政处罚法、食品药品安全等20多个领域的规范性文件进行专项审查，对其他备案审查机构通过衔接联动机制移送的500多件法规、司法解释进行审查，基本实现“有备必审”；备案审查工作机构坚持问题导向，通过沟通协商、提出书面意见、发函、约谈督促等方式，督促制定机关纠正审查中发现的问题；在五年任期内，十三届全国人大常委会督促、推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文件25万件，有效维护了国家法治统一，保障了公民法人的合法权利。
备案审查工作的全面施行，有效纠正了地方立法中的偏差行为。在十三届全国人大常委会督促修改完善或者废止的25万件规范性文件中，地方性法规、规章占据了很大的比例。如2019年全国各地修改地方性法规300件、废止44件；2020年开展野生动物保护领域规范性文件专项审查和集中清理工作，发现需要修改或者废止的419件规范性文件，其中，省、设区的市级地方性法规78件，单行条例、经济特区法规、地方政府规章和规范性文件304件；2021年开展涉及计划生育内容的规范性文件专项清理工作，发现需要修改或者废止的规范性文件3632件中，其中，地方性法规57件，地方人大及其常委会决定、决议44件，地方政府规章和规范性文件3437件。这些数据一方面表明，地方法律规范数量的增加确实会对法律体系融贯程度产生一定程度的负面影响；另一方面也说明，备案审查制度的全面实施对于维护国家法治统一、保障法律体系融贯，做出了不小的贡献。
（三）地方立法权限范围的适度扩大
在一定意义上来讲，地方立法权扩容实质是中央与地方在立法权力上的再分配问题。从地方立法主体数量上看，省级以下的地方立法主体由《立法法》2015年修改以前的49个较大的市，增加为322个设区的市，中央大幅度向地方下放立法权力。让地方有充分的空间自主管理地方事务，符合未来主要依靠地方创新发展支撑的社会发展趋势。但从立法权限范围来看，设区的市比原来较大的市的立法权限有了不小的收缩。《立法法》2015年修改之前较大的市立法，仅在内容上有“不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”的要求，并无具体事项范围的限制；而《立法法》2015年修改设区的市立法范围被限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的事项上，立法权限范围明显收缩。这在一定程度上合理调控了那些初次获得立法权的设区的市，因专业人员不足、立法能力较低，而可能产生的立法质量低下的风险。但是，由于立法权限范围的严格限制，设区的市立法空间有限，诸如在基层社会治理、社会医疗保障、科学教育事业发展等迫切需要自主立法处置的事项上，并不能根据本地实际需要创新制度措施。这样反而会迫使有真正需求的地方立法主体，可能对三项立法权能事项扩大解释，把原本不属于三类事项范围的地方事务塞入其中；或者仍然因循旧路，制发各种红头文件，采用非法治方式施行地方治理。因而，将地方立法事项严格限制在一定范围内的做法，并没有很好地实现立法放权的目的。
经过近十年的立法实践，国家已对这一问题有了较为充分的认识。《立法法》2023年修改，进一步扩大了地方立法权限，设区的市立法权限由原来的三项扩展到四项，基层治理被纳入地方立法的权限范围；同时，原来的“环境保护”也调整为“生态文明建设”，覆盖范围有了较大幅度增加。适度放宽地方立法权限，使地方事务处理需求与立法权限范围大体一致，为不同区域的立法主体留出充分的制度竞争空间，反而能促使地方改革走上法治轨道，激发其制度创新积极性。地方主体之间的横向制度竞争需求，会促使其在立法内容上主动谋求与中央法律的合理衔接，否则，备案审查被驳回而额外增加的各种成本，会使之在与其他区域的竞争中落于下方。授权是为了限权。将地方事务治理，从原来依赖红头文件的法外治理模式，通过法定程序转化为地方立法规制的法治模式，能够有效避免地方治理非法治化的风险。在这个意义上的充分放权，加上中央立法方向指引、备案审查纠错，是地方治理法治化与中央监督法治化的双重叠加，能够有效维护中央立法权威和法治统一。
在某些具体案例中，全国人大常委会备案审查工作机构对地方立法探索的支持，也在一定程度上反映了地方立法权限范围适度扩大是有益的尝试，长远来看有利于法律体系的整体融贯。在2021年的全国人大常委会备案审查工作情况报告中，有一起案例，因备案审查为地方立法开展立法探索提供支持、为地方立法创新留下余地而引人关注。在这起案例中，有公民针对某地方性法规设置了高于道路交通安全法处罚幅度的行政处罚，提出审查建议。全国人大常委会法工委依法予以审查并作出结论：该规定是地方人大基于非机动车上路行使数量多、速度快、安全性差、事故多发、伤亡率高的新情况，考虑道路交通安全管理的实际需要而做出的回应，既符合法律精神和法律原则、解决了地方法治实践中急需解决的问题，又在一定程度上补足了国家法律规定中的滞后性局限，为进一步修改完善国家法律提供了实践经验，应当予以支持。全国人大常委会对该地方性法规相关规定的认可与支持表明，地方可以在一定范围内进行立法探索，为完善国家法律相关规定提供地方经验，发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用。如何在坚持国家法治统一的前提下，给地方合理放权，扩大地方立法空间，让地方先试先行，发挥其试验田作用，创新地方发展方式，避免因备案审查工作的加强而压缩地方依法立法空间和立法创新探索势头，是备案审查工作未来需要面临的挑战。当然，这种尝试从长远来看，是有利于国家法律体系整体融贯的。
当然，无论是强化备案审查，还是适度扩大地方立法权限范围，核心都聚焦一个前提条件，即地方立法质量必须得到有效提升。因而，必须建立健全良好的地方立法质量提升机制。如省级人大常委会对设区的市地方性法规、规章行使批准权力时，加强审查，将不利于立法质量提高的有关问题、与上位法相抵触的相关内容，在实施之前过滤掉，在立法实践中起到了很好的查漏补缺功能，对于设区的市立法质量提升起到了积极的促进作用。如加强立法业务培训，逐步提高地方立法人员的专业化程度及立法技术能力；完善地方立法公众参与机制，积极推进公众参与立法过程；探索委托第三方专家立法制度，弥补地方立法机构专业力量不足等措施，都可以从不同角度有效提高地方立法质量，减少与中央法律抵触的可能。
（四）法律体系的实质价值融贯
法律体系融贯的立法构建，不仅要在形式上构建体系完备、内部协调、中央法律与地方立法统一的法律体系；而且要在实质上保持法律体系与社会主流价值体系之间的融贯协调关系，使法律体系在价值选择上与社会实质正义观念保持一致。法律体系越是融贯，意味着该体系越是道德上最好的选择。地方立法权扩容之后，想要实现法律体系在价值上或道德上的实质融贯，地方立法应当做好以下三个方面的工作。
首先，地方立法应当坚持中国共产党的领导。我国《宪法》规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以国家根本大法的形式确认中国共产党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，为党对立法工作的全面领导提供了宪法依据、法理基础和法治保障。坚持党对立法工作的全面领导，是社会主义法治的基本原则，是依宪治国的重要内容，是实现社会主义法律体系价值融贯的前提条件。在地方立法工作中坚持党的领导，应当善于将党的政策要求与地方实际相结合，推动党中央决策部署在地方立法工作中切实落地。如党中央提出的“生态优先，绿色发展”要求，不仅在《长江保护法》《黄河保护法》中均以基本原则的形式得到落实，聚焦生态法治建设的地方立法中也不断将其转化为具体法律条文。如《湖南省洞庭湖保护条例》规定了绿色发展原则，并专章规定了绿色发展的相关制度，成为长江流域保护地方立法可资借鉴的范例。党对地方立法工作的领导是全方位的领导，地方立法工作不仅要牢固树立党的领导立法理念、立法过程中始终坚持党的领导、立法结果始终体现党的领导，而且要不断完善党领导地方立法的体制机制，把党对地方立法工作的领导落到实处。
其次，地方立法应当以经济建设为中心，贯彻新发展理念。地方立法工作应当与党中央的决策部署、与国家发展的大政方针相一致，始终坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。地方立法应当围绕贯彻落实党的二十大精神、贯彻落实新发展理念，突出地方特色，加强重点领域立法。如地方立法可以围绕体制机制创新、市场环境维护等方面推动经济高质量立法；围绕国家近几年制定修改或需要制定修改的突发事件应对法、传染病防治法、野生动物保护法、动物防疫法等法律，结合地方实际，就应对公共卫生突发事件、保障人民群众生命安全等问题有计划、有步骤地进行地方立法的立改废工作。其他诸如惠民立法、生态环保领域立法、弘扬社会主义核心价值观立法、地方协同立法等领域，都是地方立法贯彻新发展理念的重点工作领域，地方立法对这些事项的合理规范，有助于地方立法与中央法律在实质价值取向上保持一致。
最后，地方立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观。社会主义核心价值观作为一种高度凝练的思想观念，是新时代广大人民群众的共同价值追求和社会健康发展的精神指引。核心价值观所蕴含的道德规范基础与社会主义法治的价值追求相契合，地方立法倡导和弘扬社会主义核心价值观，是推动社会主义精神文明建设的重要举措。核心价值观在国家精神指引、社会价值导向、个人行为规范三个层面发挥作用，地方立法可以结合各地具体情况，在不同领域实行不同层次的法律引领。如已有二百多个省市制定出台的《文明行为促进条例》，主要聚焦公民个人行为的统一规范，将社会主义核心价值观关于个人行为规范的价值理念固化于制，从而起到使公民的日常行为与社会主义核心价值观的要求相一致的效能，通过具体列举的方式提倡文明行为，对不文明行为衔接其他法律法规或作出新规定予以处罚，加强个人的社会责任感，提升社会主义精神文明建设水平。虽然，社会主义核心价值观被积极推动融入地方立法实践，在法律效果与社会效果上均有积极表现，但基于立法技术与立法能力的原因，社会主义核心价值观融入地方立法还存在导向性、针对性、可操作性、保障性不强的问题，因而，社会主义核心价值观不能仅在静态的法规文本层面融入地方立法，而且需要采取诸如增强法治教育和德治教育，充分发挥目的条款的价值宣誓功能、原则条款的概括指引功能、规则条款的刚性约束功能，使之贯穿法规解释、修改、废止等地方立法全过程，增强人们的情感认同，提升地方良法善治水平。
四、法律体系融贯的司法完善
法律体系的融贯，可以有静态与动态两个方面的理解。它一方面指的是法律规范之间相互支持的静态关系状况，关注的是立法者制定的法律规范是否逻辑一致、彼此支持。只要立法者足够智慧、立法技术足够高明，这一意义上的法律体系融贯，理论上来说是可以高度接近的。但是，在高速发展变化的现代社会，单纯依靠立法者事先制定好的规范体系调整社会关系的法典治理模式，实践效果日益捉襟见肘。法典自有其确定性高、稳定性强的优点，但相伴而生的是对社会变化应对能力不足的局限。在个案裁判过程中，通过司法程序对已制定的法律规范进行解释，释放符合案件裁判需要、适合社会发展变迁需要的规范意义，恰好能够弥补法典的僵化性，使其内容更加丰富，关系更加协调。所以，法律体系的融贯，另一方面指的是通过一系列正当的司法裁判活动，对法律规范合理解释的动态结果。
一项能够称之为好的或正当的司法裁判，不仅能够在个案意义上合理解决纠纷，而且能够在一般意义上有利于法律规范的完善发展。立法者制定的法律规范文本，意义毕竟有限，仅限于文本所表达的字面意义以及立法者所能想象到的延伸意义。只有通过法官的创造性解释，抽象的法律规范面对丰富多彩的社会现实，才能释放出新的意义。法律体系内部斑驳庞杂的法律规范之间的协调共生，离不开法官对其不断的修理与调配。
法官对法律规范的合理解释，能够促进法律体系融贯程度的提高。制定规范，皆为适用。法律规范的体系性或整体性原本是立法上的概念，立法者总是希望构建一个部门平衡、结构严谨、价值融贯的规范整体。但从司法适用的角度来看，立法者制定的法律规范永远都是未完成的规范，法律总是碎片化的存在。表达在法律条文中的规范是针对一般问题的规范，是一种抽象的框架性规定，难以完全覆盖现实生活中多种多样的事实情况。规范寥寥数语，事实无限多样。唯有通过法官的解释与适用，才能将之具体化，形成有针对性的、有约束力的裁判规范。立法者、法律规范与法官的关系，就如作者、文本与读者的关系一般，读者往往能够比作者更好地解读文本。这是因为，作品完成之后，作者意图凝固在文本之中，作者无法再对作品意义施加影响；读者通常结合自己的前见认知阅读文本，解读出来的意义是对作品的再次创作，是文本意义的丰富与再生。同理，法官能够比立法者更好地解读法律规范。作为法律规范的生产者，立法者只能对某类需要调整的事实作出一般性规定，只能考虑该类事实中具有共性的东西，无法虑及每一事实的特有情况。抽象的法律规范与具体的案件事实之间，始终存在一定的距离。法官是填补这个空隙的最合适的角色：参照案件事实解释法律规范的意义，参照规范要求赋予案件事实以法律意义。经过法官的双向解释活动建构的裁判规范，是法律规范的意义延伸与再生，也是对其不足的补充与完善。法律体系的融贯并非单纯基于立法活动成就的规范融贯，更是通过无数法官的解释活动努力完善的结果。
通过司法裁判促进法律体系融贯，要求法官必须建构性地解释法律。法官是司法裁判活动的主体，能否以积极的建构性态度解释法律，对法律体系融贯程度的提高至关重要。当然，并非任何解释都能促进法律的融贯。只有解释者持有建构性或理性重构的态度，也就是通过自己的解释行为，努力把法律体系建构成为一个融贯的规范集合体时，才会产生法律是融贯的判断。这是因为，当主体持有不同目的解释、适用法律时，通常会根据需要采取不同的解释方法，借此生成所欲得到的解释结果。例如，如果以彻底的形式平等立场看待法律，难以解释对妇女、儿童、老人加以特殊保障的条款在法律体系中的合理性，就会产生法律不融贯的判断；如果以弱势群体应当加以特殊保护的立场观察这些条款，很容易解释它们存在的合理性，也就认为这些条款能够与其他规范融贯共存。一个持有建构性态度的法官，总是努力将法律体系视为是融贯的，会努力将妇女、儿童、老人特殊保障条款解释为合理，并将这一判断适用于具体案件的裁判；持有消极解构态度的法官，可能会在很多时候认为法律体系并不融贯，主张这一条款是不合理的。因而，司法裁判中，法官持有建构性态度，将法律体系视为一个融贯的整体并努力追求之，就会在具体案件中合理建构裁判规范，以日积月累的努力推动法律规范之间的融贯关系逐步形成。
（二）建构性解释法律的路径
法官建构性解释法律，可能会面临三个层面的问题：一是，建构的裁判规范是否与密切相关的法律规范一致；二是，裁判规范与密切相关法律规范不一致时，如何借助其他间接法律规范证成裁判规范；三是，在法律体系中具有原则性地位的法律规范之间规定不一致时，如何理解裁判规范与它们的关系，以及法律体系的融贯问题？
建构性解释生成的裁判规范与密切相关法律规范保持一致，是最低限度的融贯要求。面对有待裁决的案件事实，法官积极建构适于当前纠纷解决的裁判规范，确保裁判规范与直接相关的法律规范保持较高程度的一致。这是法治的基本要求，也是融贯性的最低要求。法官通常采用文义解释方法，严格限制规范含义的改变，在字面意思上寻求规范之间的逻辑一致。无论是大陆法系国家的法官对制定法的严格遵守，还是英美法系国家的法官对先例的严格遵循，都是最低限度的融贯性要求在发挥作用。重视或遵守这一要求的法官越多，裁判规范与直接相关法律规范的一致性程度越高，就越能促进法律体系融贯。
借助其他法律规范合理证成裁判规范，也有利于法律体系的整体融贯。有时候，法官建构的裁判规范与直接相关的法律规范并不一致，需要统筹考虑其他间接相关的法律规范，建构小范围法律规范的局部融贯。这种情况下，可以借助体系解释方法，增强法律体系局部范围内的规范融贯。体系解释方法是解决规范冲突现象的一种行之有效的技术手段，因为它所重视的是相关因素或理由之间的彼此支持，这对于协调规范内容之间的冲突，有着重要的积极价值。很多时候，我们需要持有一种积极的态度，在假定局部规范融贯的认知基础上，借助个案纠纷的解决，在小范围的法律规范中建构一个融贯性口袋。如在医疗事故损害案件中，依照合同法律规范进行裁判，与依照侵权法律规范进行裁判的结果肯定是不一样的，直观来看，合同法律规范与侵权法律规范在这一类案件中的规定是不融贯的。但是，如果把两类规范放在整个民事法律体系中，参照最大限度保障民事权利的原则，选择其中对被害人赔偿更多的侵权法律规范进行裁判是最佳选择。这样，通过援引覆盖范围更广的原则性规范，合理确定这两类规范的优先次序，就能够促使它们在该原则覆盖的范围内实现融贯。
更具原则性的规范之间不一致关系的合理解决，同样有助于法律体系的融贯。有些情况下，两个不同部门的法律规范就同一事项可能有不同规定。如对于行为自由的态度，私法规范的典型立场是“法不禁止即自由”；而在公法领域则恰恰相反，是“法无规定不得为”。不同法律部门对同一事项持有截然相反的立场，这需要将其置于整个法律体系的层面上，提供更为基础的理由，才能解释得通其存在的合理性。之所以私法采取宽容的自由主义立场、公法采取严格的规范主义立场，主要原因在于两大领域对于法律与自由的关系处理原则不一样：建立在自由主义基础上的现代法治体系，保障个体自由是其基本原则，因而法不禁止即自由；但公权力却不能如此“自由”，它若“自由”，必将侵犯个体自由，因而公权力的行使必须基于法律的明确授权，法无规定不得为。如此来看，不同法律部门对行为自由的差异性态度，放在整个法律体系的层面上来看，不但不冲突，而且相互支持。
对法律体系的建构性解释，特定情况下持有开放性姿态非常必要，有助于法律体系与外在世界的沟通融贯。大多数的案件可以在法律规范体系范围内解决，法律规范能够给裁判活动提供充分理由，法官无需再援引法律之外的其他理由证成裁判规范。但在某些疑难案件中，完全固守在封闭的法律体系中解决问题，可能会带来与社会割裂的风险。特定情形下的体系解释需要超越法律体系，在法律规范与其他社会规范之间良性互动。如在于欢案中，一审法院以故意伤害罪判处于欢无期徒刑，引发强烈的社会舆论；二审法院综合考察案件事实经过及相关法律规定，认定于欢的行为属防卫过当，以故意伤害罪判处五年有期徒刑。从一审到二审，事实认定上的变化，从规范法学的角度来看，是法官对正当防卫条款内涵理解的不同，从而导致他们对于欢的行为有不同认识。这个认识的变化，显然不是单纯在法律体系范围内完成的，而是法官们综合考虑故意伤害、正当防卫、防卫过当等条款的规范意义，结合公众认知及社会情势发展变化，审慎界定相关条款在该案中适用的合理性。这表明，应根据社会情势变迁的需要，适时调整相关法律规范的内涵意义和外延范围，既保证了法律的稳定，又不至于远离实践。近几年发生的昆山反杀案、赵宇见义勇为案等对正当防卫条款的“唤醒”适用，实际是司法系统根据社会情势变化，对正当防卫内涵及适用范围的认知更新，使其更为符合法律本意、符合人民群众的公平正义观念。法官结合案件事实，解释甚至重塑法律规范意义的裁判过程，总是有意无意地对相关法律规范乃至整个法律体系的融贯贡献着积极力量。
（三）对地方立法的援引解释有助于法律体系的融贯
就地方立法的司法适用实践来看，尽管法官援引地方立法的比例并不是太高，但法官对地方法律规范的建构性解释，同样有助于国家法律体系融贯程度的提高。地方立法可以规范的领域主要是行政法，特别是行政实体法。有人以山东省级地方性法规为研究对象，分析了其在行政审判中的适用现状：截至2021年12月31日，现行有效的山东省级地方性法规共302部，涉及这些地方性法规的行政裁判文书22318份，其中有90部山东省级地方性法规被援引适用，占山东省级地方性法规总量的298%；就该时间段内山东省各级法院作出的行政案件裁判文书218837份而言，山东省级地方性法规在山东省范围内的适用率为1020%。省级地方性法规的司法适用率尚且如此，设区的市地方性法规、规章的司法适用率可想而知。总体来看，相对于庞大的案件基数来讲，地方立法在司法裁判中的适用率并不是很高。但是，地方立法的司法适用率低，并不能说明法官在个案裁判中援引、建构性解释地方立法没有价值，也不能说明法官对地方立法的正当解释对国家法律体系的整体融贯不会产生积极影响。相反，前述法官在个案裁判中建构性解释法律所产生的积极价值，同样适用于法官在个案裁判中对地方法律规范的建构性解释。
法官对地方法律规范的积极援引、建构性解释，有助于法律体系的整体融贯。在具体行政活动中，地方立法是地方各级政府开展各项工作、进行行政决策的法律基础。一方面，地方性法规是地方人大对本级政府进行监督的基础。地方性法规是地方人大为实施法律、行政法规而制定，是地方政府履行职责的法律依据，也是地方人大对地方政府能否正常履职实施监管的依据。另一方面，地方性法规、规章是地方政府实施特定行政活动的法律基础。地方性法规、规章多是法律、行政法规的实施性立法，与有关上位法相比，地方立法规定得更加明确细致、更能够在不与上位法相抵触的基础上兼顾地方实际情况，具有较高的实践可行性，因而更受地方政府的青睐，更容易被地方政府作为实施各项行政活动的法律依据。特别是在法律、行政法规没有相关规定的情况下，地方性法规、规章往往成为地方政府实施行政活动的唯一法律依据。行政审判的依据与行政行为的依据应当具有内在的一致性，行政行为的根据也是行政审判的基础。当地方立法是地方政府有关行政行为的主要依据甚至是唯一依据时，法院或法官因某些原因却不能援引地方立法处理行政诉讼时，许多行政行为将失去法律依据，地方政府的正常运转将无以为继。地方立法的高度可操作性，使其在行政诉讼尤其是在文物保护、生态环境保护、城市管理与发展、基层治理等问题的处理上，具有高度的可适用性和独特的优越性。法院系统应当充分认识地方立法在解决特定问题诉讼活动中的积极价值，制定相应的制度措施，鼓励法官在有关诉讼中积极援引地方法律规范，依法、妥善处理地方经济社会发展中的有关问题。从某种意义上来讲，法官在诉讼活动中援引地方立法并建构性解释有关规范，与全国人大常委会认可某市地方立法的有关规定是探索性立法有着异曲同工之处的积极价值，尽管该地方立法对于非机动车违法行为设置了高于道路交通安全法的处罚幅度。从长远来看，二者都有利于国家法律体系的整体融贯，是国家法律体系在地方立法层面的进一步丰富与完善，未来都有可能成为国家法律进一步完善的地方经验来源。
在个案层面上，法官的建构性解释对于促进法律体系的整体融贯有着不可或缺的重要意义；在宏观层面，最高人民法院规范性司法解释制度和案例指导制度的建立，也在为法律体系的整体融贯做着努力。最高人民法院发布规范性司法解释，通过对法律规范的具体应用解释，缓解法律规范之间的冲突与分歧，促进法律融贯；通过设置统一的法律适用标准，在具体的裁判过程中进一步促进法律融贯。指导性案例中的裁判理由具有统一裁判尺度的作用，在地方立法权扩大、地方性法律规范不断增加的背景下，对于保持规范适用的一致性有积极参照意义，对融贯法律体系的形成有正面推动作用。
当然，更重要的是，不仅规范性司法解释，还包括指导性案例，对于推动法律体系的实质价值融贯都发挥了不可忽视的作用。如最高人民法院发布的《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》指出，裁判文书释法说理的一项重要目标就是倡导和弘扬社会主义核心价值观，而案例指导制度在这个方面有着独特的价值和优势，如指导性案例的具体生动，便于“人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”；指导性案例的及时有效，能够真实反映社会主义核心价值观的最新实践；指导性案例的针对个案，能够准确反映社会主义核心价值观的具体内容。因而，裁判文书援引指导性案例能够有效弘扬社会主义核心价值观。
结语
中国法治实践表明，无论是法律体系的完善，还是法治体系的构建，其关键绝不仅在于某个领域中一两部法典的出现，而“始终在于司法的稳定与有序运作、上游立法与下游司法之间的良性互动”。立法上宪法至上原则的贯彻和备案审查制度的运行，以及司法中规范性司法解释、案例指导等制度的确立，为法律体系融贯程度的提高奠定了良好的宏观环境，法官在具体案件裁判过程中对各种解释方法的合理使用，进一步优化了法律体系融贯程度提高的微观机制。有了这些好的制度基础，贯彻实施过程中主体能否持有积极的态度就显得非常重要了。无论是立法机关制定法律、开展备案审查工作，还是最高人民法院规范司法解释、选取指导性案例，都对法律体系整体融贯持有积极推进的态度，才能使这些制度设计落到实处。更为重要的是，在具体的案件裁判过程中，法官也需要秉持促进法律体系融贯的积极立场，建构性地解释、适用法律。唯有如此，才能够正当运用各种解释方法，促进裁判规则与法律规范的融贯，逐步推动法律体系内部规范之间的融贯，推进法律规范与其他社会规范之间的融贯。尽管中国法律体系的多数部门均已制定基础法典，法律规范的融贯化过程也无法一蹴而就，今后的完善与融贯，可能更多依靠的是立法、司法以及法学理论之间的良性互动。这一发展路径，在地方立法权扩容背景下，比较契合法律体系发展重视地方立法创新的特征，在各具特色的个案裁决过程中，不断阐释法律规范的具体意义，促进法律体系的进一步融贯，推进国家法治统一。
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